綜合模型視角下生活垃圾分類政策執行研究
——以G市Y區為例

□李嘉文 周 靜

一、G市Y區生活垃圾分類政策執行的現狀

2000年G市被列為全國首批垃圾分類試點城市之一，開始全面推行生活垃圾分類。2011年4月開始實施《G市城市生活垃圾分類管理暫行規定》，2015年成為我國首批生活垃圾分類示范城市，垃圾分類工作獲聯合國“中國城市可持續發展示范獎”，隨后不斷推廣，用立法保障生活垃圾分類。

G市Y區部分居民達成了垃圾分類的共識，黨務工作人員積極發揮模范引領作用，帶動居民實行垃圾分類，用“繡花功夫”將垃圾分類工作落到實處，逐漸構成垃圾分類投放、分類回收、分類運輸、分類處理體系，結合上門收集與定時定點投放模式。2019年以來，在區委區政府正確領導和相關工作人員支持下，將樓道撤桶推向新高潮。截至7月，全區222個社區22,083棟，有21,928棟完成樓道撤桶，撤桶率達99.3%。1～10月份，全區共清運生活垃圾39.56萬噸，生活垃圾分類率排G市全區第一，取得重大成效。

(一)實行定時定點投放模式和設誤時投放點。2013年執行生活垃圾分類政策，Y區采用定時定點投放模式，200～300戶為單位集中安置垃圾投放點和誤時投放點。居民先在家里將垃圾分好類，然后在固定的時段，將垃圾拿到固定地點，投進相應垃圾桶，實現精準的垃圾投放。每個垃圾桶點設置垃圾分類小天使語音廣播和洗手池，在誤時投放點進行圍蔽和除臭。環衛工人不用上門收垃圾、派發垃圾袋和分類桶，降低了資金成本，實現了省力省錢的雙贏。

(二)宣傳教育督導加大。Y區通過多種形式加大對生活垃圾分類宣傳及教育，利用周六“垃圾分類全民活動宣傳日”舉辦各種宣傳活動，使用街道小區公告欄、派發傳單等渠道，科普垃圾分類知識。Y區一共舉行6期生活垃圾分類教員培訓班和46場培訓班，培訓教員300多名；組織開展198場“垃圾分類全民行動日”宣傳活動，建立13,430戶“環境友好家庭”；4,119人得到了《G市生活垃圾分類管理條例》的培訓。加強居民理解生活垃圾分類，促進其參與生活垃圾分類活動。Y區實行分類管理辦每月考評、城管辦每季考核等工作體制，將生活垃圾分類情況列入對各單位績效審核內容。各試點街道和區委會由保潔人員、環衛工人、社區骨干和積極分子組成督導員隊伍，在全區創建志愿者隊伍1,745人和垃圾督導員150人，對社區居民進行監督指導，實現“教育在桶邊、檢查在桶邊”。

(三)大件垃圾實行上門收取。Y區是G市老城區，部分居民特別是老年人清理和投放大型垃圾存在一定困難，北京街提供了“上門服務”。工作人員制作小型宣傳卡片派發到每家每戶，家中如有大型垃圾，可撥打卡片上的電話到環衛站，環衛工人會及時上門清理和收取。如果是可回收垃圾，居民可賣給環衛工人。

(四)北京街都府社區成為全區試點。北京街都府社區內隨處可見“垃圾分類，利國利民”“混合是垃圾，歸類是黃金”等標語，并在墻上裝裱垃圾分類漫畫，增設舊衣物循環利用箱和舊書籍回收箱。設全區第一臺誤時智能分類垃圾桶，設置可回收垃圾、有害垃圾、餐廚垃圾、其他垃圾四個垃圾桶。只要居民在智能垃圾桶的感應處揮手，垃圾桶門會自動打開；靠近投放點投放垃圾，可聽到各類提示音，根據錄音，居民將垃圾對號入座，操作方便智能。設餐廚垃圾發酵處理箱，將餐余垃圾拿到處理箱稱重，垃圾重量轉化為積分，居民可在網上購物。處理箱的餐廚垃圾由環衛工人根據比例轉化為酵素。

