縣區級城投公司發展困境與突破

岳海波

一、引言

城市基礎設施是城市正常運行和健康發展的物質基礎，對于改善人居環境、增強城市綜合承載能力、提高城市運行效率、穩步推進新型城鎮化具有重要作用。當前城市基礎設施建設多數為公共物品與準公共物品，具備公益性、高額投資性、成本回收長期性特征，政府在城市基礎設施建設過程中投入大量資金，地方政府承擔較大的財政壓力。傳統城投公司是作為地方政府的類職能部門，在一定程度上承擔著利用投融資等方式緩解地方財政壓力的職能，但縣區級城投公司本身不具備獨立的市場主體地位和自主經營權力，同時面臨著偏緊貨幣政策、銀行惜貸等問題，自身發展困境重重。鑒于以上背景，為突破縣區級城投公司發展困境，文章結合現有市場經濟發展趨勢，以制定出更加科學可行的公司突破對策。充分發揮出縣區級城投公司運營效益。

二、縣區級城投公司發展背景

城投公司在20 世紀90 年代誕生，前身是地方政府融資平臺，承擔著地方政府的融資任務，在推動地區及城市化建設進程中發揮出了重大作用。城投公司改制前，大部分都是空殼公司，沒有實體，僅承擔著融資任務。在長期的發展過程中，地方政府忽視城投公司的可持續發展，表面是公司，實質上按行政事業單位管理，過于利用城投公司的融資作用，造成城投公司的債務來源復雜、財務費用高、經營能力孱弱。

三、縣區級城投公司發展困境

1.嚴重依賴地方政府，盈利能力弱

縣區級城投公司長期以來是依靠地方政府注入的資源、資產、資本、資金獲得發展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產注入城投公司，壯大資產規模，增強融資能力。這個過程中城投公司也養成了“看米下鍋”的模式，對地方財政極端依賴，缺乏市場化的經營能力。管理人員沒有針對公司發展現狀引進更為先進的管理理念，實際經營模式較為落后。

2.資產負債率過高，融資能力受限

縣區級城投公司在提升城市建設方面，發揮融資作用，投入了大量物力和財力，公司內債務規模持續擴大。014 年以來，中央雖下發了一系列關于厘清地方政府與城投公司債務邊界的文件，但成效甚微，主要原因是縣區級城投公司與地方政府之間的關系仍需要維持，導致城投公司實際債務規模不減反增。不僅如此，縣區級城投公司基本靠政府劃撥土地、房地產等固定資產抵押商業銀行貸款，融資渠道較為單一，缺乏相應的市場意識，資產利用率較低，在生產經營中只注重投入而忽視產出或者是缺乏相應的投入的收回能力，使得公司的資金占用日益擴大。

3.法人治理結構形同虛設，自主性不高

因縣區級城投公司由政府直接或間接管理，公司法人治理結構雖然健全，但形同虛設，決策主要依據政府行政命令，受到國資監管方式及授權機制限制，因此實際發展期間的自主性較弱。一方面，項目決策流程較為復雜，大部分城投公司項目決策環節流程長，管理效率不高，容易產生資源浪費問題；另一方面，公司法人治理結構處于政府控制的狀態，公司的權力機構、決策機構、執行機構之間的制衡關系失控，造成在公司法人治理機構中，“外部人監控”的現象未能被克服，董事會的決策職能被削弱。

4.缺乏專業性人才，公司管理粗獷

文本分析使用的停用詞詞典可參見huikangliu.github.io/2017/04/18/stopword/,首先去除了文本中的停用詞，然后使用了結巴分詞對文本進行了全模式分詞處理，最后使用snownlp進行文本語義的態度分析并輸出統計圖。

長期以來，地方政府把城投公司當作事務性部門管理的習慣，導致城投公司缺乏市場化經營意識，對人才隊伍建設不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過程標準不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業管理和專業技術的人才，這使得在開展市場化運營活動期間對經營風險問題把握不夠，管理職責落實不到位、專業的資本運作、項目運作、營銷等各方面進度緩慢。人才的匱乏，必然會導致城投公司生產經營建設環節伴隨著一定程度的風險。

四、縣區級城投公司困境突破對策

1.自主經營，增加內生動力

毫無疑問，縣區城投公司擺脫困境還得靠自己，靠地方政府、銀行等任何外部力量都不能從根本上解決問題。增強發展的內生動力，核心就是從“行政化管理”向“市場化管理轉型”。

第一要“松綁”。就是要推動地方政府在管理縣區城投公司上“去行政化”，推動政企分離，給城投公司松綁。地方政府成為有為政府、積極股東，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司決策。“松綁”不代表“脫鉤”，“松綁”是讓縣區城投公司在新的定位、新的使命下承擔地方政府的戰略任務，是行政上松綁，業務上捆綁，以授權模式建立地方政府與城投公司的緊密合作關系，從而以市場化方式推動地方政府和城投公司之間的關系重塑、工作融合。

第二要“強身”。就是地方政府不能對城投公司一推了之，而應該積極主動將擁有的資源、資產、資本、資金以合法方式注入城投公司，推動城投公司建立資源-資產-資本-資金的良性循環，積極協調金融機構解決城投公司的債務問題、融資問題，幫助城投公司進入良性經營狀態。這就要求地方政府要一盤棋考慮問題，破除部門的本位主義，準確盤點、梳理擁有的資源、資產、資本、資金，將土地、建筑、設備、年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優質國企股權等注入城投公司。

