財政教育經費績效評價現狀分析
——以上海市閔行區為例

●田桂珍

2014 年新修訂的《中華人民共和國預算法》首次以立法形式明確了“各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、 講求績效和收支平衡的原則”， 強調了要提高預算績效。 經過多年的實踐與探索，2018 年 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）提出建設全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系， 著力提高財政資源配置效率和使用效益， 改變預算資金分配的固化格局。 隨著我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段， 全面實施預算績效管理已成為建立現代財政制度的關鍵點和突破口。

百年大計，教育為本，教育是對中華民族偉大復興具有決定性意義的事業。 從財政資源投入看，教育經費在一般公共預算支出中占比最大。 2018 年《國務院辦公廳關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》（國辦發〔2018〕82 號）指出，國家財政性教育經費支出占國內生產總值比例達到并持續保持在4%以上，投入機制逐步健全，但仍存在經費使用“重硬件輕軟件、重支出輕績效”等問題，提出要進一步調整優化結構、 提高教育經費使用效益， 要著力解決教育發展不平衡不充分問題， 切實提高教育資源配置效率和使用效益， 促進公平而有質量的教育發展。 同年上海市人民政府印發 《關于深入推進本市義務教育城鄉一體化改革促進優質均衡發展的實施意見》（滬府發〔2018〕2 號）提出促進城鄉基本公共教育服務均等化，整體提升城鄉學校教育質量和辦學水平， 努力破解居民日益增長的優質教育資源需求和不均衡不充分發展之間的矛盾， 重點追求教育公平和教育質量。

因此，提高財政教育經費的績效有其重要性和必要性， 本文將以閔行區教育局財政教育支出為例， 分析閔行區財政教育經費績效評價現狀， 提出改進的對策建議。

一、現有預算績效評價體系介紹

（一）近年來閔行區預算績效管理實施情況

近年來，閔行區在開展政策和項目績效管理改革試點方面積累了豐富經驗，并走在了全國前列。 根據《閔行區全面實施預算績效管理的實施意見》（閔委發〔2019〕50 號），從2019 年起，在區、鎮兩級全面實施預算績效管理。到2020 年底， 區級率先基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理新體系。到2021 年底，在全區范圍內全面形成“預算決策有評估、預算編制有目標、 預算執行有監控、 預算完成有評價、評價結果有應用”的預算績效管理新機制。 考慮到績效目標編制的規范性、 完整性及與預算資金的匹配性將影響后續績效評價的準確性， 是績效評價工作的基礎，因此下面將圍繞績效目標編報環節，介紹近年來預算績效評估中績效目標編報的變化。

表1 閔行區2019-2021 年部門預算績效目標申報情況

（二）財政項目支出績效目標申報指標體系

根據 《上海市財政項目支出預算績效管理辦法（試行）》（滬財預〔2020〕6 號），績效目標編報應符合突出重點、具體細化、合理可行的要求，設置的績效指標包括三個一級指標，分別是產出指標、效益指標、滿意度指標，其中產出指標下設置數量、質量、時效、成本等二級指標，效益指標下設經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響等二級指標。 滿意度指標下設服務對象滿意度二級指標。 三級指標則根據需要自行設置。

根據閔行區預算績效管理信息系統，項目績效目標編制時至少選擇3 條產出指標、2 條效益指標、1 條滿意度指標。系統中績效指標分為共性指標和個性指標，經查詢教育支出個性指標，共設置451 條績效指標供單位在編報績效目標時按需選擇，其中使用率大于0 的指標共74 條，使用率0.2%及以上的績效指標共26 條，具體情況詳見表2。

表2 使用率0.2%及以上的教育支出績效指標情況

二、閔行區財政教育支出績效目標編報分析

該部分分析依據閔行區人民政府網站上公開的閔行區教育局2021 年財政項目支出績效目標填報表。 現以政府投資計劃項目為例，對績效目標編報開展分析。閔行區教育局2021 年度政府投資計劃項目總金額4.17 億元，包括24 個工程項目，年度績效目標是通過實施上述工程，落實“十四五” 時期閔行區經濟社會發展的戰略定位與布局調整， 有針對性的做好教育資源配置和布局調整， 使區域教育資源的總量和質量能夠滿足地區居民對基礎教育的需求。 項目未填報總績效目標。 績效指標的選取上，產出指標中的數量、 質量、 時效指標各填報一個，效益指標中的社會效益和可持續影響指標各填報一個， 滿意度指標中填報了一個服務對象滿意度指標。

