高質量發展背景下黃河流域節能環保財政支出效率研究

張 婕，翟林營

(1.河海大學商學院，江蘇 南京 211100；2.沿海開發與保護協同創新中心，江蘇 南京 211100)

區域作為一個開放的系統，無時無刻不與外界發生著聯系，而流域作為一個帶狀經濟區，在區域發展中發揮著重要的作用[1]。黃河流域是“兩屏三帶”生態安全戰略格局的核心，橫跨我國東、中、西三大地理階梯。雖然近年來，黃河流域的經濟發展和環境治理取得了突破性進展，但生態環境脆弱、水資源短缺、水環境問題突出等仍是制約其可持續發展的關鍵問題。為從根本上解決黃河流域自然生態保護與經濟社會發展之間的基本矛盾，習近平總書記于2019年提出黃河流域生態保護和高質量發展是國家大計[2]。為加速該戰略的推進和落實，中共中央、國務院于2021年10月印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》。經濟社會的高質量發展與生態環境具有密切的聯系，對生態環境系統結構、功能和效用有很強的干預作用，是生態環境演化的重要驅動力。

生態保護是黃河流域高質量發展的重要組成部分和目標之一。我國財政收支分類中專設 “211環境保護”類級支出，準確地體現了環保財政資金支出的功能與方向，也表明國家越來越重視環保支出[3]。在環保支出總額中，地方節能環保財政支出占比90%以上，因此地方政府在我國環境保護工作中發揮著舉足輕重的作用。2020年，中央財政安排黃河流域九省區234.3億元的環保專項資金，用于支持土壤、水、大氣等污染防治和農村環境整治。但由于黃河流域范圍廣，流域上下游各地用于環保的財政支出規模不一，存在約束較多。節能財政環保支出效率體現了各地區環境保護財政政策的力度與效果，有利于黃河流域各區域間的橫向與縱向比較，支持黃河流域的高質量發展。為進一步提高財政資金使用效率，財政部2018年修訂了《財政管理工作績效考核與激勵辦法》，對全國各地市的財政資金開展綜合考核；并且，現行的政府會計制度將財務會計的核算功能融入其中，為政府成本核算和績效評價提供支持。因此，研究與測算黃河流域節能環保財政支出效率，對于提高財政資金的使用績效、探究流域生態文明建設路徑、促進流域高質量發展具有重大意義。

1 文獻綜述

任保平等[4]認為推進黃河流域全面協調可持續發展，需要根據習總書記提出的 “共同抓好大保護，協同推進大治理”的方略，構建一系列具體戰略的支撐。在整體財政支出效率研究方面，已有研究多用數據包絡方法對各個國家的財政支出效率展開測算[5-7]。陳仲常等[8]以連續可比的DEA-Malmquist組合法解決了2個時期效率值不可比的問題，分析我國28個省(市)的地方財政支出效率。吳永求等[9]使用了超效率DEA模型對多個有效的決策單元同時進行評估。

在地方政府公共職能對應具體領域的財政支出效率方面，已有研究重點測算了一般轉移支付、教育文化[10]、公共衛生[11]、城市轉型[12]和節能環保等領域的財政支出效率。在環保財政支出效率研究方面，Burgat等[13]使用問卷調查法，把握瑞士在固體垃圾處理方面的財政支出效率；朱浩等[14]采用DEA-Tobit 兩階段模型，對我國各省級層面地方政府的環保支出效率進行測度，發現各省普遍存在技術無效率的現象。孫開等[15]將研究范圍細化到吉林省內8個地級市，發現部分地市的環保資金使用效率不高。Wang[16]測算了2007—2015年我國中部地區的環保支出的效率，研究表明人均地方生產總值對提高環保財政支出效率至關重要。Zhang 等[17]研究發現中國的環保支出效率近年來有所提高，并且外商投資對其是正向影響。

綜上所述，黃河流域高質量發展與生態保護相互依存，密不可分。節能環保財政支出效率可用于測算各級政府投入的節能環保資金被運用和配置的效率，是生態保護效果的重要評價指標。數據包絡方法是測算公共財政支出效率的常用方法，具體到節能環保財政支出效率方面，已有研究重點在省級城市層面，尚沒有對某一流域內的各城市節能環保財政支出效率的專門研究。流域范圍內，各城市間存在的經濟發展、資源共享、政策影響等方面的互動關系[18]，對流域范圍內的城市節能環保財政支出效率的測算，可以為流域高質量發展提供理論依據，也可以對其他城市以及城市群財政環保支出政策的制定提供范本。本文以黃河流域50個地級城市作為研究對象，用超效率DEA模型測算其節能環保財政支出效率；從時間變化趨勢和空間分布格局綜合分析影響各地市效率值差異的原因以及背后的作用機理，在此基礎上有針對性地提出提高節能環保財政支出效率的建議。

