水銀行理論研究及實踐應用進展

劉 超，鄭垂勇，丁晨輝

(1.河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100；2.江蘇長江保護與高質量發展研究基地，江蘇 南京 211100；3.河海大學商學院，江蘇 南京 211100)

由于人口增長、城鎮化加速及氣候變化，水資源的分配和利用已經成為世界各國經濟社會可持續發展的重要問題。若持續目前的水資源消耗速度，到2030年，世界將產生40%的水供應赤字，全球將有半數人口面臨缺水問題[1]。在我國，雖然水資源總量比較豐富，但水資源在空間與時間上分布不均，人均水資源量較為短缺。同時，在過去幾十年經濟社會發展歷程中，以浪費資源與犧牲環境換取短期利益的傳統工業發展模式導致我國水質受到了嚴重污染。無節制地對地下水開采的行為，導致了地下水漏斗的出現，我國華北平原已成為全世界最大的地下水漏斗區。為改善和緩解地區水資源緊缺狀況，我國已經采取多種水資源分配調控措施，如增強北方水資源供給能力的南水北調工程和引漢濟渭工程，提高城市降水消納與利用的海綿城市建設，節省農業灌溉用水的滴灌噴灌技術等[2]。這些措施雖已取得顯著成效，但不能從根本上解決水資源供給不平衡問題，地區水資源供給與用戶需求之間的矛盾日益突出。

目前，我國針對緩解這一矛盾的水權改革正在逐步推進，并通過多地水權試點實踐，初步形成了跨區域、跨流域、跨行業及用水戶之間等多種水權交易模式。但水權交易在我國的實踐較少，水權交易的體制建設和實施落地，仍處于探索階段。探索合適的水權交易形式，對于破解我國水資源瓶頸和提升地區發展活力具有重要意義。水銀行作為其中一種新型水資源調配與管理模式，已成為學術界關注的研究熱點與難點之一。水銀行在真正意義上賦予用水者以水的使用權與交易權，對各類創新服務形式具有很好的兼容性，可彌補水權交易市場的運行局限，是推進水資源效率提升和水資源市場化的有效途徑。本文從理論研究與實踐應用層面梳理水銀行的發展，總結水銀行理論內涵和運行體系，以及國內外水銀行的應用實踐，并進一步分析了我國實施水銀行的現實基礎，提出了理論研究與實踐發展的展望，以期推動水銀行在我國經濟高質量與數字化發展背景下的有效實施，促進我國水資源的高效配置和水市場的健康發展。

1 水銀行的理論研究

1.1 水銀行的內涵和特點

目前學者對水銀行的概念界定尚未統一，多數學者將水銀行視為水權交易中一種新型水資源市場化管理方式或水權交易管理機構[3-4]。類似于現代銀行業的交易機制，水銀行的建立，是國家水行政主管部門宏觀調控的結果，它以水資源為經營對象，通過企業化運作方式，以調水成本、水資源緊缺程度以及地區經濟發展水平等作為利率的浮動因素開展水資源使用權的轉讓與買賣交易。也有學者將水銀行視為一項促進地表水、地下水等水資源水權市場交易與合法轉讓的一種制度體系，涵蓋各類水銀行性質、職能、相互關系、運行機制及監管機制等內容[5-7]。

上述學者的研究雖有不同但具備較多共通點，為水銀行理論內涵的解釋提供了很好的借鑒。就本質而言，水銀行是聯系水資源供給和需求方的中介，具有調劑水資源余缺、強化水資源管理及節約水資源交易成本等功能。市場機制作為水銀行的基礎調控手段發揮了重要作用。一方面，通過價格杠桿保障優勢產業的用水需求，推動了地區產業結構的優化；另一方面，公開有效的水權競價交易機制有助于用水戶節水意識的形成，進一步提升水資源利用效率，并使水資源的經濟價值得到更充分體現[8]。

