事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀、成因及對策淺析

陳曉燕

江蘇省海涂研究中心 江蘇 南京

改革開放以來，我國在經(jīng)濟發(fā)展、科技進步等現(xiàn)代化建設(shè)的各個方面取得了長足進步。事業(yè)單位是我國社會經(jīng)濟發(fā)展中提供必要公益服務(wù)的主要載體，在促進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和改善豐富人民群眾生活等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。同時隨著民眾各類公共需求的日益增長，事業(yè)單位提供的公益服務(wù)也隨之擴大，對服務(wù)水平的廣度和深度也提出了更高的要求。

2012年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，根據(jù)行政管理體制改革的要求，將事業(yè)單位劃分為承擔行政職能的參公事業(yè)單位、承擔公益服務(wù)屬性的財政撥款事業(yè)單位，以及從事生產(chǎn)經(jīng)營的自收自支事業(yè)單位三個類型。隨著分類推進事業(yè)單位改革的進一步深入和事業(yè)單位隊伍的迅速壯大，固定資產(chǎn)規(guī)模也與日俱增，在日常工作中不難發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在諸多問題，現(xiàn)行的管理制度已不適應(yīng)新的改革需要，本文對當下事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理中存在的問題進行分析，并提供參考對策。

一、固定資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)財政部2012年制定的《事業(yè)單位會計制度》規(guī)定，固定資產(chǎn)是指事業(yè)單位持有的使用期限超過1年（不含1年），單位價值在規(guī)定標準以上，并在使用過程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價值雖未達到規(guī)定標準，但使用期限超過1年（不含1年）的大批同類物資，也作為固定資產(chǎn)核算和管理。其中規(guī)定標準是指單位價值1000元以上、專用設(shè)備單位價值1500元以上。按照最新分類，事業(yè)單位固定資產(chǎn)可分為六類：房屋及構(gòu)筑物；專用設(shè)備；通用設(shè)備；文物和陳列物；圖書、檔案；家具、用具、裝具及動植物。

固定資產(chǎn)是事業(yè)單位發(fā)展不可或缺的基石，更是生存和發(fā)展的內(nèi)在動力。如何提高固定資產(chǎn)的利用效率，保證固定資產(chǎn)的完整和安全，具有十分重要的現(xiàn)實意義。雖然從國家到地方各個層面相繼出臺了一些規(guī)章制度，但是由于事業(yè)單位基數(shù)龐大、分類眾多、職能各異，導致事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作仍然存在不少問題，不僅埋下安全隱患，而且導致資產(chǎn)使用效率低下，在一定程度上增加了運營成本。

1.核算不規(guī)范，會計處理不準確

在會計處理和資產(chǎn)入賬方面存在不合理情況，比如購入固定資產(chǎn)不及時入賬，應(yīng)入未入，該銷未銷；零星采購物資直接列支費用。對于建造的固定資產(chǎn)由于資金不足或者與批復(fù)的預(yù)算不符、未進行竣工決算等原因，完工多年已使用卻一直暫掛“在建工程”而未入賬。上下級或其他單位的資產(chǎn)捐贈或者劃撥，只簡單地要求經(jīng)辦人員簽字，未辦理正式移交手續(xù)，導致賬實不符，資產(chǎn)會計信息失真。部分單位對固定資產(chǎn)盤虧的處置不嚴謹，比如盤點時發(fā)現(xiàn)的已報廢毀損的資產(chǎn)，未及時進行賬務(wù)處理，賬實不符；對資產(chǎn)盤虧的原因未進行全面調(diào)查了解和分析，未及時向主管部門或同級財政報告，僅僅以事務(wù)所的清產(chǎn)核資報告為依據(jù)，將盤虧資產(chǎn)調(diào)減。尤其是一些金額較大的專用設(shè)備，因為專業(yè)技術(shù)性較強，事務(wù)所對其使用情況和殘值也不甚了解，一些僅僅使用幾年的專用重大儀器設(shè)備就早早報廢了。

2.重采購輕管理，重資金輕資產(chǎn)

