公共服務標準化頂層設計研究

符玉華，徐 湛

（廣州市標準化研究院，廣東 廣州 510110）

隨著我國政治經濟體制改革的不斷深入，推動政府轉變職能，對公共服務的提供提出了更高要求，我國也在近年發布實施了GB/T 35634-2017《公共服務電子地圖瓦片數據規范》、GB/T 37229-2018《公共服務效果測評模型和方法指南》、GB/T 37273-2018《公共服務效果測評通則》、GB/T 37277-2018《審批服務便民化工作指南》等相關標準。筆者在廣州多年的公共服務標準化實踐中發現，現階段我國公共服務標準化頂層設計仍存在一定欠缺。如何優化公共服務標準化頂層設計，正是文章研究的目標所在。

1 公共服務標準化脈絡

1.1 服務型政府建設需要

行政發展需要持續完善行政功能、優化行政體系，進而實現特定政策目標和價值追求。對處于一定環境中的行政活動來說，不確定的行政環境使得行政主體為適應環境變化需要持續作出適度反應，這與社會發展帶來的現實需要密切相關，為保證特定政策目標和價值追求的實現，行政功能的持續完善極為關鍵，進而實現社會、經濟、政治發展的協調。在服務型政府的建設中，必須適應行政環境及行政系統矛盾的變化，這一過程中行政管理重點、效能、水平的動態調整需要得到重視，同時需要關注建設存在的過渡性、階段性特征。服務型政府建設涉及公共服務標準化、均等化、市場化、績效評估等途徑，這類途徑源于具體落實的發展切入點，能夠解決如何促進、怎么改革等行政發展問題。行政系統由三個層面組成，包括工具、功能、價值，三者的設計尤為關鍵且互為前提，而從途徑變化進行分析可以發現，行政發展的變化最早出現在價值層面，中國夢的提出為行政發展提供了新的價值導向和世界觀，進而促進行政工具的再設計，而對于現階段我國服務型政府建設來說，公共服務標準化屬于最有力的工具和途徑，能夠較好滿足行政發展需要。

1.2 西方政府管理實踐成果

通過分析西方國家新公共管理浪潮不難發現，最早的公共服務改革是圍繞市場化開展的，均等化、績效評估等主題隨后出現，新型公共服務供給探索大量涌現，主要涉及公共服務領域的市場化機制界定（即術語概念標準化）、公共服務績效評估標準化、基于公開、透明、標準的公共服務均等化實踐。圍繞市場化機制界定標準進行分析可以發現，市場化的公共服務使得政府不需要提供具體的設施和服務生產，但政府需要負責為公共服務提供結果，這種負責不受方式、體制、服務主體的影響，因此政府在公共服務市場化的標準確定、服務質量控制等方面擔負有一定責任，可見公共服務市場化直接受到標準化的影響。結合相關研究可以發現，公共服務標準化屬于公共服務市場化的基礎；圍繞公共服務績效評估進行分析可以發現，公共服務績效評估以公共服務標準化為基礎，輔以健全的踐諾機制，即可保證政府的承諾更好落實，這一過程中的內部管理和外部監督機制強化、內部制度安排極為關鍵；圍繞公共服務均等化進行分析可以發現，這種實踐聚焦“公平”價值，標準化的公共服務設定屬于該目標實現路徑，如加拿大均等化體系由機會差別減少、居民福祉機會平等、合理適量基本公共服務提供組成，輔以專門管理機構，衡量各省均等化總額與財政收入能力，即可得到轉移支付標準，進而實現公共服務標準化，這種實踐具備較高借鑒價值。