此外，水銀行還具備現代普通商業銀行的基本特點。類比于現代銀行業的客戶甄選標準，水銀行對水資源購買者有一定的要求。購買方須在資金能力等方面具備一定的實力，證明水量需求和用途，并提供可信和行之有效的水源保護計劃[9]。類比于現代銀行的匯率存在著價格浮動，水銀行的水權交易定價也具有一定程度的波動性。交易價格由買賣雙方反復磋商確定，既要覆蓋由運輸和調水帶來的直接成本，也要體現水資源的市場供求情況。且由于交易雙方追求利益最大化，市場中存在信息不對稱，也會影響水資源交易價格的均衡性和穩定性[10]。類比于銀行業貸款的分配原則，水銀行的水分配是建立在確保滿足關鍵需水要求基礎上并遵照一定優先順序進行的。一般而言，涉及地區健康和安全的公共緊急需水，優于城市和農業用水。城市和農業用水又優于其他由于供水不足帶來重大經濟影響的實體用水[11]。

1.2 水銀行的運行體系

1.2.1運行主體和組織形式

類似于商業銀行辦理銀行業務涉及的利益相關方，水銀行的運行主體主要為存水方、貸水方、水銀行和政府四方。水銀行作為水權交易行為的重要主體，負責在供水方和需水方之間進行水資源信息匹配與調度，并承擔一定的監督管理職責。存水方是水權購買來源，可以是地方行政部門，也可以是取水節水用戶、農戶或者協會。其所節余的水量一般通過用水戶節約用水、農業灌溉節水、抽取地下水、蓄水水庫放水等方式獲得。貸水方是水資源的需求方，可以是處于臨時性或長期性缺水狀態的地區政府、工業區和水務局等各類需水用戶。在水銀行運行過程中，政府可以作為水權交易的參與方，同時發揮其資源配置職能，滿足所轄地區的用水需求，也會具備水市場監管職能，通過法律法規、交易規則和規章審核、財務審計等手段對水銀行實施監管[12]。水銀行的組織形式大致可分為3個層次：①流域級水銀行，即不同流域間特別是不同行政區水資源調度的水銀行，涉及區域間的引調水工程；②區級水銀行，即相同行政區域內的水銀行，主要負責大型企業及相關組織的調水用水；③用戶級水銀行，主要服務于末端供水(如自來水公司、供水企業)和家庭個體用水[3]。

1.2.2交易機制

水銀行的交易機制由存水機制和貸水機制組成[12]。類似于商業銀行交易中的借貸關系，存入的水資源可視作資產，貸出的水資源可視作負債，由此構成水銀行的資產負債關系[13]。水銀行依法獲取或購買來自集體和個人的多余、閑置水權或節余用水，并對其進行管理。需水方通過支付一定的費用購買水權，緩解生產生活水資源的緊缺狀況。具體而言，水銀行的水權交易流程一般分為以下步驟：①水銀行發布水資源供需及成交信息；②對交易供需方實施資格審查；③召集交易相關成員開展協商與談判；④水銀行與交易雙方簽訂合約；⑤合約交割與交易結算；⑥登記備案水權交割協議，發布水資源交易公告[14]。在實際交易操作中，水銀行可通過現貨和水權衍生品交易兩種方式進行交易。其中，現貨交易包括水實體與水權交易兩種，是水市場交易活動中主要交易模式。而水權衍生品交易又包括期貨與期權兩種交易類型，該類交易通過支付一定的權益金，即可獲得未來水資源的使用權，降低了由于自然、天氣及市場因素帶來的系統性風險，提高了交易的靈活性[15]。

1.2.3定價機制

水銀行的定價機制是其得已順利實施的關鍵。合理的水權價格需涵蓋工程供水成本、水銀行管理運營成本，也需體現水資源的市場供需情況[10]，是水資源供需方博弈競價的結果。信息不對稱、水權類型、水質狀況、水權用途、交易地GDP和物價水平等因素都會對交易價格產生影響[16]。國外水銀行采用的定價方法主要有：①成本核算定價，即利用完全成本法，根據提供水配置服務所產生的資本成本、運維和管理成本來確定水權交易價格；②供求定價，即根據交易的數量和規模來明確水權交易價格；③收益現值定價，即根據買水方獲得水權后產生的收益來確定水權交易價格；④期權定價，即買水方提前支付權益金，根據預期提前明確買賣雙方達成一致的期權執行價。在期權到期時，根據期權執行價與資產現值的差異程度，可選擇執行期權價或者損失已支付的權益金。美國西部地區主要采用的是前3種水權定價方法。此外，也有學者們考慮水權交易中涉及影響因素多、層次結構復雜等問題，提出了多種優化水銀行水權交易的定價策略。如潘聞聞等[17-18]總結供求定價、成本核算定價和收益現值定價3種方法的定價原理，結合ANP、DEMATEL和熵權法，考慮市場、工程、環境和社會等因素的影響，提出綜合評判水權交易價格的方法。該類方法克服了單一定價方法的局限性，為現實水權價格的確定提供了重要理論基礎。

