省級以上林業專項資金使用管理思考

○南平市林業局 莊瑜英

南平市地處閩北山區，為福建省重點林區，素有“八山一水一分田”之稱。全市林地面積3253.9萬畝，森林覆蓋率達78.89%，居全省第二；森林蓄積量 18 803.6萬立方米，居全省首位[1]。近年來，南平市以生態市建設為總體要求，以保護好生態環境、建設現代林業先行示范區為目標，林業部門擔負著重要的責任，需投入大量的人力、財力保護好生態環境。但閩北是經濟欠發達地區，因南平市各地地方財力有限，2016年育林基金停征之前，市、縣級對林業生態建設的投入主要來源于育林基金;育林基金停征后，為保障林業部門正常運轉，保護好生態環境，積極向省級以上爭取林業專項資金。“十三五”期間，全市共爭取省級以上財政林業專項資金32.0億元。

一、資金使用管理情況

“十三五”期間，南平市根據省級以上財政林業專項資金使用管理辦法[2-3]以及本市實際情況，制定出臺《關于落實省級以上財政林業專項資金管理辦法的通知》，開展林業專項資金使用管理工作。

1.明確使用范圍

林業專項資金使用主要用于森林資源培育、森林資源保護、林業經濟發展。森林資源培育專項資金，主要指造林補助(包括鄉村綠化補助、森林城鎮村莊建設補助)、森林撫育補助和林木良種培育補助。森林資源保護專項資金，主要指森林生態效益補償補助、天然林停伐管護補助、自然保護區林權所有者補償補助、重點生態區位商品林贖買等改革試點補助、森林公園管理和建設補助、生物多樣性保護補助、林業防災減災補助、林業執法體系建設補助、林業站服務能力建設補助、森林資源調查補助、國有林場改革專項補助、森林步道建設及管理補助、野生動物危害補償補助以及國有林場服務能力建設補助。林業經濟發展專項資金，主要指林下經濟利用補助、花卉產業發展補助、林業產業發展補助、林業科技補助、林業貸款貼息補助、新型林業經營主體標準化建設補助和幫扶補助等。

2.規定管理模式

林業專項資金使用實行“大專項+任務清單”管理模式。“大專項”即森林資源培育、森林資源保護、林業經濟發展三大類；“任務清單”是根據大專項應當保障的政策內容而設立的，包括約束性任務和指導性任務。約束性任務，是對林業專項資金中具體用途任務計劃的量化要求，是考核的重點，務必確保省下達任務完成；除約束性任務外，其他均為指導性任務，指導性任務由各地根據林業專項資金預期性任務計劃和當地實際，在中央和省級林業專項資金支出范圍內統籌安排。

3.推進整合使用

根據《福建省財政廳 福建省林業局關于推進涉農資金整合加強省級以上財政林業專項資金管理的通知》精神，各地在確保完成省局下達的約束性任務的前提下，可根據當地林業發展需要，區分輕重緩急，在同一大專項內整合使用，規范整合流程。要求各地林業部門根據涉農資金統籌整合的需求，會同當地財政部門制定涉農資金統籌整合使用管理辦法，明確資金整合內容、使用方向。對納入整合的項目，由各地林業部門相關業務科室提出資金使用申請，相應調整績效目標與任務清單，經分管領導審核，提交局黨組會集體研究。經局黨組研究決定，報請當地財政部門審批。經當地財政部門批復后報省市財政部門、林業部門備案。

4.抓好制度落實

林業專項資金使用在省級以上出臺相關管理辦法的基礎上，市、縣及時制定具體實施辦法。南平市制定印發《南平市財政局 南平市林業局關于落實省級以上財政林業專項資金管理辦法的通知》，在全省設區市率先建立存量資金整合辦法，并抓好貫徹落實工作。為做好林業專項資金使用管理，推進涉農資金整合、盤活存量資金，提高財政資金使用效益，通過召開片區座談會、全市計財科長會議以及實地調研，指導各縣(市、區)結合當地工作實際制定出臺《省級以上財政林業專項資金管理辦法》具體實施辦法，并提出結余資金整合使用方案，用足用好林業專項資金。文件印發后，當年整合涉林專項資金1163.73萬元，充分發揮資金使用效益。