2 研究區域

黃河流域干流全長5 464 km，流經青海省、四川省、甘肅省、寧夏回族自治區、內蒙古自治區、陜西省、山西省、河南省、山東省9個省級行政區的71個地級市和1個省直轄的縣級市，流域面積達79.5萬km2。2019年黃河流域人口總量為3.24億人，占全國人口總量的23.31%，人口集中分布在中下游，上游地區僅分布流域內總人口的15.99%；流域內地區生產總值為24.7萬億元，占我國國內生產總值的24.93%[19]。

根據《黃河流域綜合規劃(2012—2030)》[20]以及生態保護和高質量發展的國家戰略中提到的“黃河流域”，并考慮到數據的可得性，最終研究范圍確定為50個城市，可以反映黃河流域一半以上的地級縣市的節能環保支出效率情況，研究范圍具有一定的代表性(表1)。

表1 黃河流域研究區域

3 研究數據與方法

3.1 數據說明

地方節能環保財政支出占比90%以上，是我國節能環保資金的絕對主體，故本文選取各地市的節能環保財政支出作為投入指標。為了分析節能環保財政支出方向的特點，以2018年中央本級與地方的數據為例，進行對比。由表2可知，能源管理事務、其他節能環保支出、能源節約利用和天然林保護在中央本級節能環保財政支出金額中所占比重較大，僅前兩項就高達67.46%。地方政府則把支出的重點領域放在污染防治、其他節能環保財政支出等，其中，污染防治明顯高于其他支出，在總支出中占41.43%。這表明中央政府更加注重能源的管理使用和生態保護，傾向于事前防控，而地方承擔了更多實際性的環境修復工作，以事后治理為主，二者相輔相成。

表2 2018年中央本級與地方節能環保財政支出方向比較

結合其具體支出方向，以及官永彬[21]、李秀珍等[22]的研究，產出指標最終選取工業廢水排放量、二氧化硫排放量、煙粉塵排放量、固體廢物綜合利用率和生活垃圾無害化處理率。考慮到不同地市之間經濟發展水平的差異將影響污染物排放的絕對值，本文將3個非期望產出指標分別轉換為單位地區生產總值的輸出值，使流域內地市之間的比較更加客觀。各投入、產出指標如表3所示。

表3 投入、產出指標

財政部在2007年將環境保護支出(后更名為節能環保財政支出)納入政府公共財政預算，因此本文將研究期間設定為2007—2018年，相關數據來源于《中國環境統計年鑒》《中國財政年鑒》《中國城市統計年鑒》以及各省市統計年鑒、各市財政局和人民政府官網。

3.2 研究方法

根據投入與產出的比例，計算得出研究各級政府投入的節能環保資金被運用和配置的相對效率。節能環保財政支出效率測算更關心的是在節能環保投入既定的情況下，如何帶來更好的生態保護效果，結合現實中規模報酬是可變的這一事實，以及為了應對有效地級市的效率高低無法進一步區分的問題，本文最終選擇產出導向、規模報酬可變和包含非期望產出的超效率模型對黃河流域節能環保財政支出效率進行測算分析，具體模型如下：

(1)

式中：ρ為模型測算出的節能環保財政支出效率，ρ>1時，說明該地級市達到最優效率，ρ<1 時，則說明此地級市可以通過優化投入或產出來改進。任意地級市的投入要素稱之為I，有1種(i=1)，為單位地區生產總值的節能環保財政支出；O為產出，共有 5 種(q=5)，包括3個非期望類指標，2個期望類指標；k為當前測量的地級市，共有 50 個(n=50)；j為地級市；s+、s-分別為投入和產出的松弛變量；λ為矩陣的特征值，將其作為權重向量。

4 實證結果

4.1 節能環保財政支出效率時序變化

運用MAXDEA軟件對2007—2018年50個城市的節能環保財政支出效率均值進行測算，結果如圖1所示。黃河流域節能環保財政支出綜合效率均值呈現平穩、下降、上升3個階段性特征。如果在地方節能環保財政支出不變的情況下，仍然可以提高期望產出，或者減少節能環保財政支出取得相同程度的期望產出，則該市就存在綜合效率的浪費。

