破難題增動力 深化預算管理制度改革

●肖 鵬 陶 暢

2021 年12 月27 日， 全國財政工作視頻會議在北京召開。 會議總結了2021 年財政工作，研究部署2022 年財政工作。財政部黨組書記、部長劉昆作工作報告指出：2021 年是中國共產黨建黨100 周年， 在以習近平同志為核心的黨中央帶領下， 財政部門統籌疫情防控和經濟社會發展， 支持企業技術創新，落實減稅降費政策，積極的財政政策精準發力， 為推動構建新發展格局邁出新步伐， 為經濟高質量發展提供了強有力的財力保障。

預算體現國家的戰略和政策，反映政府的活動范圍和方向， 是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐，是宏觀調控的重要手段。此次全國財政工作視頻會議提出：2022 年要深入推進財稅體制改革， 深化預算管理制度改革。本文立足新發展階段，結合當前我國預算制度改革的階段性成效和尚待解決的問題， 提出未來我國深化預算體制改革的思路與舉措。

一、 預算管理制度改革的階段性成效

（一）統一財力分配，確立財政部門在預算資金使用中的核心地位

統一的財力和財權才能優化配置財政資源。 政府財政收入包括稅收收入和非稅收入， 而過多形式的非稅收入不僅分散肢解了政府的財力與財權，如政府性基金、各種政府性收費、土地出讓金等， 而且給部門謀取自身利益和尋租行為提供了空間， 從而導致腐敗、 社會分配失范和營商環境差等亂象叢生。 而確立財政部門在收入分配領域的主體地位， 實施部門綜合預算要求預算內外資金統管， 所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，使部門不再擁有越過財政部門對征繳收入進行再分配的權力， 以實現財政資源的統籌協調、優化配置，從而保證財政部門在預算資金使用中的核心地位。

（二）改革預算編審與執行機制，確保財政部門科學理財

不斷改革預算編審和執行機制主要是為了在財政資金公開透明的情況下，財政部門實現科學理財。首先健全審核決策機制， 保證編審程序合理科學。引入“兩上兩下”的預算編制流程，自下而上、層層匯總的程序編制，引入“公式法”“因素法” 等預算分配方法，使預算編制流程規范化、公開化、透明化。 其次完善定額標準體系。 從2001年起，財政部開始對基本支出試點“定員定額” 管理方式， 選擇了農業部等10 個試點部門，在中央編辦核定各部門機構編制基礎上， 根據各單位履行職能的需要和財力可能等因素， 制定了中央部門的人均基本支出標準。 在基本支出的基礎上， 推動項目支出定額標準體系建設， 使標準成為預算編審的基石。

（三）提高財政支出精度，促進基本公共服務均等化

在預算編制和支出安排上， 落實“保工資、保運轉、保基本民生”的要求，不斷調整支出結構，科學合理安排調度資金，提高財政支出精度，加大民生投入，重點用于公共服務保障領域， 不斷提升群眾幸福指數和基本公共服務均等化水平。在預算資金分配上，堅持以人為本，把更多財政資金投向公共服務領域，不斷加大對重點支出項目的保障力度。

（四）推動國庫制度改革，加強對財政資金流轉的實時監控

2001 年啟動國庫集中收付制度改革，通過跟蹤記錄預算資金運動過程， 提高對財政資金使用合規性的實時監控力。 同時推動行政單位會計制度和事業單位會計制度改革，使預算會計體系能夠通過跟蹤記錄預算資金運動過程來反映政府年度預算執行情況的結果，在準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督的過程中發揮了重要作用。

（五）強化預算約束機制，提高預算文本的法律效力

新修訂的《預算法》，一方面確定了“統籌兼顧、勤儉節約、量力而行”的原則，并對預算編制、 執行、 監督及調整環節加以規定與強調， 這些規定給硬化預算約束機制和規范預算調整提供了法律依據； 另一方面修訂了關于預算公開透明的內容，對預決算公開內容、時間和主體方面作了明確規定， 這也進一步強化了預算的法律約束機制。