1.2.4保障機制

與水權交易相關的水銀行運行的外部法律法規和內部運行制度是其運行的基礎保障。外部法律法規主要涉及取用水戶水權確權、地方水資源指標分配和水資源用途監管制度等方面，內部制度主要涉及水資源存貸與保存、水價費用制定與衍生品開發以及客戶服務與管理等方面[3，19]。同時，水銀行作為一種創新型水治理模式，離不開必要的資金支持，來源可包括財政資金、專項資金和社會資本，以保障水銀行建設、開展交易工作、監督與管理以及相關制度、法律法規、技術革新等方面的研究工作[20]。此外，水銀行的取水輸水業務尤其是跨流域和跨區域的水權交易，對所在地區的河道、調水設備和組織機制均有一定要求，需要得到各地區各級政府不同部門的緊密合作，尤其是水利、金融、物價和法制相關領域的協同配合。

2 水銀行的應用實踐

2.1 國外水銀行的實踐

水銀行的設立，早期是一種應對旱情的臨時應急體系，用于緩解由于連年干旱帶來的城市用水、農業用水及其他生態用水緊張的局面[11]。美國愛荷華州于1979年建立了全世界第一個水銀行。水銀行通過租賃水域來存儲農業剩余水資源，通過社會河道進行水量轉移和調配給買水者，滿足工農業和公共用水需求，節約了水資源的運營成本，增加了水資源供給的時效性[7]。20世紀90年代初，美國加利福尼亞州利用其廣泛分布的河道樞紐及豐富的含水層空間蓄水優勢，借助調水工程與輸水系統，建立水銀行并成功解決了南部水資源短缺嚴重的問題[21]。隨后美國各地相繼效仿，向枯水期河道與平原，以及荒漠回灌輸水以保證地區穩定的用水平衡[22]。目前美國已有10個州建立了水銀行，水銀行已成為緩解美國西部和南部水資源緊缺以及時空分布不均的重要手段。

澳大利亞緊隨美國之后建立了水銀行。由于其地理位置和氣候條件獨特，常年干旱少雨，地表平坦，水分蒸發強烈，難以形成穩定的河流。但其地表水儲水量和地下水儲水構造良好，調水輸水系統完善。在雨季和枯水期，通過水銀行將水資源存入或抽出以平衡和滿足社會經濟部門的需求。其中，用戶的取水，需取得政府發放的取水證才能進行水權交易。買賣雙方通過合約自行決定水權交易價格，但政府在水權分配優先順序方面具有決定權。水銀行緩解了澳大利亞的地區供水緊缺，但也存在不足之處。如過度地鼓勵農戶節水出售水權，導致農民失業率增加、農業生產率低下和土地的退化，由此也帶來了一系列的社會問題和發展隱患[23]。

位于地中海與亞熱帶荒漠氣候過渡區的以色列，氣候干燥炎熱，干旱缺水，降水時空分布極不均勻，多集中在冬季，人均水資源占有量僅為我國的1/7。以色列水銀行主要通過開發地下水，并將其存儲于第四系沿海平原和沖積型山谷含水層。約旦河、太巴列湖以及地中海的淡化海水也可為水銀行提供地表水水資源供給來源。水銀行通過經濟、行政和法律手段進行地下水和地表水的綜合管理和聯合調度，建設國家輸水管網，在旱期和多雨季節實施地下水人工抽取與回灌。同時，以色列大力發展節水農業，節水灌溉技術普及，水利工程技術世界領先，大幅度優化了水資源利用效率與取水成本，成功防止與控制了地下水的過量開采、污染和海水入侵等災害。