1.3 企業管理啟示

企業標準化能夠保證企業在管理、經營、生產范圍擁有最佳秩序，“標準時間”“標準作業方法”均屬于企業標準化常用實現方法，這類方法在企業生產率提升、企業管理改善方面能夠發揮重要作用。深入分析可以發現，公共服務標準化與企業產品質量標準化間存在內容一致性特點。企業標準化以產品質量標準化為核心，進而生產或提供廉價且優質的產品，服務型政府的標準化公共服務內容同樣需要得到標準化的公共服務產品質量支持，為具體、量化公共服務質量，必須設法制定公共服務標準質量，協調服務型政府建設中的外部要求和內部供給，政府與公民溝通強化也極為關鍵。結合企業工作標準化方法，服務型政府的公共服務標準能夠更好落實，這源于企業長期質量管理實踐積累的各類標準及經驗，如作業標準、管理制度、管理標準等，ISO9000、六西格瑪管理、PDCA循環法、卓越績效模式等標準也能夠為公共服務標準化發展提供一定依據，這種依據對公共服務標準化相關文件、政策帶來的影響極為深遠。

2 公共服務標準化頂層設計要點

2.1 基本思路

為開展公共服務標準化頂層設計，必須設法解決公共性問題。公共服務涉及多方面因素，如文化背景、經濟發展、社會制度，相較于普通的服務標準化，公共服務標準化的公共性問題必須設法解決。公共服務標準化在導向上更加關注正義、公平等價值理性因素，這里的公平表現為受益對象利益、受益群體的最大化。對屬于技術范疇的標準化來說，公共服務標準化需要設法兼顧價值理性與工具理性，公共服務需要以價值理性為主題，同時體現對責任、公平、回應性的關注。現階段我國政府服務能力和經濟發展水平仍有待提高，人們的基本公共服務必須通過公共服務標準化滿足，因此需要聚焦公共服務標準化水平偏低現狀。公共服務均等化應成為公共服務標準化建設的基本目標，同時設法減少人群、地域、性別層面的公共服務分配差異，進而更好的保證社會公平正義。

2.2 績效標準設計

在具體的公共服務標準化頂層設計實踐中，可從績效標準設計入手。受信息化應用、社會分工細化等因素影響，現代服務業中的新業態服務外包近年來快速發展，所謂服務外包，指的是將商業流程、應用管理、信息服務等業務由企業外包給第三方服務提供者，進而實現企業的產業鏈優化、成本降低、核心競爭力提升。結合服務供應鏈管理進行分析不難發現，服務企業能夠與下游客戶、上游服務提供商開展密切合作，這一過程中的聯系以合同管理為紐帶。合同管理標準涉及服務提供合同、租賃合同、信貸合同、采購合同、勞務輸出合同等，屬于顧客需求由服務業組織形成的口頭協議或紙質文件，組織實施過程的相關標準被稱作合同管理標準。受政府改革和治理浪潮影響，在公共服務領域，傳統的公共服務提供形式開始逐漸被淘汰，網絡化治理開始逐步取代傳統的官僚體制、等級式公共服務形式，進入公共部門的政府績效便屬于其中的代表。所謂政府績效，指的是政府在外部公共關系及內部要素處理過程中引入的合同化管理模式，以此對績效進行的合同規范，即可實現提供公共服務和開展公共管理。對比企業合同管理與公共服務績效管理可以發現，二者的差異在主體和目標導向層面均有著直接體現。相較于合同標準追求經濟效率的企業，公共服務績效標準需要聚焦價值和工具的雙導效應，在關注效率和經濟的同時，還需要保證效益、正義、公平等價值標準追求滲入合同要素中。在具體實踐中，政府可基于醫療服務供給合同與社區醫療機構進行合作，從基于公眾福利角度確立合同框架，關注社區居民公平就診機會的享受、就診行為的改善情況，社區居民要求能否由社區醫療機構的軟硬件及技術水平滿足也需要得到重視，進而從服務、技術、責任角度對合同的履行績效進行全面反映。在合同框架下，醫療費用合理度、病人就診滿意度、醫護人員態度、就診意愿百分比等合同標準需要針對性制定。

