廣西鐵路建設投融資體制改革探討

邢憲文

（中鐵第五勘察設計院集團有限公司，北京 102628）

隨著《國務院關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》和《關于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》等文件的相繼出臺，各省區也出臺了一系列關于改革鐵路投融資體制的有關政策，廣西出臺了《廣西壯族自治區關于全面深化改革推動廣西鐵路大發展實現市市通高鐵工作方案的通知》。根據廣西綜合交通發展的“十四五”計劃，可知在“十四五”及中長期發展期間廣西壯族自治區的軌道交通建設規模和投資規模仍將處于歷史高位。目前，根據國家層面有關改革鐵路投融資機制的相關政策措施，和廣西地區基于廣西高鐵大發展實現市市通高鐵目標的確定，為鐵路投融資體制改革提供了頂層設計。有關鐵路投融資改革的政策措施，主要內容包括：根據“統籌規劃、多元化投入、市場經濟運營、優惠政策相配套”的基礎發展思路，進一步健全國家鐵路投資發展計劃，全方位放開鐵路基本建設市場準入范圍，對建設線路進行分類化融資建設；向地方財政和社會投資放開對城際鐵路、市域(郊)鐵路、綜合資源發展性鐵路以及支線運輸鐵路的所有者、經營者，積極引導社會資金直接投入興建線路；研究建立鐵路發展基金制度，以中央財政性資金投入為主要導向，積極吸納經濟社會法人投入，將鐵路發展基金重點投入于符合國家優惠政策的建設項目，經濟社會法人不直接參與線路建設、運營管理，并確保其投入獲得穩定的合理收益；研究建立對鐵路公益性、政策性運輸補助的機制安排，為國家社會保障資金進入鐵路建設創造條件；加大投資力度盤活公司的鐵路用地資源，引導土地資源綜合利用，支持高鐵站場建設和沿線土地資源的綜合開發利用；引入政府投資與國際社會資本合作(PPP)的管理模式，運用特許經營、股權合作等方法，使用運輸利潤、相關技術開發項目利潤等方法獲得合理利潤。

1 當前國內鐵路建設資金主要來源

隨著國家經濟體制和城市軌道管理體制改革的進一步深入，以及軌道投融資體制改革的全面開展，政府通過在融資市場發行股票、債權和與全國各地人民政府合作投資修建城市軌道系統等方面，在投融資方面做出了若干改革與探索，融資方式不斷創新。當前中國國內鐵路基本建設投資的主要來源有：

鐵路工程項目建設基金：重點用于中國路網大中型鐵路工程及其與工程建設相關的費用。包括鐵路基建工程項目建設資金、與基礎工程建設相關的還本付息、基礎建設工程的鋪底資金、鐵路勘察設計前期工作費、合資鐵路公司的注冊資本費、建設工程的周轉資金和經國家財政部門核定的其他支出等。

國家財政投入：財政補貼重點在于中國路網中大型鐵路新線公司興建、既有線改造、交通樞紐和站場建設投入等，并進行對部分非營利性鐵路建設項目補助，起到社會資源配置的效果。

發行債券：債券是指國家政府部門、金融機構、投資公司等組織在直接向社會借債籌集資本時，政府向投資人發放，同時保證按規定利率給付利息和按規定條件償付本金的債權或債務票據。鐵路債券是中國鐵路融資市場的主要部分，已成為一項直接投資工具，并具有融資成本低的優點，是為鐵路建設籌集資金的主要方法之一。

鐵路建設項目信貸：銀行貸款一直是建設項目最重要的融資方法，在鐵路建設項目中國內銀行貸款大多是由國家開發銀行的信用貸款，近年來由于鐵路建設項目的加速發展，中國工商銀行、中國建設銀行、中國銀行以及地方商業銀行也進入了鐵路信貸的行列。國外貸款目前一般利用于世界銀行、歐洲商業投資銀行公司等國際金融組織貸款、外國政府信貸、國際聯合融資貸款及一些各國優惠信貸和贈款等，國外貸款目前一般用作建設國際鐵路、合作鐵路等的基礎基建、進口技術設備項目，以及各國科技援助項目等。