二、Y區生活垃圾分類政策執行中存在的問題

(一)相關規章制度的缺失。為更好進行垃圾分類，G市出臺相關規章，但內容過于籠統。如《G市城市生活垃圾分類工作管理暫行規定》對有突出貢獻個人和單位按規定進行獎勵，未說明什么標準屬于突出貢獻、獎勵力度怎樣，專門針對生活垃圾處理的內容較少，有些規章已不適用于現在的垃圾分類工作。規章制度對于垃圾的處理與回收也未進行明確說明，對垃圾源頭的分類工作不夠重視。

(二)居民參與度較低。垃圾分類宣傳教育工作并未真正進行到街道，大多數居民知道要進行垃圾分類，不知道怎么分類。因部分垃圾難以分清類別，居民怕麻煩、需要花時間精力等，將不易分辨的垃圾投入其他垃圾桶，真正進行生活垃圾分類的居民較少，參與度低，未形成濃厚的垃圾分類氛圍。

(三)分類標準不太明確。《G市生活垃圾分類管理條例》將生活垃圾分成可回收物、有害垃圾、餐廚垃圾和其他垃圾四類。一是目前的垃圾種類越來越繁雜，本身就難以分清其類別。宣傳只是對這四類垃圾簡單列舉，其他種類的界定未明確指出，居民難分辨垃圾種類。二是生活垃圾分類標準過于學術化和精細化，部分居民難以理解。G市固體廢棄物處理工作辦發布的相關指導意見中，對定時定點分類投放的具體工作流程進行明確說明，但并未落到實處，如督導員未盡職盡責，無人站崗。

(四)生活垃圾回收硬件建設缺乏。垃圾回收中，部分小區存在垃圾混合集運問題，缺少專門的垃圾車運輸。居民在前端進行垃圾分類，環衛工人運輸時卻將垃圾混合運輸，餐余垃圾和其他垃圾混在一起造成二次污染，極大降低居民積極性。垃圾桶未及時更換，出現提示標語脫落、垃圾桶損害等情況。政府未對垃圾回收統一規劃，導致垃圾回收、運輸和處理脫節。Y區缺乏固定且集中的場所存放可回收垃圾和供環衛工人進行二次精細分類，各種垃圾中轉站、分揀站少且布局不合理。

(五)相關企業運營困難。分類回收后的垃圾需進行后續處理，而從事廢棄物回收的大多企業都面臨經營困難的情況，缺乏政策和資金支持，土地、運輸和人工成本越來越高，企業經營壓力加大，可獲利潤較少。如回收廢玻璃、木質材料等企業對垃圾不能直接焚燒和降解，需采用專門技術處理，經營運作成本高，處理過程有噪音，易受到附近居民投訴。

政府對相關企業的政策支持和補貼有限，G市城管委發布了《G市購置低值可回收物回收利用管理暫行辦法》等政策，規定由財政出資購買可回收垃圾等服務來扶持這類企業的發展。但補貼金額過少，針對性弱，且沒有配備規劃相應的土地政策和稅收優惠支持，仍無法扶持該類企業發展。企業經營存在巨大困難，影響生活垃圾分類政策順利實施。

三、Y區生活垃圾分類政策執行存在問題的原因

(一)生活垃圾分類政策問題的可辦性需調試。Y區屬G市老城區，流動人口比戶籍人口多，目標群體具有多樣性和人數眾多的特點。目標群體行為需要調試的難度大，主要涉及政府、企業和市民三大目標群體。政府部門存在職責劃分不清、執法受阻等問題；垃圾分類能否對企業產生利益是決定因素；市民認為垃圾分類麻煩，費事費力。政策目標群體出于自身利益最大化考慮，其行為模式難與政策目標保持一致，甚至出現背道而馳，妨礙政策執行，需大幅度對目標群體進行調試。

(二)生活垃圾分類政策本身的規制能力。

1.政策明確性不足。G市對生活垃圾分類的標準不明確，只是簡單列舉幾類垃圾種類。模糊不清的分類，導致居民進行垃圾分類時很難辨清垃圾種類，出于省時省力將垃圾投放到其他類別中。對進行垃圾處理的機構和人員的具體職責也未明確指出，出臺的獎勵和處罰措施同樣存在內容過于寬泛的情況，相關政策內容還不夠明確。