第三要“健體”。就是城投公司必須要提高經營管理能力、效率，真正具備市場競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業務結構，要在滿足地方政府的基礎設施建設與產業服務的基礎上，建立項目思維，謀劃市場化業務，持續抓經營。同時，城投公司也必須要建立市場化經營機制，以公司治理為核心抓現代企業制度建設，大力推動市場化選人用人機制、激勵約束機制，“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”機制，真正激發內生動力。

縣區城投公司要轉變思路，要從“資產為王”向“資本為王”轉變，真正將自身做成資本運營平臺，積極整合優質資本，充分發揮國有資本的帶動作用與影響力，加快資本、資金向本區域聚集，借助外力發展，積極主動推動股權多元化和混合所有制改革。

有些省市已經明確鼓勵區縣城投公司的股權多元化。如山東省明確要“積極引進省內外戰略合作伙伴及社會資本投入，逐步將融資平臺公司打造成產權主體多元化、治理結構完善、符合現代企業制度要求的國有企業”。

縣區城投公司的本級公司，可以根據自身情況積極推動的股權多元化，積極引入公有資本，改變股權結構，引入優質國有股東，整合資源發展。例如，可以引入國開行、農發行及央企、地方國企等國有資本推動了股權多元化，推動區縣城投公司從國有獨資公司轉變為國有控股公司，改善公司治理，建立現代企業制度，從而推動市場化經營機制的建立，有利于區縣城投公司的快速發展。

縣區城投公司的子公司，也可以探索引入社會資本的途徑，通過業務合作、股權合作等方式引入優質的民營企業等，充分發揮非公有制企業的市場化經營機制優勢，加快業務發展，提高自身的經營管理水平。

3.深化改革，加快轉型升級

縣區城投公司的轉型升級應該是以重塑政企關系為前提，以“突出平臺公司的市場主體作用與政府資源的杠桿支點作用相結合”和“公司的深化改革、創新發展與區域經濟產業的轉型升級相結合”為原則，深度融入區域經濟社會發展，推行全域經營的綜合平臺模式。

在這個過程中，城投公司就要堅持建管并舉、產融結合、全域經營，推進資產結構調整、業務結構調整，積極推動商業模式升級、市場化轉型，激發國有資本的活力，增強國有資本的控制力與影響力，這樣以更優質、更大能級的國有資本推動區域的城市建設、招商引資、產業發展、運營服務等工作，在推動區域經濟轉型升級中找到不可替代的價值。在這個過程中，城投公司要大力發展市場化業務，打造具備市場化、專業化運作能力的子公司，讓公司產生造血能力。當然，這并不是要讓城投公司涉足完全競爭的領域，而是要讓城投公司把握關鍵環節、關鍵資源、關鍵客戶，成為發展的路由器、倍增器，通過資本方式實現經營價值的倍增。同時，城投公司必須要盡快打造集團化的業務發展模式，清晰規劃業務板塊，明確業務發展的機制，增強業務的協同效應，在業務布局、業務結構、商業模式等進一步調整優化、創新升級，融合產業鏈、資本鏈、創新鏈，使業務板塊之間互生互動，形成強大的集群效應。

4.解放思想，拓寬融資渠道

縣區級平臺公司的核心功能必然是投融資，為拓寬融資渠道，要推動融資模式從“政府信用”向“企業信用”的市場化模式轉型，就是從完全依賴財政資金的投融資，轉變為與財政合作共贏、市場化融資與財政支持相結合的模式。這就要求平臺公司從傳統的“投融資平臺”向“國有資本平臺”轉變。

第一，以籌資需求為基礎制定中長期的資本運營規劃。要立足區域經濟社會發展對平臺公司的要求判斷平臺公司及各級子公司未來的資金需求及自身的資金缺口，評估公司及各級子公司的主體信用及融資、償債能力，并依據公司各業務板塊、重點項目經營對籌資金額、進度、方式、成本的要求，明確公司產融結合的資本運作模式及路徑、計劃。

第二，依據貨幣市場、債券市場、資本市場等金融市場的最新政策及公司發展對象對投融資的需求，擬定公司的投融資戰略，明確公司夯實融資基礎、提升融資能力、降低融資成本、控制融資風險的各類方式、方法及路徑，加強投融資模式創新，加快打造多層次、多渠道的投融資模式。

第三，制定平臺公司上市平臺打造戰略，并爭取以上市公司作為資源整合及資本運作平臺。要對公司相關業務及相關子公司進行上市平臺，選擇擬培育的上市業務、子公司，并明確上市公司打造的主體培育、方式選擇、路徑規劃，加快擬上市業務、公司的打造步伐，推動相關資產、業務的重組整合，并推動上市主體有效開展重組整合、資本運營和產業整合活動。

五、結語

總而言之，縣區級城投公司現階段依然存在包袱沉重，債務壓力大、融資難的問題。縣區平臺公司具有明顯的資源屬性，也就是說，平臺公司的業務絕對不是跟一般企業拼能力、拼市場化、拼競爭，而是要善于利用自身的資源優勢來構建市場化經營機制，著重構建起一批高素質管理團隊，增強公司人力資源競爭水平，推動資源的資產化，進而構建資源資產化、資產資本化的循環，最終獲得經濟效益，讓縣區級城投公司能夠在推動地區城市化建設進程中充分發揮出應有積極作用。