地方和戰略合作人的融資：近年來，地方和戰略合作人都是中國鐵路最重要的投資主體。地方軌道交通與城市軌道交通均具備區域共同產業特點，將充分發揮地方財政作為最重要的融資主體作用，并根據“誰獲益、誰融資、誰決定、誰承擔風險”的原則，明確確定地方軌道交通建設與經營活動的主要融資與補貼承擔主體。其余戰略合作人將積極參與地方軌道交通建設項目融資活動，與協作的各方企業共享承擔社會責任與融資經營風險，并共同行使權力與履行義務，最大限度地發揮地方社會資本在資源整合和經營管理上的優勢。

股改上市：從資本市場籌措鐵路建設項目融資，成為相關企業發展的主要融資模式。原鐵道部印發的《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，鼓勵和引導民間資本依法合規進入鐵路領域，積極支持鐵路企業股改上市。在融資方面上，主要涉及國鐵干線、城際鐵路、煤運大通道和區域鐵路、支線鐵路、企業專用線等項目。在投資途徑上，要深入推動鐵路投融資體制改革，研究設立行業的投資基金，大力支持公司股改上市，研究創新證券發行方法，推動投資保險基金進一步拓寬資金投入力度，并研究運用項目投資、融資租賃、信托計劃等各類投資工具，為民間資金直接投入鐵路建設創造了投融資平臺，進一步拓展民間資本投資參加鐵路工程建設的主要渠道和路徑。

2 廣西鐵路現狀投融資存在的主要問題

投融資模式單一，投融資平臺往往帶有較強的地方政府屬性。近年來廣西鐵路建設除企業鐵路以外，國家鐵路投資、政府入股的合資鐵路項目以及區域鐵路建設都是由國鐵集團和地方政府進行決策并參與融資，其他投融資模式成分相對較小，且帶有較強的政府屬性。不僅其資本金主要來源于政府財政撥款、地方土地投入等，債務也主要依靠地方政府信用，目前廣西交投集團設立的鐵路發展專項建設基金亦屬于政府性基金。

貸款投資期短，但前期施工經營壓力大。中國鐵路企業最常見的投資工具是信用融資，信用融資也是鐵路投融資工程的主力。銀行信貸資金有著融資成本高、服務期限短的特點，與鐵路的經營特點互相矛盾。鐵路贏利能力薄弱，但服務周期較長，長期投資價值特點突出，并擁有持續穩健的資金流。而銀行信貸資金融資成本高和服務期限短的特點，不符合鐵路贏利能力薄弱和服務生命周期延長的特征，導致鐵路前期建設經營的財務壓力過大，不利于鐵路的健康與可持續發展。

融資工具使用少，資金效率低。目前大多數具有國鐵性質的地方鐵路項目仍是由國鐵集團和政府主體融資，由于缺乏政府對投融資工具有效的運用，因此項目企業資產負債率相對較低，政府主體融資的杠桿系數也較低。項目資金仍以企業資本金融資為主，而債務融資資金則基本不使用。企業資本金融資通常在項目企業組建過程中(增資擴股除外)，而債務資金則在項目企業組建以后，鐵路投資項目一般經營風險較小，預期收益水平較弱，選擇融資成本較小的債務融資方式籌集營運資金或資本開支是對融資模式的有效加強和補充。

3 分類項目投融資體制分析

國鐵干線：隨著市場經濟增長的推動和鐵路發展的需要，鐵路投融資體制進行了多次改革和社會資本放寬進入。但由于國有鐵路的現代企業制度建設滯后、資本結構的封閉性、投資者權益保護不足等系統性問題，制約了非國有鐵路資金的進入，鐵路建設運營市場化程度低，鐵路建設發展受限。對于廣西鐵路區際干線、高速鐵路、快速鐵路項目，力爭全部納入國家鐵路網“十四五”及中長期發展規劃，盡量多地爭取國鐵集團投資。此類鐵路需要地方配套投資的主要是土地征用、拆遷補償，以及為了實現鐵路運輸能力匹配建設的鐵路樞紐、客站站房配套工程，政府盡量多地以股權形式或現金投資。