2.政策資源的缺乏。Y區實施生活垃圾分類政策以來，市政府和區政府都給予大力的財政支持，實施專項財政撥款，籌集社會資金投入垃圾分類，由于垃圾費下降、回收設備更新、相關企業發展及環衛工人工資權益需要大量資金，資金處于短缺狀況。另外，權威資源較為缺乏，G市固廢辦是垃圾分類政策的統籌機構，人員是從十幾個部門抽調而非固定組成，是否具備垃圾分類知識難以查證。財權和事權欠缺之下，不能有效領導和推動垃圾分類工作有序進行。

3.執行機構內部缺乏層級整合性。垃圾分類是一項繁雜龐大的系統工程，垃圾收集分類回收運輸處理等多個環節需要不同機構共同配合作用。G市生活垃圾政策中，執行機構大多互相推諉，各自為政，缺乏一個高效，強有力的領導核心機構，對各項工作內容進行統一指揮。執行機構之間缺乏良好整合，管理混亂、信息共享受阻，浪費了政策資源，影響了生活垃圾分類政策的有效執行。

4.執行人員素質較低。Y區生活垃圾分類政策的執行人員以環衛工人和社區督導員為主，環衛工人的文化水平較低，很難正確區分垃圾種類和對回收的垃圾進行二次精細分類。其對處理垃圾僅停留在將垃圾全部裝好運輸，垃圾分類回收意識較低。社區督導員存在無人站崗、垃圾分類指導不清等現象。

(三)政策本身以外的變項。

1.媒介缺乏對問題注意的持續度。媒介對問題的持續關注，有利于形成強大的輿論壓力，對政策的有效執行發揮著重要的監督作用。不少媒體對G市Y區垃圾分類政策進行了報道，該政策執行受到較大關注，但多數媒介的報道并未深入挖掘，后續報道未能跟上。

2.監督體系的缺失。監督是落實政策正確執行和促成預期目標的重要保證。社會環境的復雜，很多因素都對政策執行產生影響。監督垃圾分類政策執行有一定困難，僅依靠城市管理綜合執法者遠不夠，因為垃圾隨處可見，隨時產生，很難進行有效監督。居民擔心督導員通過丟棄的垃圾猜測自己的飲食習慣，還有一些非常私人化的物品，快遞單上的物流信息等，泄露個人的隱私和信息，導致居民不配合督導員工作，監督作用減弱。Y區也實施舉報機制進行監督，但效果不大。任何主體都是垃圾的創造者，監督范圍大，多數居民本著多一事不如少一事的態度，群眾監督難以發揮有效作用。

四、加強生活垃圾分類政策有效執行的建議

(一)增強政策問題的可辦性。生活垃圾分類是一項繁雜龐大的政策工程，關聯目標群體眾多，調試難度大。政府部門需結合實際設立短期目標和長期目標，深入實地，充分調查，明確生活垃圾分類執行工作的各環節、各部門的真正需求，針對性制定可行性方案。Y區生活垃圾分類政策已受到廣泛支持，但試點經驗較難全面推廣，必須擴大試點區域，讓更多目標群體參與其中。加強居民主人翁地位，使其意識垃圾分類政策是一項利民政策，引導大眾參與生活垃圾分類，加強多樣化目標群體行為的一致性。

(二)提高政策本身的規制能力。

1.明確政策目標，優化垃圾分類標準。生活垃圾分類是一項合理且符合可持續發展的政策，但需明確政策內容和目標，優化垃圾分類標準，加強可操作性。垃圾是放錯位置的寶，實施垃圾分類首要目標是使生活垃圾得到循環利用，遵循減量利用垃圾，采用無害化焚燒和填埋方式處理，重點進行垃圾回收，使垃圾最大程度實現資源化。垃圾種類雖不能窮盡，但可定期最新垃圾分類，將新標準公示。一些難以區分的垃圾，可在產品前端由生產商進行垃圾歸類識別，減少居民分類困惑。

2.加大政策資源的投入。要保證生活垃圾分類基礎實施充足，及時更新設備，要加大財政資源投入；生活垃圾分類政策的有效執行還應加強立法，加強各執行機構和人員的權威資源，以法律形式確定各方權責，明確事權和財權；需配備足夠人力物力投入垃圾分類工作。