事業(yè)單位經(jīng)費多來自上級主管單位無償調(diào)撥或者財政部門下?lián)埽谌粘Ｘ攧?wù)管理中，單位更重視資產(chǎn)的積累而忽略了資產(chǎn)的日常管理，同時科研單位普遍存在重科研輕管理的思想，加上沒有統(tǒng)一的采購計劃，在一定程度上加劇了資產(chǎn)的閑置與浪費。在實際工作中部分事業(yè)單位在預(yù)算或項目資金比較寬裕的狀況下，用購買固定資產(chǎn)作為當年結(jié)余資金支出的方式，導致盲目購入，配置不合理。

3.資產(chǎn)使用效率低，增值率低

固定資產(chǎn)管理不僅體現(xiàn)在資產(chǎn)數(shù)量的核對一致和外觀完整上，尤其是針對具有經(jīng)營性質(zhì)的固定資產(chǎn)，更應(yīng)該體現(xiàn)在經(jīng)濟效益上。事業(yè)單位國有固定資產(chǎn)在日常使用中，缺乏合理有效的經(jīng)營指標考核，導致資產(chǎn)使用效率低下，資產(chǎn)長期荒廢或者收益低于市場平均水平。例如對外出租的房產(chǎn)和閑置的專業(yè)設(shè)備出租等，未履行公開對外招租流程，更有甚者租金偏離市場公允價格，在一定程度上造成國有資產(chǎn)的隱形流失。

4.內(nèi)部管理不到位

事業(yè)單位固定資產(chǎn)賬務(wù)管理歸口財務(wù)部門，實物管理歸口辦公室或綜合處室，具體使用部門歸口各業(yè)務(wù)處室。管用分離的初衷是為了更好地互相監(jiān)管，但各部門銜接脫節(jié)、各自為政，缺乏統(tǒng)一的資產(chǎn)管理部門統(tǒng)籌全局，無法做到實時盤點、全程監(jiān)管。制度上要求執(zhí)行定期或不定期盤點，尤其在年終要全面清查。實際工作中真正做到主動對固定資產(chǎn)進行年終盤點的單位寥寥無幾。專職資產(chǎn)管理崗位的缺失、流于表面的內(nèi)部管理導致固定資產(chǎn)管理混亂。

5.外部監(jiān)督制度不健全

首先，省級財政及資產(chǎn)管理部門對于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理，特別是涉及行政事業(yè)單位機構(gòu)改革的單位，近年來只是簡單對產(chǎn)權(quán)登記證進行審核。外部監(jiān)督機制不健全導致監(jiān)督力度不強。其次，管理機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。部分事業(yè)單位國有資產(chǎn)歸口財政部門管理，有些歸口國資部門，財政部門與國資部門之間的職責權(quán)限不清晰，導致監(jiān)管薄弱虛化。再次，管理執(zhí)法懲罰力度不足。國有資產(chǎn)管理不善多以國有資產(chǎn)侵占和國有資產(chǎn)流失罪論處，部分情節(jié)較輕的并入瀆職罪范疇。國企改革大潮下，國有資產(chǎn)流失屢屢發(fā)生，但嚴肅追究相關(guān)責任人的情況還是較少。

二、固定資產(chǎn)管理問題的內(nèi)外成因分析

1.事業(yè)單位資產(chǎn)會計核算基礎(chǔ)已不能滿足管理需求

一直以來事業(yè)單位都以收付實現(xiàn)制作為會計核算的基礎(chǔ)，在賬務(wù)處理時也未對資產(chǎn)進行累計折舊，均按原值在賬面上體現(xiàn)，導致資產(chǎn)負債表不能反映資產(chǎn)的實際使用情況。同時，隨著資產(chǎn)使用年限的增加，固定資產(chǎn)的賬面價值與其實際價值背離程度也越來越高，形成資產(chǎn)賬面價值虛增。

2.資產(chǎn)管理權(quán)責不清，監(jiān)管虛化

對內(nèi)，隨著事業(yè)單位改革深入，少數(shù)事業(yè)單位存在資產(chǎn)管理機制不完善的情況，具體體現(xiàn)在資產(chǎn)采購無預(yù)算，存在臨時性采購；未履行規(guī)范的政府采購流程；資產(chǎn)入庫領(lǐng)用不規(guī)范，管理滯后，導致資產(chǎn)浪費甚至流失；資產(chǎn)盤虧報廢手續(xù)不完善，資產(chǎn)賬實不符；資產(chǎn)管理職能交叉，職責劃分不清，各個部門間存在推諉扯皮的現(xiàn)象等。

