國土空間生態保護修復視角下的生態占補平衡路徑探索

喬穎

（自然資源部國土整治中心，北京 100035）

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的國務院機構改革方案決定組建自然資源部，賦予統一行使所有國土空間生態保護修復職責，強調“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，統籌山水林田湖草系統治理”，從整個國土空間范圍內考慮生態保護修復成為時代特征。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化生態保護補償制度改革的意見》要求“建立占用補償、損害賠償與保護補償協同推進的生態環境保護機制。建立健全依法建設占用各類自然生態空間的占用補償制度。”明確要建立占用自然生態空間的占用補償制度，在政策制度中較明確地表達了生態占補平衡制度。

1 生態占補平衡的國際經驗

國際上，較有代表性的生態占補平衡案例分別是美國濕地銀行、澳大利亞生物多樣性補償計劃和德國生態補償。

1.1 美國濕地銀行生態占補平衡經驗

美國《清潔水法》第404條規定，除非有美國陸軍工程兵團或州政府根據《清潔水法》第404條的授權簽發許可，禁止對濕地、溪流和美國的其他水體進行疏浚物質的排放或填埋活動。

從1988年美國聯邦政府提出的濕地“零凈損失”（No Net Loss）目標，到1993年，克林頓政府出臺的“政府濕地計劃”（the Administration’s Wetland Plan）聯邦指導，再到2004年，小布什總統提出的超越“零凈損失”的新政策目標——全面增加濕地數量和改善濕地質量的“總體增長”（Overall Increase）目標，美國聯邦政府通過立法確定了濕地開發利用的前置許可制度，以“零凈損失”、“總體增長”目標規定濕地開發利用補償機制（李亞維，2021）。

根據法律規定和聯邦政府關于濕地保護的總體目標，美國陸軍工程兵團在批準濕地開發利用前置許可項下設置了一個附加緩解條件，即申請許可方除了需要證明無法避免會對濕地造成損害之外，必須采取其他方式予以補償。隨著政府對一定條件下可以異地補償的認可，確認了申請許可的開發者可以自行在工程項目地以外采取保護或恢復濕地的措施，或委托第三方采取措施保護或恢復濕地，或購買保護“信用”。經過實踐探索，專業化的濕地緩解銀行應運而生（趙曉宇等，2020）。

明尼蘇達州流域范圍內有許多礦場、眾多小型開發項目及建設道路施工項目，這些礦場主、開發商和路政部門等進行項目立項申請時，在不可避免造成濕地破壞時，承擔恢復濕地的法定義務，向濕地緩解銀行購買信用的方式，與濕地銀行簽訂合同，支付費用，轉移造成相應數量或等同質量濕地破壞的修復和管護責任。且后續恢復效果受政府長期監管，能夠保證生態占補平衡的長期效益。

1.2 澳大利亞生物多樣性補償計劃

澳大利亞《環境規劃與評價法》規定，涉及自然資源開發的項目均需接受生物多樣性影響評估，若開發項目對生物多樣性和生態環境可能造成較大程度破壞，則需用生物多樣性信用單位抵消補償。澳大利亞新南威爾士州于2007年提出生物多樣性儲備和抵消補償計劃（Biodiversity Banking and Offsets Scheme），旨在實施更多提高生物多樣性的項目并為開發項目提供生態補償，為生物多樣性信用交易市場創造了現實需求。

參加生物多樣性儲備和抵消補償計劃的主體，可以通過環保項目申領生物多樣性信用單位（積分），也可在信用交易市場買賣信用單位（積分）。生物銀行是澳大利亞最具代表性的生態補償項目，其核心是生態信用和生態信用市場，項目開發商可通過購買生態信用彌補造成的生態價值損失，生態價值通過生態信用進行度量，通過生物銀行評估方法得以測定（劉耕源等，2021）。新南威爾士州根據生物多樣性儲備和抵消補償計劃，規定所有土地所有者都可以自愿與政府部門簽訂生物銀行協議，同意在自己的土地上實施改善生態價值的行為作為保留地，土地所有者可以出售信用單位，獲取收入和管理生物銀行保留區域的資金。

