南陵縣城區水環境綜合治理PPP項目績效評價

□文/張 梅 曹國良

（1.安徽商貿職業技術學院；2.中國人民銀行蕪湖市中心支行 安徽·蕪湖）

［提要］隨著政府大力推進PPP項目發展和實施，PPP項目如雨后春筍般地廣泛運用到各行各業公共產品和公共服務領域。為此，PPP項目績效評價的研究，能夠有效地促進PPP項目可持續發展及保證項目質量。本文選取蕪湖市南陵縣城區水環境綜合治理PPP項目作為研究對象，依據其行業和區域的特殊性，結合實地調研和專家訪談，運用平衡計分卡方法對其績效評價體系構建展開研究。

引言

PPP是Public Private Partnerships的簡稱，是指政府和社會資本合作。PPP項目是指政府部門和私營部門基于基礎設施和公用事業，雙方簽訂合同明確各方責任和義務，通過設立項目公司中持有股份來加強對項目的控制。政府部門為其項目提供政策支持，將其特許經營權賦予社會資本；社會資本提供資金支持，參與項目的建設運營，本著契約的精神，相互合理承擔各自需要承擔的風險，兩者相互合作，相互配合，最終達成公共項目目標實現。實質上是政府部門由原來的“劃槳者”轉變為現在的“掌舵者”，把公共項目轉交給私營部門投資、融資、設計、建設、運營等，政府部門回報于社會資本的付費結算方式“使用者付費”“政府付費”“可行性缺口補助”等。

根據2016年財金［2016］92號文件明確PPP項目績效評價是與項目效益直接掛鉤，作為政府付費、獎懲、價格調整的重要依據。2020年財金［2020］13號文件提出PPP項目受各行各業廣泛性、各個地區的區域特殊性等因素影響，PPP項目績效評價體系構建路徑上遵循共性指標的，同時還應當與項目個體的特殊指標相結合。

一、蕪湖市南陵縣城區水環境綜合治理PPP項目介紹

（一）PPP項目概況。蕪湖市南陵縣城區水環境綜合治理PPP項目（以下簡稱“南陵水環境項目）是蕪湖市南陵縣住房和城鄉建設委員會通過法定程序公開招標，社會資本方選定為中國水利水電第十四工程局有限公司，項目采用PPP模式以水環境治理為主，包含建設道路雨污分流、河道水位控制。其中，道路雨污分流主要內容為南陵縣城區的14條道路以及一條污水干管；河道水位控制包括新建2個水位控制閘和改擴建3座排澇泵站；水環境治理包括市橋河、古亭河水體治理，具體為河道清淤、岸帶修復、水生態構建等。項目總投資16.97億元。

（二）PPP項目模式。PPP項目分別采用三種類型：第一種是DBOT（設計-建造-運營-移交），第二種是BOT（建造-運營-移交），第三種是OM（委托營運）。總合作期共計16年，該項目從2019年1月開工建造，于2021年竣工；建設期為2019～2021年，運營期為2022～2035年。合同約定本項目收益回報機制采用可行性缺口補助方式。

（三）PPP項目運作。項目運作方式為政府和社會資本方共同出資，雙方按持股比例建立項目公司，其注冊資本金為1億元，政府出資占股份的10%，社會資本方占股份的90%；資產所有權歸政府所有，項目經營權由PPP項目公司享有；合作期到期，項目設施及其所屬權利全部移交給政府。

二、基于平衡計分卡的PPP項目績效評價指標體系構建

（一）平衡計分卡的適用性。一般項目的績效評價則單方面追求經濟效益，過多去考慮節約降低成本，缺少對社會效益、環境效益等其他方面的考慮。而傳統公共項目的績效評價由于項目自身的局限性，依賴于各相關部門對項目進行稽查和評價，并不能體現評價的獨立性。

PPP項目績效評價與傳統項目的不同體現在：第一，PPP項目績效評價從時間的角度去分析，不單單是建設期，還有運營期，從項目的設計開始一直延續到后期的運營管理期。第二，PPP項目績效評價追求多方面的績效目標，PPP最終提供的是公共物品，能否為社會公眾提供優質的社會服務或者是公共產品，所以在設定PPP績效評價指標時應充分考慮除傳統經濟效益之外的社會效益、環境效益、其他效益等。

基于上述論證，平衡計分卡法的平衡理念表現為：（1）“平衡”理念既重視財務，又重視非財務指標，同時考慮到兩種類型指標的平衡。（2）“平衡”理念關注公司的內部和外部的平衡，公司內部員工、股東，公司外部的客戶、供應商多方利益相關群體之間的影響。（3）“平衡”理念平衡了政府部門和私營部門之間信息不對稱問題，建立起動態激勵機制，促進項目穩定和可持續性地發展下去。

（二）平衡計分卡對PPP項目績效指標設計。運用平衡計分卡，從上述四個共性指標緯度進行指標設計，還需要考慮PPP項目的行業性、地域性及特殊性。

1、財務能力評價。PPP項目公司作為獨立的法人機構，應當從公司財務能力評價角度出發，體現為項目公司良好的資金管理能力、運營資本能力、盈利能力、市場發展能力、投資報酬能力、目標利潤規劃能力、物有所值評價（VFM）達到最大化，等等。