同時為貫徹國務院部署要求，深入推進鐵路投融資體制改革，規范鐵路分類投資建設，國鐵集團出臺《關于規范非控股合資鐵路建設項目管理的指導意見》，對進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路，促進非國鐵控股合資鐵路建設項目健康發展起到重要作用。加快鐵路投融資體制的改革，是打破鐵路壟斷體制的關鍵。目前各省區內城際鐵路、區內鐵路以合資鐵路建設為主，合資鐵路普遍存在籌資渠道窄、債務負擔重、投資回報低等問題。因此，必須改革完善鐵路的運營機制、管理體制、運價機制和補貼機制，確保投融資主體的合法權益。建立合理定價機制，確保合資公司的持續運營。堅持多渠道籌措鐵路資金，吸引社會資本投入。創新設立鐵路發展基金、資產證券化等新型融資工具。充分利用保險資金、信托資金、融資租賃等成熟融資手段。同時，合資鐵路在堅持以運輸主業為主體的前提下，綜合開發派生資源，最大限度用活經營資源。此類項目應充分發揮自治區鐵路建設基金，使用較少的政府資金啟動項目，利用資金杠桿功能吸引境內外社會資本，合作投資鐵路建設。目前，廣西與國鐵集團合作組建合資鐵路公司共7家，分別為：廣西沿海鐵路股份有限公司、田德鐵路有限責任公司、黎南鐵路有限責任公司、柳南鐵路有限責任公司、南廣鐵路有限責任公司、云桂鐵路有限責任公司、貴廣鐵路有限責任公司。為支持地方經濟和內河港口發展，區市合作組建合資鐵路公司1家，即廣西梧州新港鐵路投資有限公司。此類項目地方政府除承擔土地征用、拆遷補償外，仍需以一定數量的現金投入。其投融資模式一是應盡量納入國家鐵路網“十四五”及中長期發展規劃，爭取國鐵集團投資；二是爭取國家對中西部鐵路建設補貼資金，積極爭取國家對建設資本金補貼；三是通過鐵路發展基金籌措項目建設地方資金；四是完善運營管理機制和運營補貼機制，積極吸引社會資本，全部或部分建設內容推行PPP融資模式。

地方鐵路：地方鐵路主要由地方政府主導，通過地方政府融資平臺籌集建設所需資金，通過劃撥土地、股權、國債等資產，組建資產和現金流達到融資標準的各類型公司。2008年以來，為應對金融危機保持經濟的健康、持續、平穩發展，國家宣布4萬億元的經濟刺激計劃，隨后地方政府也緊隨其后推出了在接下來幾年投資逾30萬億的多項計劃。在此背景下，各級地方政府在發展鐵路建設的同時還承擔大量地方公共事業建設資金的籌集，受財政收入的限制，紛紛借助于其建立的政府投融資平臺公司，從銀行大量借貸以支持基礎設施項目建設。銀行間接融資成為地方政府融資平臺資金的主要來源。此類項目重點按照培育市場、價格補償等方式吸引社會資本投資、參股，直接或間接投融資，實現運輸效能和經濟收益、價格補償雙向收益，達到示范、引導，開辟市場化、企業化運作新模式。廣西地方鐵路的建設，以開發地方資源，推動地方經濟發展為首要目標，鐵路建設以“保本、還貸、微利”目標制定運價，實現集約經營，全局化運輸，進一步發展完善區內鐵路網配套，促進廣西經濟的快速發展。此類項目以城際軌道交通、市域軌道交通以及港口配套項目為主，結合投資主體對運營管理界面相對清晰的項目可積極推行全部或部分建設內容PPP融資模式，推動社會資本投資地方鐵路建設。