除上述國家以外，其他發達國家也相繼建立利用地下含水層空間蓄水和調水的水銀行，并通過加大含水層存儲恢復工程的建設來提高水資源的補給渠道，如歐洲的西班牙、比利時、英國、瑞士等。各地通過實施水銀行，克服了自然條件的限制，使水資源在售水方-水銀行-用水戶三方之間得到有效流轉，不僅緩解和調節了地區用水緊張的局面,提升了水資源的利用效率和經濟價值，創造了水資源的地域效用與時間效用，也改善了地區生態環境和水安全體系。

2.2 水銀行實踐的國際經驗

國外水銀行運行管理的實踐，提升了當地水資源的利用效率，帶來了可觀的經濟效益和生態效益，也為各地開展水銀行水權交易提供了一定的經驗借鑒。

a.發達國家之間水銀行制度有所不同，但都是在市場體制下逐步建立和完善的，政府參與監管和調控來維持水銀行的順利運行。其中，水權的轉換須首先考慮到國民經濟發展的根本利益，即在符合國家產業政策、保護生態環境的前提下開展水權交易。通過政府的統一調度與監督管理，控制和保證如灌溉用水、生活用水和生態用水的水權分配，嚴格限制水資源向低水平、高耗能和重污染行業與建設項目的轉移。同時，充分發揮資源配置中的市場機制作用，促進信息公開、價格合理和公平競爭的水市場交易環境的形成，使有限的水資源得到充分有效的利用。

b.水銀行的順利運轉，需要具備一定的前提條件，如健全的制度與法律體系、完善的輸水調水管網和運營管理技能等。以美國為例，美國的市場經濟高度發達，水權制度及其法律體系較為健全，形成了包括公共水權、水岸水權制、先占水權制與混合水權制在內的水權體系。這些水權制度對水權的取得和權責范圍均有明確界定和法律保護，使得所有潛在用戶獲得所需水資源成為可能[24]。聯邦政府和各州政府通過大型水資源開發計劃，修建了大量的水庫、中央河谷及洲際水道工程，為水銀行提供了完備的儲水和調水設施[11]。此外，各州實施的股份制企業運作模式和會員制參與規則將有限的水權份額得到了有效管理和分配，降低了水銀行的營運風險，提升了其管理和監督的效能[25]。

c.發達國家的水銀行實踐多借助先進成熟的信息技術手段為支撐，如互聯網技術、地理信息系統技術、遙感技術等。通過這些技術手段搭建網上在線交易與資金結算平臺，定期公布與水權交易相關的信息，如水資源的需求信息、轉讓來源、招投標和成交信息等等，使用戶能夠在網上完成大部分的水權交易，也為水權交易過程中的程序與行為的統一管理與監督提供了支撐條件。

d.水銀行實踐也給各國經濟社會與生態環境帶來一定的負面影響。水資源在行業和地區轉移，一方面促進了水資源的高效利用，同時也容易帶來生產性行業比如農業的荒廢，從而帶來失業、產業結構失衡等經濟社會問題。另一方面，地表水尤其是地下水的頻繁開采和使用，容易帶來水生態環境的改變，甚至河道和湖泊枯竭、地面沉降塌陷等之類嚴重的環境問題。發達國家通常通過改進水銀行交易制度及行業協會等第三方組織的參與來減少和規避水銀行實踐可能造成的負面影響[26-27]。

2.3 國內水銀行在我國的實踐

目前，水銀行在我國的實踐應用仍主要停留在理論探索層面。學者們的相關研究立足于不同區域，均提出了實施水銀行模式以改善當地水資源供給能力的初步構想。其中，以國家層面的研究探索居多,如王一杰[7]、曾玉珊等[25]就我國開展水銀行的基礎條件展開分析，并提出構建與完善我國水銀行機制的相關建議。也有少量研究將視角定位于省級層面或流域層面,如周紅霞等[28]基于國外水銀行實施的成功經驗，探討并構建了黑龍江省農業水銀行的運作體系和框架，以期促進當地經濟社會的發展；趙清等[29]基于內蒙古水權交易制度與市場發展歷程，在分析水銀行模式在當地實施的必要性和可行性基礎上，提出有關水銀行運作模式、保障條件和資金渠道等方面的具體實施路徑；黃建水等[26]提出應借鑒國外已有經驗，在黃河流域搭建和布局多層次水銀行體系，以降低水權交易成本，促進黃河流域水權市場的良性發展。也有基于具體水利工程展開的水銀行實施構想,如田貴良等[20]分析并探討了我國引漢濟渭水利工程中實施水銀行模式的必要性，并進一步闡述了水銀行設立的具體運作方式與流程細節。