2、各利益相關方滿意度。PPP項目利益方多元性，要求平衡計分卡在設計指標時應當充分考慮到各方利益的滿意度，政府部門的滿意度包括是否提高項目效率、保證項目進度和項目質量等；私營部門的滿意度包括公司內部的團隊合作關系，外部環境與客戶、供應商等是否和諧；社會公眾滿意度為能否得到社會公眾的認可。

3、項目內部控制管理。項目內部管理是指標設計不可缺少的重要組成部分，關系著項目能否有效地進行，應與PPP項目全生命周期（建設期和運營期）相匹配，貫穿于PPP項目整個運行過程。指標設計有效地針對項目論證、合同管理、成本、進度、質量、綜合、竣工等方面進行管理和控制，政府部門對其項目進行有力的監督和規制。

4、創新與成長性。PPP項目執行過程中的創新包括項目科研與開發、管理制度、財務融資。成長性評價則體現社會效益及環境效益評價，社會公眾對于公共產品或公共服務的健康與安全，對生活質量上的影響進行評價。

（三）績效評價體系構建。南陵水環境項目依據平衡計分卡通用的4個共性緯度去設計構建績效評價指標體系，根據自身項目目標需求，兩者有機結合做出對項目全面客觀的評價。南陵水環境項目中DBOT的運營模式從項目設計開始到建造，需要充分了解水環境，根據實地調研與走訪，在南陵水環境項目前期進行正向的評價，構建績效評價指標體系時融入項目環境指標體系，包括項目前期的項目立項、項目準備環節。因此，從項目環境、項目內容控制、財務能力、利益相關方滿意度、創新與可持續發展5個一級指標體系去構建。績效評價的權重比例依據專家組給出的意見，設定總比例為100%，項目環境占總比例的60%，其余4項各占10%。

第一，以項目環境作為一級指標，設立3個二級指標為項目立項、項目準備、項目產出。二級指標中項目立項，設立三級指標為立項制度、項目主體、項目客體物有所值（VFM）、財政承受力。二級指標中的項目準備，設立三級指標為項目績效目標、各出資方資金、項目資金方案合理可行性、項目實施方案合理可行性、項目合同完整性、規范性。二級指標中的項目產出，設立三級指標為建設期產出、運營管理期產出。建設期產出指標評價從項目產出數量、產出質量、產出時效、產出成本去評價項目是否完成績效目標控制。運營管理期產出的指標參照水環境專業標準對水質指標進行評價，化學需氧量（COD）、總氮（TN）、總磷（TP）、氨氮（NH3-N）、溶解氧（DO）等指標需達到不低于《地表水環境質量標準（GB3838-2002）》V類標準，氧化還原電位＞50mV2，水體感官指標透明度≥60cm，水體無異味，對河道水質、防汛排澇及水生態進行構建。

第二，以項目內容控制作為一級指標，設立3個二級指標為組織機構及資源、管理制度與組織管理、管理資料。二級指標中組織機構及資源，設立三級指標為機構健全、分工明確、資源使用有效性。二級指標中管理制度與組織管理，設立三級指標為全項目全生命周期管理制度、管理制度執行程度。二級指標中管理資料設立三級績效指標為建設管理，運營管理，構筑物、設備、中控系統管理，安全管理，廠容廠貌管理，其他資料管理，專人歸檔管理。

第三，以財務能力作為一級指標，設立4個二級指標為盈利能力、償債能力、營運能力、發展能力。運用財務指標設立三級指標凈資產收益率、總資產利潤率、流動比率、資產負債率、總資產周轉率、營業利潤增長率、總資產增長率。

第四，以利益相關方滿意度作為一級指標，設立3個二級指標為政府方滿意度、項目公司建設服務管理質量、社會公眾滿意度。二級指標中社會公眾滿意度，設立三級指標為公眾問卷調查、投訴與媒體曝光。根據排查掌握的水質監測資料及公眾投訴情況，對可能存在爭議的水體通過公眾問卷調查進一步識別。公眾調查問卷一年一次，問卷樣本數及具體方式方法參照《城市黑臭水體整治工作指南》，收集群眾對項目范圍內的河道治理情況的反饋。

第五，以創新與可持續發展作為一級指標設立2個二級指標為創新性、可持續發展性。

（四）績效評價結論。關于南陵水環境項目績效評價的權重設計由專家組結合實地情況打分給出，分別體現項目的建設期和運營期。給出績效評價結果按照量化后的綜合評分進行分級管理。綜合評分設定為4個等級，90～100分（含90分）為優秀；70～80分（含70分）為良好；60～69分為合格；60分以下為不合格。考慮水環境項目行業的特殊性，依據專家訪談，指出南陵城區水環境項目在運營期對于河道水質和防汛排澇考核指標若沒達到評價標準的，則實行一票否決制。績效評價結果將直接與政府付費及可行性缺口補助支付比例掛鉤；另外，績效評價為“優秀”時，可按照合同約定給予一定獎勵，若連續三年績效評價為“不合格”時，政府方有權啟動退出機制，并按照合同約定進行懲罰。

結語

績效評價應當深入研究，引進同領域同行業的成功案例作為指導，同時創新新的績效評價方法，多視角、多元化綜合運用多種評價方法，從而促進項目可持續發展的需要。本文對基于平衡計分卡構建南陵水環境綜合治理PPP項目績效評價體系進行探討，建議應進一步深入研究和完善水環境治理的績效評價體系。