高校實施新政府會計制度現狀、難題及建議*

盛中民

常熟理工學院財務處 江蘇 常熟

一、引言

2019年1月1日，新政府會計制度在行政事業單位正式施行。“雙功能、雙基礎、雙報告”的政府會計制度實施，有助于各單位加強財務管理、成本管理、績效管理，有助于為公共管理、公共財政等提供完整的會計信息。但是，新制度實施在行政事業單位遇到了一些困難和問題。高校由于經濟業務繁雜，在新舊制度轉換等方面還存在諸多不足，需要加強研究。

二、現狀分析

本次調查問卷,設計了調查單位基本情況、政府會計制度實施情況、會計核算情況等3類33個子項，通過問卷網向相關高校進行線上調查問卷，共收到158所高校的回復，其中部屬高校12所、省屬本科院校74所、省屬高職院校68所、民辦高校4所。

1.執行新政府會計制度層面

（1）新制度的執行效果。新政府會計制度要求以權責發生制和收付實現制進行平行記賬，這一改變給財會人員帶來了新的挑戰。問卷調查結果顯示，財會人員適應新制度的效果：非常好22.78%、好45.57%、一般31.65%；新老制度的轉換銜接效果：非常好31.64%、好34.18%、一般34.18%。問卷調查結果表明，新政府會計制度實施以來，廣大財會人員通過參加各種培訓和學習，已初步適應了新制度。

（2）高校業務多樣化，涉及的收入和費用情況較為繁雜，高校需要結合實際情況，根據新政府會計制度的要求，不斷完善核算規則。問卷調查結果顯示，只有少數高校完成了核算手冊的編制工作，大多數高校還只是被動地應用新政府會計制度。

（3）會計信息化建設方面。目前，高校使用的會計軟件主要包括上海復翼軟件、天大天財、用友等。在平行記賬方面，通過智能會計軟件的自動觸發功能進行平行記賬59.49%，通過會計軟件預設的平行記賬模板37.97%，手工進行平行記賬2.54%；會計軟件適應新制度的效果：非常好27.85%、好44.3%、一般24.05%、差3.80%。這表明高校的會計信息化建設程度相對較高，但會計軟件適用新制度的效果還有待進一步加強。

2.具體會計核算層面

（1）收入核算方面。事業收入等是否按權責發生制進行核算：是58.23%、否41.77%；是否通過專門的合同管理系統來輔助核算收入：是25.32%、否74.68%；如果沒有合同管理系統，收入確認原則是：開票時間46.30%、收款時間46.30%、合同約定時間7.41%。

高校的收入類型多，特別是橫向科研事業收入，按新政府會計制度應該以權責發生制進行核算，但是大多數高校還沒有建立完善的合同管理系統，面對眾多科技項目，財會人員對合同的執行進度不清楚。因此，權責發生制在高校的實際應用還存在不足。

（2）資產核算方面。每月的折舊或攤銷是否正常計提：是79.75%、否20.25%；應收賬款、其他應收款等是否計提壞賬準備：是22.78%、否77.22%；已計提壞賬準備的方法是：年末余額百分比法52.94%、賬齡分析法29.41%、分析法個別認定法17.65%；無形資產是否能夠按制度入賬：是81.01%、否18.99%。

（3）成本核算方面。是否已進行成本核算：是20.25%、否79.75%；財政部已發布《事業單位成本核算基本指引》，自2021年1月1日起施行。但高校的成本核算具體指引還沒有制定，導致高校的成本核算也沒有真正實施。

（4）綜合財務報告編制方面。收入、費用按制度要求對收入或支付對象進行輔助核算，并在報表中進行正確披露的效果：非常好21.52%、好43.04%、一般27.85%、差7.59%；應收賬款等往來類科目進行債務人輔助核算，并在報表中進行正確披露的效果：非常好20.25%、好45.57%、一般27.85%、差6.33%。

三、高校實施新政府會計制度的難點

1.制度建設還需要進一步加強

目前，我國已經初步建立了新政府會計制度體系，但收入準則、費用準則、分行業的成本核算規定、行政事業單位財務準則制度等還沒有出臺，會計與財務、政策與實務、制度與實踐之間還存在很多不協調的地方，還需要財政部門進一步加強會計準則制度建設。