開發者通過購買信用，彌補造成的生態影響，在合理的生態價值評估體系下，運用市場化的經濟運行方式實現生態占補平衡。

1.3 德國生態補償

德國《聯邦自然保護法》《聯邦基本法》《聯邦空間規劃法》《聯邦建筑法》《聯邦森林法》《水資源法》等相關法律中都對生態補償做了明確規定，確定了就地直接補償、異地間接補償、生態賬戶制度（土地儲備）、現金補償等措施（張寧，2016）。其中，生態賬戶制度作為德國生態補償中具有核心價值的制度工具，有助于統籌協調補償措施，多樣化補償方式，避免生態補償“重數量、輕質量”的情況發生，具有較好借鑒意義。《聯邦自然保護法》第16條規定，考慮到未來可能發生的生態環境侵占行為，項目建設者可以按照第15條第2款的有關規定，預先采取生態保護和自然景觀維護措施，納入生態賬戶、土地儲備庫等，將生態賬戶制度納入法律規定。

1998年底，隨著新的《聯邦建筑法》生效，魯爾區域內部大都會城市群區域，只有很少的空間可以用作生態補償（戴婷，2017）。魯爾區域協會憑借專業化土地規劃管理經驗，組織實施區域性生態土地管理計劃，通過與主管部門和區域林業辦公室密切合作，建立生態賬戶，旨在推進生態補償措施的實施，提升區域內整體生態功能，通過生態系統服務評價獲得相應的生態價值分，為區域內成員和周邊地區生態補償空間需求提供支持。

2006—2007年，魯爾區域協會進行了一項森林生態升級可行性分析與改造成本測算研究，在法律規定及相關要求的基礎上，協會研究團隊構建了森林生態升級方法，為“生態信用積分”的測算建立了相應的目錄清單，并對改造成本進行了估算。協會最終研究確定約4000 hm2的森林可用于升級。根據北威州相關部門規定的自然環境評估模型對4000 hm2公頃森林區域的生態信用分進行計算，結果顯示升級改造后大約可獲得12500萬生態信用積分。獲取生態信用積分后，協會可將其存入生態賬戶。魯爾區域協會成員或其他組織在開發過程中如果造成不可避免的損失，需要責任主體對生態系統功能進行修復、補償，可以通過購買生態賬戶中的積分用于抵償其應履行的法律義務，1999—2011年，魯爾區域協會幾乎為所有成員提供了補償區域，并為城市發展和城鎮保護之間出現的空間利用沖突提供了強有力的工具。

德國嚴格的生態系統功能保護方面的法律法規，為生態補償行動下的生態占補平衡機制發展創造了前提。開發建設活動造成生態系統功能損失的責任主體應當履行補償義務，且該義務內容包括相應數量的土地恢復及生態系統功能提升，開發建設活動者通過直接補償、異地間接補償、生態賬戶制度（土地儲備）、現金補償等任何一種方式，都能實現生態占補平衡。魯爾區域協會將通過生態系統服務功能提升獲取的生態價值分存儲于生態賬戶，為城鎮和城市發展建立了適當的補償空間，是生態占補平衡制度下非常重要且運行較成熟、規范的可借鑒制度。

2 我國生態占補平衡案例經驗

2.1 重慶市地票制度探索

重慶拓展地票的生態功能典型做法，促進了生態占補平衡制度發展。重慶從開始試驗探索地票制度，到出臺《重慶市地票管理辦法》，再到出臺《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》，形成了較為成熟的耕地占補平衡新方法到生態占補平衡新舉措的轉換（劉燕等，2020）。同時，也形成了推動生態產品價值實現的制度框架和創新做法。重慶市根據新形勢下的用地需求，對新增經營性建設用地嚴格實行“持票準用”制度。根據拓展地票生態功能的交易制度和規則，按照“生態優先、農戶自愿、因地制宜”的原則實施復墾，對不宜復墾為耕地的，如位于生態保護紅線、林區地質災害點、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區域內的復墾點，要引導其復墾為林地等兼具生態功能的其他農用地。