圖1 黃河流域整體節能環保財政支出效率演變趨勢

a.2007—2012年，黃河流域節能環保綜合效率均值處于平穩上升的趨勢。由圖1可知，2007—2010年，流域節能環保綜合效率平穩維持在0.64左右；隨后兩年逐年攀升，直至0.68，增長較為緩慢。2007年，黨的第十七大將生態環境良好作為全面建設小康社會的重要要求之一，但由于政策效應的遲滯，黃河流域整體節能環保財政支出綜合技術效率上升力度不大。具體將綜合效率分解為規模效率和純技術效率后，發現規模效率盡管2009年出現小幅跳水，但總體上由0.81增至0.84，漲幅3.7%，年均增長0.74%；純技術效率由0.78增至0.80，總體僅上漲0.2，漲幅2.6%。這再次說明政府出臺的環境保護政策產生了顯著的正面效應，而且綜合效率的提高主要來自于規模效率的提升，純技術效率雖受到政策刺激短期變化較明顯，但總體來說發展態勢不容樂觀。在黃河流域高質量發展的過程中，應以保護為先，不斷提高環境保護專項資金的投入，構建山水林田湖草生態空間一體化保護的生態保護新格局。純技術效率是在節能環保財政支出規模一定的條件下，測算政府的預算管理等技術水平的有效性。在下一階段，改善管理技術是提高黃河流域節能環保財政資金使用效率的主要手段，技術的改進要抓住水資源剛性約束這一主要矛盾，以水而定、量水而行，實現流域內水資源的合理開發利用。

b.2013—2016年，黃河流域節能環保財政支出效率值逐年下降。由圖1可知，2012—2017年，流域節能環保綜合效率由0.68，逐年下降至0.57，降幅為16.17%。

為了更有針對性地提出改進節能環保財政支出效率的建議，參考《黃河年鑒》以及孫偉[23]的研究，將黃河流域中青海、甘肅、寧夏的地級市劃分為上游，內蒙古、山西、陜西的地級市劃為中游，河南、山東的地級市劃為下游，測算得到黃河流域上、中、下游的節能環保財政支出綜合效率均值如圖2所示。流域上游綜合效率逐年降低，降幅為18%；下游2014年和2015年分別下降了8.11%和5.89%，2016年有所上升，但是增幅不大；中游綜合效率值不斷波動。流域上、中、下游區域的節能環保財政支出效率的變化趨勢與流域整體基本一致。

圖2 2013—2016年上中下游綜合效率均值

在區域層面，節能環保財政支出效率整體呈現為下游最高、中游次之、上游最低。根據圖2，歷年中游和下游地區的綜合效率均優于上游地區，中游2015年短暫地超過下游地區，2016年下游又恢復第一位。分解流域上、中、下游的綜合效率，得到規模效率和純技術效率，如圖3和圖4所示。上游地區綜合效率偏低的主要原因可能不僅在于生態本底差、與其他區域經濟發展階段存在差異，還有規模效率的下降。對比圖3和圖4，上游純技術效率沒有得到明顯改善，但是規模效率下降了17.14%。規模效率重點測量的是節能環保財政支出的規模因素對綜合效率的影響，數值下降，表示離最優狀態變遠。說明上游地方財政對環境保護領域的投資比較不足，環保財政支出總量仍顯不足，而且支出結構也不夠合理。脆弱的生態環境和盲目追求速度的發展方式，使上游地區長期處于巨大的壓力狀態中。實現黃河流域高質量發展，需要環保政策工具持續發力以及環境保護專項資金投入，助力大氣、水土污染防治，黑臭水體治理、環境綜合整治等工作，推進區域生態保護。下游規模效率和純技術效率呈現先降后升的“U”型曲線關系，主要在于2016年純技術效率12.35%的增幅，對綜合效率的逆勢上升起到促進作用。下游的經濟基礎比較好，并且近年來遵循生態文明建設的政策號召，積極推動產業優化升級，是推動和引領生態環境保護與高質量發展的重要策略。比如作為全國首個新舊動能轉換綜合試驗區的山東，“騰籠換鳥”，純技術效率得到優化。