對外，雖然事業(yè)單位資產(chǎn)的采購申請需經(jīng)主管部門和財政或國資部門的層層審批，但由于事業(yè)單位從事的行業(yè)各異、專業(yè)領(lǐng)域繁雜，采購的設(shè)備多為專業(yè)儀器，監(jiān)管部門對固定資產(chǎn)的實際使用和市場行情缺乏深入了解，從而導致資產(chǎn)采購審批和使用管理存在盲區(qū)，使審批流于表面，無法發(fā)揮真正的監(jiān)管作用。

3.制度建設(shè)滯后，對資產(chǎn)管理重視不足

資產(chǎn)收益與事業(yè)單位管理脫節(jié)導致管理者對經(jīng)營類資產(chǎn)的使用效率不重視。明顯的計劃經(jīng)濟色彩的投資體制導致部分單位只關(guān)注資產(chǎn)規(guī)模而忽略固定資產(chǎn)的有效利用。缺乏對事業(yè)單位資產(chǎn)保值增值的合理考核方式也是造成資產(chǎn)閑置甚至浪費的原因之一。

三、強化固定資產(chǎn)管理的措施

1.落實責任，提高管理水平

落實領(lǐng)導干部主體責任，增強固定資產(chǎn)管理責任意識。目標制定部門以及績效和干部考核部門應(yīng)將國有資產(chǎn)管理情況納入目標任務(wù)及考核范疇，單位負責人作為固定資產(chǎn)管理的“第一責任主體”，分管領(lǐng)導和部門負責人為直接責任人的分級責任制，明確有關(guān)責任人的職責范圍，定期考核履責，明確切實做好資產(chǎn)管理工作，將資產(chǎn)管理作為一項重要內(nèi)容列入年度考核目標。

提高單位領(lǐng)導班子對于固定資產(chǎn)管理的責任意識，將國有資產(chǎn)管理情況作為一項重要內(nèi)容納入部門年度考核目標，明確單位負責人是固定資產(chǎn)管理的“第一責任人”，切實落實領(lǐng)導干部主體責任，形成各相關(guān)部門負責人為二級負責人，具體經(jīng)辦人員為直接負責人的分級責任制，理清責任鏈條。

從人員培訓著手，組建一支高水平的固定資產(chǎn)管理隊伍。一方面努力提升財務(wù)人員和資產(chǎn)管理人員政治素質(zhì)和職業(yè)道德規(guī)范，強化法治觀念和職業(yè)道德，大公無私，嚴守底線。另一方面不斷加強專業(yè)技能培訓，提升業(yè)務(wù)能力，加強信息化等相關(guān)知識的融會貫通，尤其注重財經(jīng)政策和資產(chǎn)管理相關(guān)法律法規(guī)的學習，將政策與實際工作緊密結(jié)合，學以致用。

2.明晰權(quán)責，完善資產(chǎn)管理制度

建立健全固定資產(chǎn)管理制度，涵蓋固定資產(chǎn)的預(yù)算編制、采購、驗收、領(lǐng)用、調(diào)撥、損毀報廢等各個環(huán)節(jié)。落實資產(chǎn)管理部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)使用部門不同崗位的責任制度，加快實現(xiàn)資產(chǎn)實物動態(tài)管理，同時加強多部門聯(lián)動，明確各人責任，落實到崗到人。嚴格執(zhí)行采購審批制度，無預(yù)算不采購；購置前做好前期調(diào)研論證，根據(jù)實際需求制訂采購計劃，從節(jié)約、整合資產(chǎn)的角度合理批復(fù)固定資產(chǎn)購置申請，并按照規(guī)定流程進行資產(chǎn)采購；固定資產(chǎn)到貨后積極組織驗收，及時入庫領(lǐng)用；對盤點時毀損丟失以及已無使用價值的資產(chǎn)應(yīng)慎重核銷，尤其是未到報廢年限的資產(chǎn)提前報廢的，不僅需要提交完整的清單明細和報廢、毀損或丟失的具體原因分析說明，對于特殊的大額專用儀器設(shè)備還需提供專業(yè)技術(shù)鑒定報告。