（六）啟動財政支出績效評價，提高財政資金使用效益

委托代理理論指出政府不僅要為納稅人花錢，還要花好納稅人的錢，提高財政資金的使用效益。自2003 年啟動項目支出績效評價試點工作以來，經過十多年的改革探索，基本形成了“花錢必問效、無效必問責”的理念，構建起“預算編制有績效目標、預算執行有績效監控、 執行結果有績效評價、 評價結果有反饋”的全流程績效管理工作機制，將財政資金分配過程與績效結合起來， 進一步提高財政資金的使用效益。

二、深化預算管理制度改革進程中有待提升的空間

（一）預算改革的系統性、整體性與協調性有待提升

預算管理制度改革不僅涉及預算層面的內容，還包含中期財政規劃管理、預算績效管理、財政支出標準化、預算法治、國庫制度改革等方面， 但是目前上述分項改革之間的研究較為分散， 需要理清相互之間的內在邏輯關系和整體預算制度的系統性與協調性，提高財政資源的統籌能力， 推進預算管理一體化，仍有研究提升的空間。

（二）預算管理的縱向與橫向之間的銜接不到位

預算管理的銜接不夠主要體現在不同層級、不同主體和不同環節三個方面。不同主體體現為政府預算和部門預算、 單位預算銜接不夠，不同環節體現為預算編制、預算調整變更與其他財政業務缺乏有效銜接， 不同層級體現為國庫集中支付、總會計核算、政府采購與預算編制的銜接不夠緊密， 預算執行數據與資產、負債、稅收、非稅收入等系統缺乏銜接。 以上銜接不到位的問題主要是由于信息不對稱、 數字系統化不發達以及跟蹤系統不全面等因素造成。

（三）預算資源的統籌能力有待提高

由于目前尚未完全形成“大財政、 大預算、大資產”的管理格局，財政在面對經濟波動時壓力較大， 預算在穩妥應對政府財政可持續發展壓力方面還有待加強。首先，預算收入抗壓能力不足， 疫情背景和減稅降費政策下財政收入壓力越來越大， 而籌集財力手段不多。 國有股權、國企土地、行政事業單位資產等盤活周轉效率不高， 未形成有償使用和市場化變現的長效機制， 過于依賴土地收入容易導致收支運行大起大落。其次，預算支出結構固化，財政支出剛性增長，可統籌調劑的空間十分有限，存在結構固化問題。 維持運轉和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而持續快速增長， 導致支出結構固化。 最后，預算統籌能力不足，部門管理資金存在條塊分割， 關聯領域的資金投入協同性不強，重復、分散等現象較為普遍。

（四）財政支出標準化建設有待拓展

我國預算支出標準建設工作仍處于起步階段， 在預算支出標準方面存在內容不夠全面、標準不夠細化、缺乏動態管理等問題。 標準不夠全面，體現在預算支出標準體系內容復雜、系統性強，多層次投入、重復投入現象較為嚴重，缺乏有效整合。 標準不夠細化，體現在現有的預算支出標準不僅要確定人員定額，還要核定單位部門的工作量，以及綜合考慮各省不同縣市地區間收入水平和綜合物價水平存在一定差異的問題。 標準缺乏動態管理，體現在財政部門未及時掌握各單位的即時人員變化情況， 人員和經費不能實行動態管理， 物價指數和消費指數動態調整機制尚未建立， 最終制定出的標準與實際情況脫離。

（五）預算管理信息化水平有待提高

一方面， 當前預算管理信息化水平尚不足以支撐深化預算管理制度改革， 信息化建設有待提檔加速。 隨著財稅改革進入深水區和攻堅期， 預算管理制度要改變過去出臺單項制度和規則的方式， 積極適應改革發展需要，助力改革取得成效。 另一方面， 做好各預算管理環節的有效銜接與溝通。 通過預算管理信息化，著力提升各層級政府預算之間，政府預算、部門預算和單位預算之間， 以及各預算管理環節之間的有效銜接控制， 實現對預算資金的統籌管理使用。