圖3 2013—2016年上中下游規模效率均值

圖4 2013—2016年上中下游純技術效率均值

c.2017—2018年，黃河流域節能環保綜合效率均值顯著提升。根據圖1，節能環保綜合效率由2017年的0.57增至0.67，規模效率和純技術效率分別增長了4%和17.56%。主要原因一方面是在“十三五”規劃中，政府大力鼓勵創新，提倡發展資源集約型和技術密集型產業。黃河流域高質量發展的實現，對各產業提出了綠色化、集約化發展的要求，必須改變流域內部單位國內生產總值能耗高、物耗高、耗水量大、資源產出率低等傳統增長方式，對落后產能關停并轉。而節能環保財政支出可以帶動企業環保投資，促進技術改造，實現綠色發展。例如，陜西省圍繞高排放老舊機動車淘汰更新、燃氣鍋爐低氮燃燒改造、水源地保護開展一系列措施，并且重點突出落實鐵腕治霾專項行動，為節能環保“提速擴圍”；內蒙古采取“以獎代補”和“直接補助”相結合，提高企業技改的積極性。另一方面，黨的十九大以來，隨著一系列環境政策法規出臺，再加上民眾環保意識的增強，節能環保財政支出效率向逐步提高轉變，生態文明建設進程不斷推進。但是從絕對數水平來看，黃河流域的節能環保財政支出效率未達到1，仍存在一些效率低下的城市，城市之間差距較大。

4.2 節能環保財政支出效率空間特征

將黃河流域50個城市的節能環保財政支出綜合效率均值進行排序，分別選取前5名、中間5名和最后5名，共15個城市，結果如表4所示。對其按照規模效率和純技術效率進行分類研究，探討該流域節能環保財政支出效率的空間分布特征。

表4 部分地市節能環保支出效率值

a.黃河“幾”字彎右尾部效率值較高，低值區隨機分布在流域邊緣。由表4可知，黃河流域的節能環保財政支出效率呈現連片分布的特征，節能環保財政支出效率高值集中分布在黃河“幾”字彎右尾部，集聚在內蒙古、山西、陜西交界處和流域下游河南、山東境內，包括西安市、青島市、呼和浩特市和鄭州市等省會中心城市和東營市、延安市等地區中心城市，而黃河中上游的臨汾市、白銀市、忻州市、商洛市和隴南市等效率水平較低。

b.城市經濟發展水平與節能環保財政支出效率值不成正比例關系。節能環保財政支出綜合效率排名前5位的是西安市、青島市、東營市、呼和浩特以及延安市(表4)。西安市和青島市屬于東中部經濟發達城市，經濟發展水平高、創新能力強，這是提高節能環保財政資金支出管理水平的重要保證；而東營市、呼和浩特市和延安市2018年的地區生產總值分別處于50個地級城市的第9位、第18位和第32位，這些相對欠發達城市的節能環保財政支出效率值也較高；同樣位于流域下游的濰坊市地區生產總值處于第5位，但是并沒有達到效率前沿面。呼和浩特市地域遼闊、人口分散、三大產業中傳統工業占比較小，具備良好的基礎優勢，再綜合科學合理的節能環保支出模式，更有利于落實治污和環境保護的目標；東營市和延安市是我國重要的工業基地，屬于能源依托型城市，其純技術效率較高。因此節能環保財政支出效率值與城市經濟發展水平并不成正比例關系，所有城市都要重視資源的合理配置，結合城市自身特色提高節能環保財政支出效率。

c.城市間節能環保財政支出效率值特征分異明顯。為了更好識別各地市節能環保財政支出效率的差異，參考張迪等[24]以效率值0.9為臨界點，將50個城市的節能環保財政支出效率分解為規模效率和純技術效率，并對其進行歸類分析，如圖5所示。

圖5 黃河流域節能環保財政支出效率分區情況

第1種是高高模式，該模式下規模效率和純技術效率均高于0.9，此類屬于環境保護的標桿模式，除了包括經濟發展程度較高的青島市和西安市外，還包括東營市和泰安市，說明這兩地的環境管理部門的管理水平較高，且生態資源稟賦較好。第2種是高低模式，該模式下規模效率高于0.9而純技術效率低于0.9，包括洛陽市、濮陽市、咸陽市、淄博市。以在該象限內的濮陽市為例，其純技術效率為0.82，規模效率為0.94，所需要的改進區間較小。第3種是低高模式，該模式下規模效率不足0.9，純技術效率高于0.9，此類模式以包頭市、呼和浩特市、延安市、濟南市、菏澤市、開封市、商丘市、太原市、新鄉市為典型代表。地方政府在加大節能環保財政投入規模的同時，也要加強管理，合理分配資金。第4種是規模效率和純技術效率都不足0.9的低低模式，占據了樣本城市總數的68%。從數量層面驗證了推進“共抓打保護，協同大治理”的總體政策的緊迫性。商洛市、忻州市和隴南市處于末位，屬于事實上的“生態塌陷區”。以隴南市為例，其綜合效率、規模效率和純技術效率的平均值分別為0.17、0.55和0.29，與西安市的差異高達近7倍。其余城市位于黃河中上游的內陸區域，所處區域生態脆弱，環境約束強。綜上，黃河流域各城市用于節能環保的財政資金使用效率整體較低，城市間發展差異大，協同水平低，各自為戰。在“協同推進大治理”的過程中，要注重系統性和協同性，兼顧本地區生態環境的可持續性的同時，有效貫通各個城市的戰略實施，保護與發展工作和諧相處，相互促進。