2.3 信息化標準設計

公共服務標準化頂層設計需要由公眾參與，因此具體設計需要聚焦參與和公開，參與和公開過程本身屬于標準化的過程，因此各方的意見需要在這一過程中廣泛征求，進而開展標準制定過程的討論、磋商，廣泛宣傳、導入理念、試點推行是其中的關鍵，相較于服務標準化，公共服務標準化對公開與參與的廣泛性要求更高。在信息化標準頂層設計中，可結合GB/T 30850-2014《電子政務標準化指南》、GB/T 33780-2017《基于云計算的電子政務公共平臺技術規范》等標準進行設計，服務信息化標準可基于信息化功能細分為信息管理和信息應用標準。對于計算機技術的標準化來說，信息公開屬于其中核心，這在信息采集、使用、處理、管理等層面均有所體現。圍繞服務群體進行分析可以發現，產品的消費者為主要的服務企業信息公開對象，這一對象存在鮮明的群體性，企業形象及產品的宣傳力度直接影響信息公開程度，因此存在差異較大的企業信息公開標準。對于服務企業信息管理標準來說，采集和發布信息的標準屬于其中關鍵，信息互動要求一般較少。對于文章研究的公共服務信息公開來說，社會公眾屬于其主要對象，涉及公眾生活息息相關的各領域內容，公眾需要由此對公共部門職能履行情況行使知情權。在服務型政府的建設過程中，政府存在廣泛的服務和管理職能，在相對應的職能影響下，政府通過收集和處理公共資源及運用行政權力，積累有海量信息，這類信息同樣屬于“公共財產”范疇，如對這種“公共財產”進行壟斷，公眾和政府間的信息不對稱情況將進一步加劇，公眾參與行政過程的能力也會直接受到負面影響，可見公眾的參與權發揮離不開知情權支持。對于民主社會建設和公共部門合法性來說，公開公共服務信息屬于基本要求，同時屬于透明政府、陽光政府、服務型政府的建設需要，因此陽光政務、信息公開必須在公共服務信息化標準中得到重視，具體涉及信息公開的全面、權威、真實、時效性，進而減少供求雙方的公共服務質量信息不對稱問題，保證管理及結果的可測性和可控性。對于參與來說，政府需基于公眾通過電話、網站、郵件等方面開展咨詢和參與，進而更好建設服務型、開放型政府。

2.4 安全與應急管理標準設計

公共服務標準化頂層設計還應關注安全與應急管理標準設計，這一設計需關注正處于轉型變革期的我國經濟社會發展現狀，聚焦各類不穩定的社會環境因素，進而強化政府的公共危機管理、處理能力，該能力屬于重要的政府能力衡量指標。對比公共危機管理和企業危機管理不難發現，前者的開放性、多元性更強，社會大眾屬于公共危機的作用對象，存在較大危害和較廣波及面。在追求最大化經濟效益的過程中，企業間存在顯著的競爭關系，這使得其出現危機后多數情況下難以獲得社會公眾和其他企業的援助，這種情況下企業危機管理主要圍繞自身進行，標準化也僅涉及內部層面。對于面向社會公眾的公共危機來說，由于存在公共利益，因此政府在公共危機發生后需基于自身權威調配資源，普通公民、非政府組織、企業等均需要參與其中，因此必須更多公開參與過程，進而協調利益、明確配置，安全與應急管理標準頂層設計也需要充分結合這種需要。

3 結語

公共服務標準化頂層設計存在較高現實意義。在此基礎上，文章涉及的基本思路、績效標準設計、信息化標準設計、安全與應急管理標準設計等內容，則直觀展示了公共服務標準化頂層設計路徑。為進一步優化公共服務標準化頂層設計，還應關注標準化工作的實踐性并積極吸取企業管理經驗，進而形成通用性、整體性的公共服務標準體系框架，真正將公共服務標準化納入法治與落實軌道，形成上下銜接、個性鮮明的公共服務標準化體系。