財務(wù)部門設(shè)置資產(chǎn)臺賬管理專職崗位，設(shè)立固定資產(chǎn)總賬和明細賬，加強對固定資產(chǎn)的增加、減少、調(diào)撥、報廢業(yè)務(wù)的財務(wù)核算管理，并針對財政每年度資產(chǎn)清查的結(jié)果進行正確的會計核算。

固定資產(chǎn)管理責任部門設(shè)立專職人員，負責管理資產(chǎn)卡片，設(shè)置固定資產(chǎn)臺賬，記載入庫、領(lǐng)用、維修保養(yǎng)的情況，加強動態(tài)過程控制。全面落實固定資產(chǎn)實物盤點工作，采用定期和不定期盤點相結(jié)合的形式對固定資產(chǎn)進行全面盤點，對清查盤點結(jié)果要編制資產(chǎn)盤盈盤虧匯總表，并查明盈虧原因，按相關(guān)流程進行處理。

3.引入市場機制，提高資產(chǎn)使用效率

適當引入市場機制，對常規(guī)的經(jīng)營性資產(chǎn)設(shè)置資產(chǎn)保值增值考核指標，進行公開招投標，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用，使資產(chǎn)效益最大化。對于大宗專用設(shè)備和金額較大的通用設(shè)備可以通過公務(wù)倉、資產(chǎn)租賃等途徑，促進資產(chǎn)的有效利用，減少固定資產(chǎn)閑置率，提高固定資產(chǎn)流動比率，盤活財政資金。

4.完善核算基礎(chǔ)，建立現(xiàn)代財政制度

2019年1月1日起全國各級各類行政事業(yè)單位全面施行政府會計準則制度，政府會計改革構(gòu)建了“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，全面反映政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。體現(xiàn)在固定資產(chǎn)管理上，就是對于單位目前存在的固定資產(chǎn)根據(jù)原值和使用年限計提折舊，更真實地反映資產(chǎn)的實際價值。新制度的實施清理了一大批歷史遺留問題，大量未入賬國有資產(chǎn)得以入賬，進一步摸清了政府資產(chǎn)家底，為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)報告夯實價值數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

5.利用大數(shù)據(jù)，提高信息化水平

積極利用大數(shù)據(jù)電算化手段，進一步提升資產(chǎn)管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)水平，部分省份已上線運行行政事業(yè)單位統(tǒng)一的資產(chǎn)管理平臺，例如江蘇省財政廳牽頭開發(fā)的江蘇省行政事業(yè)單位資產(chǎn)云平臺，設(shè)置了多個功能模塊，將資產(chǎn)的日常管理、資產(chǎn)處置、對外使用、績效評價以及資產(chǎn)年報充分結(jié)合，全面推行統(tǒng)一系統(tǒng)管理，使資產(chǎn)管理平臺得到充分有效的利用，構(gòu)建覆蓋資產(chǎn)全信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，降低資產(chǎn)管理成本，提升管理效果，也為管理層資產(chǎn)采購決策提供有效的依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

6.加強內(nèi)外聯(lián)動，健全全方位監(jiān)管

建立健全固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，單位內(nèi)審部門或紀檢部門應(yīng)定期對單位固定資產(chǎn)管理的全流程進行內(nèi)部自查，針對固定資產(chǎn)采購、驗收、使用、維修保養(yǎng)及處置的各環(huán)節(jié)存在的風險點，進行監(jiān)督審查，并形成書面的審查意見，上報單位負責人。對自查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時整改。上級主管部門和財資部門還應(yīng)加強對事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理的監(jiān)督，利用外部專家和第三方會計師事務(wù)所對固定資產(chǎn)清查、內(nèi)控制度等方面進行專項審計，積極組織各類專業(yè)培訓，提高資產(chǎn)管理意識，提升資產(chǎn)管理隊伍的業(yè)務(wù)水平，與單位內(nèi)部管理形成合力，查找問題，彌補短板，督促整改。

固定資產(chǎn)管理是事業(yè)單位管理的重要組成部分，建立健全固定資產(chǎn)管理制度有利于與這一輪行政事業(yè)單位體制改革緊密結(jié)合，確保國有資產(chǎn)不流失，充分發(fā)揮市場效應(yīng)，提高資產(chǎn)使用效率，更好地推動科學發(fā)展、轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理模式，構(gòu)建公益服務(wù)新格局，為促進社會和諧注入新的強大動力。