5 結論與政策建議

5.1 結論

a.從時序變化角度看，黃河流域節能環保財政支出綜合效率均值呈現平緩、下降、上升3個階段性特征。受國家環保政策影響和生態文明建設不斷推進，以2013年為分水嶺，前期保持平穩，后期穩步增長。2013—2016年間節能環保財政支出效率持續下降，上中下游三大區域的變化趨勢與流域整體基本一致；在區域層面整體呈現下游>中游>上游，受限于流域經濟發展水平和規模效率下降，歷年上游綜合效率值均遠低于中游和下游，下游2016年純技術效率12.35%的增幅，促進綜合效率的逆勢上升。

b.從空間維度看，黃河“幾”字彎右尾部效率值較高，低值區隨機分布在流域邊緣，節能環保財政支出效率值與地方生產總值并不是同比例增長。高值集聚在內蒙古自治區、山西省、陜西省交界處和流域下游河南省、山東省境內，而黃河中上游的臨汾市、白銀市、忻州市、商洛市、和隴南市等效率水平較低。綜合效率高值區的東營市、呼和浩特市和延安市2018年的地區生產總值分別處于50個地級城市的第9位、第18位和第32位，位于流域下游的濰坊市地區生產總值處于第5位，但是并沒有達到效率前沿面。

c.從效率分解來看，城市間節能環保財政支出效率綜合值特征分異明顯，以純技術效率和規模效率為參照，將50個地級市劃分為高高、高低、低高、低低4種不同的類型。環境保護的標桿的雙高模式是憑借經濟發展程度較高和生態資源稟賦優勢；“生態塌陷區”雙低模式，占據了樣本城市總數的68%，這些城市位于黃河中上游的內陸區域，所處區域生態脆弱，地理位置上處于劣勢，并且資源過度開發、能耗高、產出效率低。

5.2 政策建議

a.抓住“一帶一路”建設契機，促進產業升級。環境污染伴隨著工業化而生，應當逐步調整產業結構，一方面淘汰落后產能，鼓勵傳統工業企業技術升級，另一方面培育新興支柱產業，支持和引導高附加值、低污染的生產性服務業發展，促進產業布局和分工體系的合理化。作為“一帶一路”陸路重要地帶，黃河流域要充分優勢地位，加強與沿線國家和地區的聯系，要緊緊抓住國際交流與合作的契機，構建雙循環新發展格局。在經濟提質增速的同時，地方政府也要繼續擴大環保財政支出規模，支持環境治理技術研發與創新，讓效率提升驅動生態環境優化。

b.突破行政邊界限制，建立流域協同管理體制機制。黃河流域作為一個整體，要加快制定和實施流域發展總體規劃以及各類專項規劃，包括構建統一的提高節能環保財政支出效率的目標和機制。在高質量發展過程中，高度重視跨區域、多部門協同合作，建立相關區域環境保護的聯防聯控機制，推進協同治理。在此基礎上，進一步的劃分功能開發區，劃定開發管制邊界，清晰管制目標，促進技術、人才等資源要素高效配置和自由流動。黃河“幾”字彎右尾部地區以優勢保持為總目標，將生態財富與人民美好生活需要結合起來，在保證規模效率的同時提高綜合效率；對于上游地區，開展生態修復工程，增加節能環保財政投入以及政策約束，所有城市要結合自身特色提高節能環保財政支出效率。

c.針對流域內各地市不同的節能環保財政支出效率模式，因地制宜地推進節能環保財政支出效率的提高：雙高模式的改進空間比較小；對于規模效率偏低的“高低”模式，改進的方向是穩定節能保護財政支出規模，優化資金配置能力；對于偏離技術效率前沿的 “低高”模式，需要推動相關環保技術變革，提高預算管理水平，減少資金浪費；而雙低模式，不僅僅要擴大節能環保財政資金的投入，推動環保技術的變革和創新管理制度更為重要。