三、 深化預算管理制度改革的制度框架

（一）加強財政資源統籌，增強國家重大戰略任務財力保障

首先，強化全口徑預算統籌調配，加強“三本預算”和政府債券等來源和項目的銜接。 其次，健全政府投融資機制，完善公共資源交易平臺，對土地、海域、礦產等有形資源和指標、規模、權益等無形資產，實行市場交易、有償使用、統一監管。 最后，建立“集中財力辦大事”的預算決策機制，以事業發展規劃為遵循，實行“決策（規劃）—業務—資金—項目”清單式管理，對黨中央、國務院重大政策予以精準保障， 確保一張藍圖繪到底。

同時，提升預算資源配置能力。 一是明晰績效管理權責， 推進預算管理和績效管理深度融合， 保障黨委政府決策部署落地落實。 二是強化全流程預算績效融合，全面實施重大政策和項目事前績效評審， 加強成本效益分析， 從源頭實行績效 “一票否決”預算控制。 三是實行預算項目全生命周期管理，全面實行預算支出項目化管理，以零基、滾動、優選為導向進行項目排序，實現各項支出可增可減、可進可退。

（二）推進財政支出標準化，強化預算約束

推進財政支出標準化建設， 一是抓基本支出標準體系， 二是抓項目支出標準體系建設。 抓基本支出標準體系，一方面要健全基本支出標準體系框架，科學設置定額項目,合理保障機構正常運轉和基本履職需要；另一方面，要分類明確財政保障政策， 完善支出標準和保障政策調整機制。抓項目支出標準體系建設，一方面要從項目文本和支出標準兩方面推進標準化工作，不斷對項目文本的框架結構、支出內容、文本格式等方面進行統一，并對項目各項支出內容中適合制定標準的部分制定符合實際的支出標準。 另一方面，適當擴充標準外延，將財政資金分配規范及方法等納入支出標準范疇。同時要把握建設重點，重點針對涉及面廣、資金量大、實施期限長、適合標準化管理的項目，加快標準體系建設進程。

（三）加快支出進度，提高國庫改革“雙程度”

提高國庫改革“雙程度”，即國庫改革的廣度和深度。提高廣度就是要建立高效的資金撥付體系和完整的支出控制體系，一是提高資金撥付的電子化水平；二是建立完整的支出控制體系，指導部門逐步建立涵蓋預算執行全業務流程、賬務核算、決算和報告的部門預算執行管理系統，強化部門（單位）的預算執行主體地位。提高深度就是要強化預算執行和庫款管理，一方面加強量化測算和預研預判各種因素對財政收入增長的影響，強化庫款管理和工資保障工作，科學實施國庫現金管理，提高國庫庫底資金效益；另一方面穩步開展國庫數據管理工作，大幅提高預算執行數據的完整性、 準確性和相關性，為預算執行管理、績效評價、財政監督和綜合財務報告提供可靠支撐。

（四）推動數據共享，提高預算管理信息化水平“雙維度”

實現預算管理信息貫通共享，加強大數據開發應用，強化財政部門數據密集型綜合管理部門定位，推進財政與稅務、人民銀行等跨部門數據連通，夯實預算管理基礎。 縱向上促進中央和地方財政系統信息貫通，橫向上促進部門間預算信息互聯共享運用信息化技術，建立全覆蓋、全鏈條的財政資金監控機制，實時記錄和動態監控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況，形成多層次的綜合監督體系。

（五）強化協同監督，提升預算審查監督“四合力”

深化預算管理制度改革在于協同四種方式合力對預算進行審查監督。一是發揮多種監督方式的協同效應。二是加強預算和政策的銜接。 編制年度預算時，將全面貫徹黨的重大戰略、 政策作為預算安排的首要任務，支出預算和政策同黨的重大戰略部署反復對標對表。 三是改進和細化預決算編報，逐步完善預決算草案編制，便于人大代表理解和監督。四是加強與人大代表的日常溝通匯報，積極配合人大審議預決算，將人大及其常委會有關預決算決議作為制定支出政策、分配財政資金、完善管理措施的重要依據。