落實(shí)以人民為中心的城市治理新方略

■韓志明，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

城市是人類(lèi)文明發(fā)展的重要結(jié)晶，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要引擎。在漫長(zhǎng)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，世界各地的城市逐漸興起，擺脫對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的依賴(lài)，獲得了獨(dú)立發(fā)展的能力。城市化是各種資源向城市聚集的過(guò)程，是城市要素獲得優(yōu)勢(shì)和發(fā)展的過(guò)程，也是不斷汲取和超越鄉(xiāng)村的結(jié)果。不管是過(guò)去還是現(xiàn)在，人們從四面八方來(lái)到城市，在城市中慢慢定居下來(lái)，在城市空間中尋找生存空間，獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人夢(mèng)想。城市向所有人敞開(kāi)大門(mén)，為每個(gè)人提供機(jī)會(huì)，也讓每個(gè)人得以自由發(fā)展。就此而言，城市是充滿誘惑的，是富有吸引力的，是令人向往的，歸根結(jié)底則是友好的。

人是萬(wàn)物的尺度，也是社會(huì)關(guān)系的總和。中國(guó)自古就有鄉(xiāng)鄰和睦的文化傳統(tǒng)，注重建構(gòu)和諧友好的社會(huì)秩序。歷史上有“千金買(mǎi)鄰”和“六尺巷”的典故，生活中也有“遠(yuǎn)親不如近鄰”的俗語(yǔ)，從不同側(cè)面表達(dá)和闡釋了友好和諧的鄰里精神。《禮記·禮運(yùn)篇》有語(yǔ)，“故人不獨(dú)親其親,不獨(dú)子其子，使老有所終，壯有所用，幼有所長(zhǎng)，矜寡孤獨(dú)廢疾者皆有所養(yǎng)”，集中體現(xiàn)了儒家推己及人的仁愛(ài)思想，也寄托了以人為本的社會(huì)理想。可以想見(jiàn)的是，一個(gè)令人向往的美好社會(huì)，真正安居樂(lè)業(yè)的社會(huì)生活，應(yīng)該是人們能建立友好互助的關(guān)系，都能獲得社會(huì)的關(guān)愛(ài)，享受發(fā)展的成果，體驗(yàn)文明的溫度，最終實(shí)現(xiàn)各美其美、美美與共的大同理想。

作為資源要素高度密集的社會(huì)空間，現(xiàn)代城市日益成長(zhǎng)為一個(gè)個(gè)超級(jí)“巨無(wú)霸”，要素越來(lái)越多，規(guī)模越來(lái)越大，管理和運(yùn)行越來(lái)越復(fù)雜，各種服務(wù)也更加繁重。放眼環(huán)球，各個(gè)城市也都不是只有簡(jiǎn)單的面孔，而是有著光怪陸離的面相，構(gòu)成了波譎云詭的奇幻世界，其中既有光鮮亮麗的形象，也不乏陰暗丑陋的地帶；既讓人拼盡全力想要留下來(lái)，也不乏大量讓人逃離的理由；既有著許多值得驕傲的發(fā)展成就，也存在出大量難以擺脫的難題。尤其是各種各樣的“城市病”泛濫，包括交通擁堵、貧富分化、環(huán)境惡化和資源緊張等，都內(nèi)涵了多維度的“不友好性”，具體比如高昂的房?jī)r(jià)形成的擠出效應(yīng)，對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的視而不見(jiàn)，對(duì)城市外來(lái)人口的疏離排斥，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的缺位等。

更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，城市的“不友好性”主要是從人的方面定義和詮釋城市問(wèn)題，指向城市建設(shè)和管理中出現(xiàn)的對(duì)人的忽略、折騰、排斥等負(fù)面問(wèn)題。從友好型城市建設(shè)的方案及其內(nèi)容來(lái)看，“不友好性”問(wèn)題構(gòu)成了友好型城市建設(shè)的邏輯起點(diǎn)，具體涉及非常寬泛的范圍，具有高度不確定性的內(nèi)涵。實(shí)際上，所有給人帶來(lái)不必要的麻煩或傷害的難題，任何增加人們額外的成本和負(fù)擔(dān)的做法，各種可能制約人們應(yīng)該獲得和享受的短缺，都構(gòu)成了城市“不友好性”的“罪惡”，因此也指明了友好型城市建設(shè)的內(nèi)容——盡可能適應(yīng)和滿足人們可能的生產(chǎn)和生活需要，比如戶(hù)外公共休息區(qū)需要滿足老年人享受陽(yáng)光與遮風(fēng)擋雨的要求，完善相關(guān)的硬件和軟件設(shè)施等，這些需求覆蓋城市建設(shè)、管理和服務(wù)各個(gè)領(lǐng)域。