企業鐵路：企業鐵路雖然是為解決企業或者單位內部的運輸需要而修建的，但是其本身也是國家鐵路網的一個組成部分。目前鐵路運輸的大宗物資一定份額是在企業鐵路裝車，有利于吸引重要廠礦企業運量，加快貨物集散，對企事業單位發展，補充國家路網具有重要作用。工礦企業專支線鐵路重點發展以企業投資為主，地方政府參與和引導制定市場運行規則，為企業營造健康、合作共贏的市場環境，激發企業的投資熱情或者以地方政府少量的投資撬動項目建設和運營配套，政府搭臺，企業適度盈利，促進地方經濟迅速發展。

4 廣西鐵路投融資改革相關建議

爭取降低廣西資本金出資比例。按照優先建設中西部區域鐵路的戰略部署，積極爭取將"十四五"階段已規劃啟動工程的云桂沿邊鐵路、柳州至賀州至韶關段鐵路、黃桶至百色鐵路等一批重要干線鐵路建設項目，由國家層面統籌規劃和指導建設，以充分發揮廣西少數民族區域、中西部區域優勢，進一步爭取國家經濟發展資金投入的扶持與傾斜力度，并爭取國家制定扶持中西部區域鐵路建設項目、減少地方資本金出資比重的政策措施，以減少廣西壯族自治區資本金出資比重，減輕出資壓力。

多方法多渠道地籌措鐵路建設資金投入。進一步推進廣西鐵路發展基金運作，進一步健全鐵路建設項目的市區共擔制度，對今后新開工建設的國有路網干線、城際鐵路由區、市二級按6∶4的比例分攤，支線則由區、市二級按3∶7的比例分攤，并形成了各地政府配套資金獎罰制度。強化財務和土地保障力度，促進廣西交投公司采取IPO、借殼上市、增發國債、引入私募股權等多種形式籌措建設項目資金。通過發行公司債、地方債以及引進保險資金、投資基金等方式，充實融資渠道。協調各分行組織的銀團貸、總行直貸、合作放貸、受托融資等方式給予鐵路建設貸款。

盤活存量，吸引社會資金投入鐵路工程建設。按照國家有關政策向地方財政和社會投資開放對城際鐵路、城市(郊)鐵路、支線鐵路的經營所有權，引導社會資金直接投入修建鐵路的改革精神，推進地區鐵路股權轉讓、置換步伐，吸引社會資金投入鐵路工程建設，做到以存量置換增量，并籌集資金投入廣西鐵路工程建設。進一步縮短地區鐵路股權交易的審核環節，政府給予相應的稅收優惠政策，以推進地區鐵路股權流轉、資產轉讓、增資擴股步伐，以減少對鐵路建設增量融資的不足。并試點選擇部分投資發展前景較好、運營界面清晰的支專線或貨場等項目，吸引戰略投資人參加廣西鐵路建設，以緩解地方財政資金壓力。

支持平臺公司多元投資，提升融資能力。加強多產業發展，大力支持廣西交投公司在北部灣經濟地區、珠江-西江沿岸經濟帶、資源富集區等國家重要地區，發展高鐵、港航運輸、水鐵聯運等服務，并積極參與地產、旅游、礦產等行業發展，利用多元化業務增強籌融資實力，逐步建立多元化運營的綜合性大集團。

支持站場及周邊區域土地的綜合開發利用。新建鐵路項目站場區域的綜合開發利用采用土地實行市場化方式提供，由鐵路項目建設的投入主體進行綜合開發利用。各市、縣應根據建設鐵路站場綜合開發有關要求，在綜合考量建設地區土地供應能力、市場承載能力、鐵路建設投融資規模等綜合因素后，按照城市土地使用建設總體規劃和縣城、村鎮的規模，合理確定綜合開發利用土地邊界。可以將符合城市交通整體規劃的交通設施土地變性為商業性質用地，增加開發建設力度，相關主管部門從土地規劃使用、建設項目批準等方面予以扶持，相關稅收依法予以優惠或者豁免，開發收益用于鐵路建設和運營補貼。