2.財會人員對新制度的適應還需要加強

高校的業務種類多，會計核算涉及經濟業務分類、明細科目設置、項目核算、資金來源、支出經濟分類、功能分類、往來核算、收支對象核算等要求。新制度對于經濟活動的核算要求提高了，難度也加大了，對財會人員的專業技能提出了更高的要求。高校財會人員應主動加強學習，積極參加各類業務培訓，深入研究新政府會計制度，完善核算規則，形成核算手冊，為處理日常業務奠定堅實的制度基礎。

3.會計信息化建設還需要加強

雖然高校已基本實現了自動化的平行記賬，但平行記賬與會計信息系統的整合仍然存在很多不協調的地方。比如，個別業務按制度要求只進行財務會計處理，但系統還是自動進行預算會計處理，而且不能手動修改；歸集支付功能有待完善，對于工資計提、上繳稅收等核算業務，平常計提不生成預算會計，支付時由系統根據計提的明細自動生成預算會計，但在實務處理中，系統自動生成的預算會計比較混亂。

軟件開發商的服務能力不能滿足高校的需求，由于高校首次實施財務會計與預算會計平行核算，各高校的會計科目、項目、核算體系和規則各不相同，會計軟件運用水平也各不相同，這需要軟件開發商提供差異化的服務。但是，軟件開發商的維護人員有限，一般高校獲得的軟件維護服務較少，不少系統問題得不到快速有效解決。

高校應科學合理地設置科目明細賬、項目明細賬，與預算會計聯系較為緊密的輔助核算項目是項目核算、功能分類、經濟分類、資金來源；與財務會計聯系較為密切的輔助核算項目是項目核算、往來核算、對象核算。財務會計不參與反映預算執行的信息加工，預算會計不參與反映成本核算或財務狀況的信息加工。財會人員應加強交流和學習，學習其他高校的先進經驗和具體做法，優化會計信息系統，促進新政府會計制度有效實施。

4.權責發生制應用不到位

高校的收入核算大多還沒有實行權責發生制。新政府會計制度明確規定，收入可以“按照合同成本比例、工作量完成比例、實際完工進度、合同執行時間比例”等方法確認事業收入，但是在實際執行中卻存在一定困難。

以橫向科研收入為例，大多數高校的科研合同往往沒有填列具體的研究時間段，而按照合同成本比例、實際完工進度等方式進行收入確認。有些科研項目在項目后期，集中進行報銷，使得收入的確認無法真實反映實際進度。由于高校目前的財務報告主要是年報，因此，權責發生制可以按年來應用。

平時的科研收入確認時間，還是可以按開票時間來記賬；年底根據橫向科研合同的執行時間，計算已經完成的時間占合同期限的比例，每個項目按權責發生制計算收入；再扣除已開發票的收入數，計算出應補記或沖銷的收入，并把所有項目匯總成一筆總調整數來入賬。這樣的收入調整方式相對簡單，既滿足了財務會計收入的權責發生制核算要求，也便于項目負責人理解。

在費用核算過程中，部分高校簡化了記賬流程，平時沒有按權責發生制的要求來計提費用，在資金支付時一次性確認費用。此類情況的發生，也主要和學校粗放的合同管理模式有關。比如，工程維修、技術服務等業務，不少合同都是規定施工完成后一次性付款。合同簽訂時，由使用部門會同基建維修、法律顧問等部門會商簽訂，財務部門不參與、不了解；等到項目工程完成后，使用部門才帶著發票、合同、驗收報告等材料到財務部門報銷。財務部門處于整個項目建設的最后一環，只能被動地按照相關部門的報銷申請，辦理入賬、確認費用。到了預算執行的最后時段，往往會出現集中報銷的情況，由此造成期末費用虛高，不利于高校預算管理、績效考核的有效落實。