文明是友好的基礎(chǔ)，友好是文明的表現(xiàn)，兩者是緊密聯(lián)系在一起的。早從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，各地城市發(fā)展就不斷提出了更高的發(fā)展要求，探索通過(guò)文明城市評(píng)選來(lái)促進(jìn)城市建設(shè)。由此一來(lái)，創(chuàng)建全國(guó)文明城市就成為城市發(fā)展的重要指南針，給城市建設(shè)規(guī)定了方向和要求。全國(guó)文明城市是反映城市整體文明水平的重要榮譽(yù)，代表了城市發(fā)展和管理的總體水平。而從文明城市評(píng)選的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，許多標(biāo)準(zhǔn)都有著豐富的友好性含義，比如公共場(chǎng)所和工作場(chǎng)所全面禁煙，圖書(shū)館和博物館等公共場(chǎng)所無(wú)喧嘩嬉鬧等現(xiàn)象，公交車(chē)上主動(dòng)為老弱病殘?jiān)屑氨雰赫咦屪矆?chǎng)所主動(dòng)幫助老殘弱或其他需要幫助的人，友善對(duì)待外來(lái)人員，耐心熱情回答陌生人的問(wèn)詢(xún)，科教文衛(wèi)進(jìn)社區(qū)活動(dòng)等。換言之，友好型城市建設(shè)在我國(guó)早已有之。

值得指出的是，社會(huì)的文明程度不只是看強(qiáng)者的財(cái)富和能力，而是取決于弱勢(shì)群體往往不為人知的生存狀況。近年來(lái)，從中央到地方各級(jí)政府，都陸續(xù)出臺(tái)了基本公共服務(wù)規(guī)劃的方案和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，提高公共服務(wù)的覆蓋率，提升公共服務(wù)的品質(zhì)，以期做到幼有所育、老有所養(yǎng)、弱有所扶、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、住有所居等，集中體現(xiàn)了以人民為中心的城市發(fā)展規(guī)劃，表達(dá)了對(duì)不同社會(huì)群體生存和生活的關(guān)切，是文明社會(huì)發(fā)展的基本要求。但不得不承認(rèn)的是，由于城市建設(shè)不是一步到位的，城市管理也不是想當(dāng)然的，還存在著大量的短板和不足，管理和服務(wù)都呈現(xiàn)出不平衡發(fā)展以及螺旋式上升的特點(diǎn)，還需要持續(xù)的謀劃和積極的探索。

建設(shè)什么樣的城市的問(wèn)題，人與城市是什么關(guān)系的問(wèn)題，城市如何善待廣大市民的問(wèn)題，構(gòu)成了城市可持續(xù)發(fā)展的基本問(wèn)題，其中許多內(nèi)容都與城市對(duì)人的友好型議題密切相關(guān)。而且，相對(duì)于鄉(xiāng)村社會(huì)，城市的密集性特征導(dǎo)致任何方面的缺陷和不足，比如養(yǎng)老設(shè)施和母嬰設(shè)施的短缺，都有可能導(dǎo)致不良的觀感和惡劣的體驗(yàn)，給相關(guān)人群帶來(lái)嚴(yán)重的困擾。既然城市是人的城市，每個(gè)人都應(yīng)該在城市中獲得自己的位置，那么這就相應(yīng)提出了建章立制和拾遺補(bǔ)闕的需求，其中前者是以權(quán)利保障為中心，重在強(qiáng)調(diào)不同群體的需求滿足的合法性，建立相關(guān)的權(quán)利保障和救助機(jī)制；后者則針對(duì)不同人群的特殊需求，為其創(chuàng)設(shè)相關(guān)的管理和服務(wù)項(xiàng)目，比如打造創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)等，提升相關(guān)人群的發(fā)展能力。