（一）該項目績效目標編報的優點

1、績效指標數量符合要求。該項目共設置6條績效指標， 符合項目績效目標編制時至少選擇3 條產出指標、2 條效益指標、1 條滿意度指標的基本要求。

2、選取了符合項目特點的核心指標。 數量指標下的工程計劃完成率旨在考查工程計劃完成情況是否與計劃一致， 質量指標下的階段性監理意見旨在考查監理意見是否達到計劃標準， 社會效益指標下的重大安全事故旨在考查是否發生重大安全事故。 上述三個指標都是基本建設項目中核心的要素，工程建設進度、建設質量、重大安全事故控制等是最為關鍵、最關心的因素，績效目標設置做到了突出重點。

3、績效指標定量與定性相結合。 績效目標應當具體細化，盡量進行定量表述，輔之以定性表述。 該項目績效目標中工程計劃完成率年度指標值為100%，重大安全事故為0，管理人員滿意度為大于等于85%， 一半的績效指標做到了定量表述，滿足定量與定性相結合的要求。

（二）該項目績效目標編制的不足之處

1、項目總目標空缺，年度總目標空泛。 該項目未填報項目建設期內總績效目標， 年度總目標的設置描述較為空泛， 做好教育資源配置和布局調整，滿意居民對基礎教育的需求，不夠具體詳細， 績效指標中也未能反映項目建設對教育資源配置和布局調整的作用， 未設置居民滿意度指標， 年度總目標的表述反而更像項目總目標。

2、績效指標選取不夠全面具體。 該項目只設置了最基礎的6 條績效指標， 指標更加側重工程管理方向，缺乏工程可以取得的效果、財務管理、預算執行等方面的指標，例如新建建筑面積、新建工程驗收合格率、項目建設完成后利用率、室內空氣檢測合格率、師生滿意度、預計招生人數、學校輻射范圍、財務管理制度健全性、資金使用規范性、政府采購規范性、預算執行率等指標。

3、績效目標填報未按照一項目一績效原則。政府投資計劃項目總金額4.17 億元， 金額非常大，且包括24 個工程項目，每個項目的位置、建設進度、資金、工程體量各不相同，其績效目標也會存在差異， 應當每個項目分別填報績效目標，設置差異化績效指標，以體現精細化管理，完善工程管理與資金使用， 切實發揮教育經費的作用。

三、 優化財政教育支出績效評價的對策建議

（一）提高教育經費績效目標編制質量

高質量的績效目標是開展績效評價的基礎，關系到績效評價的真實性、準確性、合理性以及適用性。 建議在績效目標最低6 條指標的基礎上，適當增加貼合項目特色的個性指標，優先選取最具代表性、最能直接反映產出和效益的核心指標，精簡實用，指標內涵應當明確、具體、可衡量，數據及佐證資料應當可采集、可獲得。

另外，對于年中調整增加的教育項目，例如地方政府專項債券項目， 也應進行績效目標編報。

（二）開展財政教育支出整體績效評價

在對單個預算項目、教育部門整體支出開展績效評價的基礎上，開展閔行區財政教育支出整體績效評價，評估教育經費投入對閔行區教育環境與質量提升產生的實質性作用，為改進支出結構、提高資金效益、促進教育發展提供參考。 以義務教育支出為例，構建績效評價指標體系，再以2020 年度數據為基礎， 測量閔行區區級與鎮級、不同街鎮、不同學校的教育相關指標，評估義務教育資源分配與配置的均衡性，以及教育的質量，發現教育經費支出存在的問題與短板， 從而為未來財政義務教育投入提供改進的建議。

促進義務教育優質均衡發展， 一是要實現教育公平，二是要提高教育質量，財政義務教育投入績效評價指標體系的構建可以從這兩大方面著眼。結合財政支出績效的本質來看，在績效體系構建時可以將“公平”維度拆分成差異化公平和公共責任這兩項指標， 前者指專項資金支出的目標受益地區與項目受眾能否在相對公平的基礎上取得相關資金、公共產品與服務，后者便是對單一追尋經濟性指標的補充和緩和， 尤其體現政府對相對弱勢者的擔當。 教育的“質量”則可以理解為教育的成果， 是教育在培養學生全面發展方面的積極成效。

通過查閱研讀義務教育領域相關政策文件，提取出下列關于教育公平與質量的指標， 詳見表3。

表3 政策文件關鍵詞表

在堅持“以結果為導向”和“以顧客為導向”的績效評價原理基礎上，主要從教育經費投入、教育發展能力、教育產出與結果三方面入手進行指標設計，應用多目標管理理論來組合績效指標，從規模、結構、社會3 個方面構建一級政府財政教育經費績效評價指標體系，從基礎績效、項目績效、整體績效三個層面構建教育部門支出績效評價指標體系， 遵循統一性與差異化動態平衡原則，構建簡潔、適用、有效的指標體系通用模型等不同學者關于績效評價指標體系構建思想，并結合政策文件分析、訪談結果等構建閔行區財政義務教育投入績效評價指標體系， 詳見表4。

表4 財政義務教育投入績效評價指標體系