5.無形資產核算不準確

高校存有大量的發明專利、著作權、專有技術等無形資產，很多高校沒有對無形資產進行核算。部分高校將無形資產入股到企業，長期股權投資的計量不準確，無法反映無形資產的真實價值。同時，根據國家科技獎勵的相關政策要求，技術成果轉化的收益應大部分獎勵給發明人。無形資產對外投資形成的股權，是否要計提為或有負債來反映發明人的權益，目前也沒有明確的規定。

由于發明專利從申請到授權有1~3年時間，很多專利都是通過科研課題進行申請的，研究支出和開發支出很難區分開來。研發支出一般作為當期費用處理，同時申請費用一般也記入科研當期費用。發明專利按名義價值入賬，似乎也是一個可以接受的簡便方法。

6.成本核算還沒有開展

由于高校還沒有制定成本核算具體指引，大多數高校還沒有開展成本核算。但是，高校應該提前做好相關準備，建立若干個成本中心，把業務活動費用歸集到各個成本中心，確定公共服務費用的分攤規則，把建筑物和室外場地發生的水電、物業、綠化等費用和折舊費進行明細核算，將單位管理費用合理地分攤記入各個成本中心。

7.綜合財務報告編制制度與實務的差異大

新政府會計制度的一個重要內容，就是編制政府綜合財務報告。在財務報告的附注中，要求“按照債務人、債權人的類型披露應收賬款、應付賬款，按照收入來源披露收入，按照費用支付對象和經濟分類披露業務活動費用”，以便在編制合并報表時，可以抵消政府會計主體之間的內部交易。

但是在日常會計核算中，不少高校未能對收入、費用和往來款，按單位類型進行輔助核算。即使部分高校進行了輔助核算，對于本部門內部單位、本部門以外同級政府單位、本部門以外非同級政府單位、其他單位的類型劃分，也是依靠財會人員的經驗判斷來區分，準確性不能保證。

綜合財務報告編制的最大難點，就是合并抵銷政府會計主體之間的交易。但是，財政部門發布的編制軟件要求各單位在線上發布抵銷分錄，再由對方單位進行確認抵銷。由于各單位的編制時間段不統一，往往省級單位已完成了財務報告編制，但縣鄉級單位還沒有開始編制，導致部分抵銷分錄得不到確認而無法抵銷。同時，交易雙方的會計處理不一致，如經費付出方已記入費用，但收入方記入了預收賬款或應繳財政款等往來類科目，導致無法抵銷。

四、高校實施新政府會計制度的相關建議

1.加強財會人員隊伍建設，提高業務能力

財會人員是新政府會計制度順利實施的關鍵，但是部分財會人員對新制度的學習和理解還不到位，沒有充分掌握新政府會計制度“雙功能、雙基礎、雙報告”的內涵。

高校財會人員要進一步加強培訓學習，積極開展新政府會計制度研究，通過多層次的學習和研究，充分了解新政府會計制度的重要意義和基本內涵，熟練掌握財務會計和預算會計平行記賬的基本原理和方法，為新政府會計制度的有效實施打下良好基礎。

2.加強業財融合，提高財務管理水平

高校財會人員在進行報銷審核時，一般只看票據金額是否計算正確、有無預算計劃、有無管理人員簽字等；在進行會計核算時，一般只關注收支核算。

實施新政府會計制度后，財會人員要根據新的會計準則進行分析，判斷收入費用是否按照部門類別進行歸集，收入或費用是否根據合同進度進行確認，往來款項期末是否計提壞賬準備，資產折舊是否合理。這就需要財務部門與資產、后勤、科技、教學等業務部門緊密配合，財會人員要充分了解業務流程，業務部門也應懂得財務流程，真正做到業財融合。

3.財務工作的重點從核算轉向管理

高校一直以來比較注重預算執行和經濟業務的會計核算。實施新政府會計制度后，高校財會人員要掌握雙體系核算方法，除了反映部門預算收支核算的預算會計，還增加了反映學校成本費用的財務會計；要深度融合學校的業務活動，善于利用管理會計工具，生成各類管理會計報表、成本會計報表，為學校管理和決策分析提供有用的信息，讓高校財務工作發揮決策參考作用。