一段時(shí)間以來(lái)，各地各級(jí)政府都大力部署和推動(dòng)兒童友好型、女性友好型、老年友好型、青年發(fā)展型城市建設(shè)以及全齡友好型城市建設(shè)，還包括環(huán)境友好型城市、創(chuàng)業(yè)友好型城市以及產(chǎn)業(yè)友好型城市等，相關(guān)概念紛至沓來(lái)，相關(guān)活動(dòng)如火如荼。“人民城市人民建，人民城市為人民”，城市是人的城市，人是城市中最重要的元素，是城市建設(shè)的主體，是城市治理的參與者，也是城市發(fā)展的享受者。城市的進(jìn)步和發(fā)展離不開(kāi)人的參與，以特定人群為導(dǎo)向的友好型城市建設(shè)方略，著眼于滿足不同人群多樣化和差異性的需求，落實(shí)了以人為中心的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，指向了城市高質(zhì)量發(fā)展中的挑戰(zhàn)和難題，構(gòu)成了城市治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要戰(zhàn)略。特別是相對(duì)于過(guò)去城市“大干快上”的建設(shè)節(jié)奏而言，友好型城市建設(shè)通過(guò)需求和服務(wù)的聯(lián)結(jié)而推動(dòng)城市的內(nèi)涵式發(fā)展，包含了大量值得深入探討的理論和實(shí)踐問(wèn)題。

本期“城市大家談”專(zhuān)欄的4篇論文從不同維度圍繞友好型城市建設(shè)主題展開(kāi)。《城市品質(zhì)提升規(guī)劃：人民城市理念下的規(guī)劃編制重點(diǎn)探析》從人的需求出發(fā)，識(shí)別城市品質(zhì)提升的核心要素，提出城市品質(zhì)提升規(guī)劃這類(lèi)新規(guī)劃應(yīng)在我國(guó)人民城市建設(shè)背景下獲得普及的設(shè)想。《后疫情時(shí)代深圳高密度社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐與思考》根據(jù)深圳社區(qū)外來(lái)人口多、人口年輕化、人口密度高等特點(diǎn)，梳理了不同社會(huì)人群的社區(qū)治理策略，歸納總結(jié)出4種社區(qū)發(fā)展創(chuàng)新的典型實(shí)踐。《人民城市理念下城市治理眾包模式研究》以佛山市禪城區(qū)“啄木鳥(niǎo)—禪城管家”小程序?yàn)槔接懥顺鞘兄卫淼谋姲Ｊ郊捌溥\(yùn)行邏輯，討論了在人民城市發(fā)展理念指導(dǎo)下，如何依托數(shù)字技術(shù)推動(dòng)全民參與城市社會(huì)治理，提升市域社會(huì)治理現(xiàn)代化水平。《社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位及能力提升》從“應(yīng)然”與“實(shí)然”兩個(gè)坐標(biāo)出發(fā)，探討了社區(qū)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的角色定位，提出了提升社區(qū)基層治理功能的對(duì)策建議。城市品質(zhì)、人人參與和社區(qū)治理，這些議題既是人民城市內(nèi)涵的直接體現(xiàn)，也是增強(qiáng)城市及其社區(qū)友好性的重要內(nèi)容，諸如城市品質(zhì)提升的問(wèn)題開(kāi)始破題，還需要持續(xù)探索。

最后，在當(dāng)代中國(guó)城市高質(zhì)量發(fā)展的道路上，友好型城市建設(shè)已經(jīng)成為城市治理轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。雖然這些工作是以不同人群及其需求為對(duì)象，包含了顯著的差異性甚至不兼容性，往往還具有碎片化的特點(diǎn)，但相關(guān)工作的交疊和持續(xù)推進(jìn)，可以重審人在城市中的價(jià)值，為城市建設(shè)和管理錨定方向。以人為中心的友好型城市建設(shè)，緊密?chē)@人的需求和意愿來(lái)推進(jìn)城市建設(shè)，規(guī)劃和設(shè)計(jì)城市治理，既著重推動(dòng)相關(guān)部門(mén)的協(xié)同整合，也積極發(fā)揮社會(huì)力量的積極作用，深入破解城市治理中的“不友好性”難題，全面優(yōu)化公共服務(wù)。這些最終不僅將有利于全面提升城市發(fā)展的品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市的精明增長(zhǎng)和可持續(xù)發(fā)展，也將系統(tǒng)重構(gòu)人與城市的和諧關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者之間的共生共贏。