3 我國開展水銀行的現實基礎

3.1 已開展的水權交易實踐

為了緩解由于社會經濟發展、生態環境惡化帶來水資源愈加短缺的矛盾，我國水權市場建設與水權交易越來越受到國家決策層面的重視。從2000年浙江東陽-義烏的我國第一筆水權交易，到2014年水利部在7個省區的水權交易試點，再到2016年中國水權交易所的掛牌成立，我國的水權交易經歷了漫長的探索過程。

我國已開展的水權交易模式歸納起來主要包括以下4種：①區域間的水權交易，即由某一地區向水資源緊缺的地區供水并收取一定的水權交易費，如浙江東陽-義烏、余姚-慈溪和紹興-慈溪的水權交易；②行業間水權交易，即企業投資灌區節水項目，灌區將水量指標節余轉移給企業，如寧夏和內蒙古的水權交易；③水票交易，即灌區內部的農戶根據已獲得的水權證，向灌區購買該年度相應用水額度的水票后進行的水資源交易；④政府有償水權轉讓，即需用水取水的企業與政府簽訂協議，繳納水權轉讓費獲取政府通過系列節水措施、水庫建設或灌區改造等方式帶來的水資源節余，如新疆吐魯番等地的水權交易。通過實施水權交易，有效改善了我國水資源時空分布不均問題，水資源的利用效率和效益、水利建設與改造工程中社會資本參與度均得到顯著提高。上述水權交易模式雖能從一定層面使水資源在地區間得到更優地配置，但在實踐中都存在一定的局限和條件。如行業間水權交易對用水戶的條件限制較高；水票交易的交易規模較小，且主要產生在農業內部，受農民群體的認知和主動性不足限制[30]。

3.2 開展水銀行的硬件和軟件基礎

目前，我國也已逐步具備開展水銀行的硬件基礎，包括水資源存儲條件、調水輸水管網和市場交易平臺。從地表水銀行實施的基礎條件來看，我國已建有體量巨大的各種類型水庫。截至2019年，大中小型水庫共計93 390座，總庫容約8 983億m3。且河流湖泊眾多，具備地表水存儲和用水調配的基礎。水利工程尤其是南水北調工程的建設，將會帶來遍布全國的調水輸水管網和水質水量監測設施，為我國水銀行的發展提供了硬性支撐條件，增強了我國實施水銀行模式的成功性與可靠性[7]。從地下水銀行實施的基礎條件來看，我國地域遼闊，很多地區的地下水取水和補給條件適用于地下水庫庫區的建立。可由當地水資源管理部門從水文地質、蓄水水源、回灌補給及經濟技術條件等多方面因素進行綜合評價后，選取巖層結構較為封閉的地下水庫進行水資源存儲[31-32]。此外，我國水權交易平臺建設也已取得豐碩成果，有國家級的水權交易中心，也有省級及以下層面的交易平臺。根據平臺的用途與依托單位來看，交易平臺具體可以分為3類：①專門用于水權信息發布和交易的平臺，如中國水權交易所、內蒙古水權收儲轉讓中心等；②依托水利單位或農業用水組織組建的水權交易平臺，如新疆塔西河灌區水權交易中心；③包含但不限于水權交易的綜合性權益交易平臺，如福建廈門產權交易中心[33]。此外，我國已基本具備實施水銀行的軟件基礎，主要包含制度基礎、法律法規、組織基礎和技術基礎。在制度基礎方面，我國已初步搭建了水資源使用權方面的相關制度。修訂后的《中華人民共和國水法》中，保障水資源使用權的相關制度得到初步建立，明確了用水總量、水資源規劃、水量分配和調度等方面的規章制度。《水資源費征收使用管理辦法》《取水許可和水資源費征收》和《取水許可管理辦法》等法規規章對水資源使用權的取得、監管、保護和流轉作出了規定，明確了水權轉讓使用、水事糾紛調處以及退稅監督管理等方面的制度。2016年頒布的《水權交易管理暫行辦法》對我國現有3種類型的水權交易(即區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易)的交易程序、規則及監督管理辦法也作出了明確規范。在技術基礎方面，由于多年水利領域的理論研究與工程建設，我國在水利工程建造、水質監測與水量計量、節水灌溉等技術上積累了豐富的經驗。成熟的數字化信息發展水平及現代化企業管理制度也為水銀行在國內的開展奠定了技術基礎。在組織基礎上，我國的水資源管理體制為區域管理與流域管理相結合，水行政及流域管理部門的管理范圍及職責權限界定科學、分明，具體事務管理與監督管理相分離，為水銀行科學民主化管理提供了組織保障。