3.明確執行機構之間的權責。生活垃圾分類是一項由多個部門參與的復雜工程，缺乏統一的集中管理機構，容易出現責權不明、政出多門。應明確授權由政府牽頭成立的專業機構全權負責轄區范圍垃圾分類的所有工作。以政府成立的專門機構為主導，動員社會各機構協同參與，形成多位一體的垃圾分類體系。

4.提高執行人員的素質。執行人員素質在一定程度上影響政策執行效果，要提高執行人員素質，優化知識結構，培養其專業素養。進行生活垃圾分類需具備一定環保知識，工作開展前期可進行培訓，豐富其環保專業知識，加強理解政策內容，明確自身責任義務，加強職業素養，對失職瀆職行為進行警告嚴懲。尤其是生活垃圾分類管理執行的基層，如街道辦、居委會及環衛工作人員等，知道要進行垃圾分類，但對分類標準不夠了解。

(三)協調政策以外的因素。

1.優化政策執行的環境。一要保證各社區垃圾分類基礎設施充足，有足夠垃圾桶供居民使用，垃圾桶上的分類標準提示也應及時更新，避免出現模糊不清、脫落等情況。為避免分類好的垃圾混合運輸，政府要安排垃圾分類清運車輛，實現分類運輸。可結合垃圾特性設計專門的垃圾收運車輛，確保每一種垃圾有專門車輛運輸。還需科學規劃垃圾焚燒和填埋的選址，注重選址周邊環境和做好環保措施。二要促進垃圾分類相關企業的發展，形成垃圾分類回收產業鏈。由于垃圾回收公司的經營成本高，盈利低，運營困難。政府要大力給予這些企業政策支持和補貼，推動社會資本在這類企業集聚，開拓市場，協助其發展。利用政府力量促使垃圾分類行業與其他新興行業融合，加快行業技術革新，推動產品升級；進一步擴大產業規模，提升產品附加值；推行生產者責任制，迫使產品生產商注重回收管理，減少使用不必要包裝物。

2.加強媒介關注和宣傳教育。通過多層次、多角度、多類型方法建立一個系統而長期的宣傳教育計劃，將垃圾分類理念融入日常生活。媒介充分發揮傳播作用，密切關注執行生活垃圾分類政策情況。通過媒體、戶外廣告、政府網站等開展宣傳，利用新時代互聯網媒體力量，如QQ、微博、微信、官方網站、APP軟件等增強與民眾溝通聯系，及時更新宣傳內容形式，向民眾傳達最新政策消息，接受不同的反饋建議。

政策宣傳教育應將受眾群體按年齡、教育程度等區分，再根據特性針對進行。社區設立專門的垃圾分類指導中心和宣傳公告欄，每家每戶上門宣傳教育，加強對基層宣傳教育；生活垃圾分類納入學校教育體系，依據不同年齡段學生的特點，制定不同的垃圾分類教育形式；舉辦回收垃圾再利用大賽等讓更多居民知道多數垃圾可循環利用，變廢為寶；組織策劃相關公益比賽，激發社會資源投入生活垃圾分類的宣傳教育，廣告內容通俗易懂貼近生活。媒體確保宣傳片在黃金時段播出，在公交車、地鐵等人流大的地方，提高社會對生活垃圾分類政策的關注度和重視。除宣傳教育外，還應定期組織居民到垃圾分類指導中心和處理廠參觀，感受生活垃圾分類的緊迫性。

3.強化監管的力度。有力的監督制度是有效執行政策的利器工具，采取行政監督、社會組織監督和群眾監督等方式，通過多種形式的檢查、巡查、抽查和審核等，從程序和實體方面加強執行生活垃圾分類政策的人員、機構及企業的監督，同時各執行機構要自覺接受監督。

實行社區管制，嚴格控制社區內垃圾排放總量、處理成本及建設運營的監管。制定垃圾收費標準，垃圾收費可采用階梯收費形式，超過一定的垃圾產量需進行較高的收費以示懲罰。對于垃圾分類等相關企業和產業鏈要加強準入和退出監管，不能隨便允許其進入該行業。嚴懲偷排偷運、違法運營、破壞環境等，嚴格造紙行業和塑料行業準入。對政策執行進行規范化監管，獎懲結合，形成全民監督氛圍。