除上述之外的區域，具備復墾為耕地條件的，應主要復墾為耕地。同時，對通過復墾所形成的耕地和宜林宜草區域做進一步功能劃分，如可將處于生態敏感和脆弱區內的復墾點劃分為宜林宜草地區域等。

重慶生態占補平衡探索的核心是土地要素的市場化轉換，實現了增加城市建設用地需等量增加農村復墾耕地或林草地的目標，通過交易引導市場要素配置，推動形成城鄉統一的建設用地市場，既保證了城鄉發展又改善了生態環境。其突出特點是集零為整、操作較強，實現了有限資源的優化利用（李維明等，2020）。

2.2 浙江錢江生態占補平衡交易實踐探索

2022年5月12日，開化“GEP交易平臺”完成了一筆特殊交易——開化縣國控集團作為錢學森學校項目建設方，出資21.78萬元，用于補償項目落地后所在區域損耗的GEP（生態系統生產總值）。這是國內首筆項目建設生態占補平衡交易。

開化創新推出項目建設生態占補平衡機制，將GEP因子納入項目決策，進一步提高了項目生態準入“門檻”。在新進項目落地前，首先測算GEP增減情況，當發現因項目建設造成GEP負增長時，建設方必須出一筆補償款用于植樹造林或自行實施相關生態修復項目，才能開工建設。

錢學森學校項目占地5.63 hm2，根據開化上線的GEP核算分析及兩山轉化綜合管理應用場景，以及單位面積森林生態系統價值量等指標，結合造林撫育成本綜合測算得出，項目落地將導致當地GEP調節服務值減少約108.9萬元。按照生態占補平衡機制要求，交易的21.78萬元將全部用于植樹造林，其創造的GEP可彌補項目建設所損耗的GEP。

3 我國推動生態占補平衡的建議

3.1 強化空間規劃管控，科學劃定“三區三線”

在國家和省級國土空間規劃中，根據主體功能定位，優化設置不同區域建設用地、耕地、園地、林地、草地和水域濕地等各類要素的控制性指標；在資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價的基礎上，科學有序統籌布局“三區三線”，轉變國土空間開發保護方式，提升國土空間開發保護質量和效率（陳妍等，2021）。科學地劃定“三區三線”，明確生活、生產、生態空間的分布情況，一方面明確限制開發活動的范圍，另一方面，為生態占補平衡客體和標準的確定提供有力依據。

3.2 持續深化自然資源產權制度改革成果應用

只有明確了自然資源產權，才能將自然資源利用產生的生態占補平衡主體確定下來，回答“占用客體、補償誰、誰受償”等系列問題。自然資源的開發利用往往帶來生態產品數量或質量的下降，導致一定區域內總體生態價值的下降，產生顯著的負外部性。產權制度改革成果的應用能夠明確上述負外部性消除責任主體，也可以明晰生態保護修復行動者正外部性活動的可收益性。

3.3 加強有關理論基礎和價值核算方法的研究

目前，關于生態占補平衡，基礎理論的研究相對滯后。生態占補平衡的提法也只是延續耕地占補平衡并參照其多年積累的經驗和工作機制，所做的拓展性分析。實踐中，對生態占補平衡的概念界定、理論基礎和運行邏輯等，未達成普遍共識。由于人類活動產生的長遠生態影響難以估量，即使是短期的生態效益的損失，評估的依據、方法也千差萬別，地區間差異也較顯著。因此，應持續開展生態價值評價基礎研究，不斷完善生態占補平衡的標準和依據，特別是占用損毀評價、補充質量評定等方面。

4 結語

生態占補平衡的載體是具有生態功能的土地類型，目標應該是綜合性和多樣性的，即在各類自然資源開發利用過程中，同時關注用地數量，其所承載的質量、各種生態功能和價值的恒定不變，或有所增益。因此，借鑒國外經驗，總結我國實踐經驗與不足，是下一步形成和完善生態補償制度的基礎。根據各省、市、地區主體功能定位合理規劃國土空間內各要素，進而開展合理的要素配置，不斷完善價值判斷標準、規范，能夠促進生態占補平衡制度的不斷完善和發展。