4 我國水銀行理論研究與實踐應用展望

已有理論研究和應用實踐為我國未來水銀行的順利實施提供了重要的理論指導和可借鑒的經驗。我國已經具備推進水銀行實施的基礎條件，須在結合我國國情前提下選擇適宜自身發展的水銀行發展與管理模式。基于此，水銀行在各地區創新型研究和適應性實踐將會成為未來理論研究與實踐應用發展的重點與難點。

a.水銀行運作模式。水銀行中涉及的水權交易通常涉及多級水市場，如流域級水市場、省區級水市場和用戶級水市場等等。不同層級不同類型的水權交易將會因交易類型和對象、行政區劃、基礎設施和產業布局等條件的不同帶來不同的水權流轉模式，也會帶來水銀行運行模式的差異[26]，從而導致相應的水銀行運營管理方式、定價交易制度和監督管理的變化。因此，進一步區分和細化不同水權流轉模式下的水銀行運行模式，已成為我國未來水銀行模式能否順利實施的關鍵。

b.水銀行支撐機制。水銀行的有序運行需依賴一定的支撐體系，尤其是管理運行和監督機制、信息技術平臺的搭建和培育。因此，應加強水權制度和水市場管理的創新研究與探索，建立針對用水戶水量減少和生態環境影響的生態補償機制與管理辦法，完善水資源交易與調度的監控體系，為水銀行順利運行構建堅實、高效的支撐。與此同時，在當前數字化經濟的背景下，應著力加大數字化信息技術的應用研究，完善基于云平臺的網上水權交易系統，搭建水權在線資金結算體系，完善水權交易的管理和監控手段，推進全國水權交易會員體系的建立。

c.水銀行風險管理。為了有效規避水銀行運行中可能遇到的各類系統性風險，如何構建水銀行的水利風險保障機制亦將成為理論研究與實踐應用所必須應對的問題和困境。由于水資源的非完全商品化，研究和建立水利基金，將有利于水銀行的水利風險保障機制的形成，以應付水權交易中的各類突發事件。也可將部分水利專項財政資金、水權交易差價、傭金收入以及其他水利事業收入納入其中，還可吸納社會資本，按照“以水養水”原則，用于水利工程建設、水管養護和維修以及水生態治理等開支。同時，由于市場供需不匹配、天氣變化等因素會帶來水權交易價格的浮動，水銀行的運營會面臨一定的市場系統風險。可通過研究和構建水權期貨交易市場，轉移市場風險，即買賣方簽訂標準化期貨合約，對交易的水資源價格進行保險，并明確規定水資源的水量和水質、結算方式、對沖及交貨期，從而規避水市場上水價波動的風險[4]。此外，其他諸如水權抵押、債權等金融產品，合適的交易規則設計、市場激勵政策等等，也是值得關注的規避水權交易不確定性的有效路徑[10]。

5 結 語

水資源的供需矛盾和水權市場的開展推動了水銀行理論與實踐體系的發展。水銀行是聯系水資源供給和需求方的中介，具有調劑水資源余缺、強化水資源管理及節約水資源交易成本等功能，是推進水資源效率提升和水資源市場化的有效途徑。目前，水銀行的理論研究體系已經相對成熟，國外的水銀行實踐也為我國水銀行的全面開展提供了經驗借鑒。我國已經初步具備建設水銀行的硬件和軟件基礎。為保證水銀行模式在我國的順利實施，相關理論研究和實踐應用應從水銀行的運行模式、支撐機制和風險管理3個方面進行深入探索。