5.強化績效管理

林業專項資金使用緊緊圍繞“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，指導縣(市、區)及市本級相關業務科室做好項目資金績效考評工作。對照省定年初績效目標，做好季度監控及年度評價；跟蹤預算執行完成情況，實現項目資金目標落地、過程監控及時糾偏以及年終評價結果應用。近年來，我市林業專項資金使用績效管理省級考評獲優，資金爭取名列前茅。

二、資金投入主要成效

“十三五”期間，全市林業系統圍繞建設現代林業先行示范區目標，林業生態建設和改革發展取得實效。森林培育成效顯著，完成植樹造林總面積117.78萬畝，全市10個縣(市、區)均獲評“省級森林城市(縣城)”，南平市獲得“國家森林城市”稱號；資源保護效果凸顯，森林覆蓋率從期初76.46%提高到期末78.89%，位居全省第二。森林蓄積量從期初1.62億立方米提高到期末1.88億立方米，位居全省第一。林地保有量相對平穩，期末3253.9萬畝(期初3250.7萬畝)。林業有害生物成災率、森林火災受害率低；林業經濟穩步發展，林業產業總產值從期初655.8億元提高到期末950.82億元，其中:第一產業產值124.53億元，第二產業產值655.27億元，第三產業產值171.02億元，圓滿完成“十三五”期間主要任務和目標，為“十四五”期間林業改革發展奠定了良好基礎[1]。

三、存在問題

“十三五”期間，我市不斷加強林業專項資金使用管理，圍繞“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念不斷探索完善資金管理機制，嚴格按照有關規定執行，資金使用總體較好，資金投入成效明顯。但也存在以下問題。

1.個別項目補助標準偏低，實施難度大

如天然林停伐管護補助和生態公益林補償基金項目,目前每年補助標準23元/畝，標準仍偏低，遠低于我市林地平均租金(約每年40元/畝)，實質上僅是對生態公益林、天然林管護進行補助，林權所有者和經營者的合法利益并未得到補償。林改后，林木、林地價格不斷攀升，經營商品林地每畝年平均收益可達150～200元，林農經營商品林與管護生態公益林補償收益差距較大。特別是天然林停伐管護補助林農簽訂合同意愿不強，資金支付困難。

2.項目實施缺乏工作經費，推動難度大

育林基金停征后，南平市林業工作經費缺口大。2016年以前南平市林業事業發展經費來源于育林基金征繳收入，“十三五”期間林業事業發展，大量的項目資金靠爭取省級以上財政林業專項資金投入，爭取資金32億元。隨著項目資金投入越來越多，林業部門肩負的項目資金使用跟蹤指導工作量也隨之加大，工作經費缺口也就越來越大。南平市是欠發達地區，地方財力有限，人員經費、公用經費安排比較吃緊，用于項目業務指導經費無法保障，推動項目實施難度大。

3.項目資金整合使用，具有局限性

“十三五”期間項目資金實施“大專項+任務清單”管理模式。“大專項”即森林資源培育、森林資源保護、林業經濟發展三大類；“任務清單”是根據大專項應當保障的政策內容而設立的，包括約束性任務和指導性任務。按大專項整合資金使用，具有局限性。

4.項目資金要求當年支付，執行難度大

省級以上財政林業專項資金補助項目點多面廣，涉及惠農惠企資金支付手續繁瑣，如造林綠化補助資金需驗收合格后支付、天然林停伐管護補助需林權所有者簽訂停伐管護補助協議方可支付，當年項目資金執行率高于91%，難度大。

四、對策與建議

針對省級以上財政林業專項資金使用管理存在的問題，結合新出臺的省級以上財政林業相關專項資金管理辦法的有關精神，建議采取以下措施加以解決。

1．提高生態公益林和天然林補償標準，促進林區和諧發展

目前，福建省生態公益林和天然林補償標準實行分類分檔補助，生態公益林中喬木林、其他林和天然商品喬木林停伐管護補助提高到每年23元/畝，經濟林和竹林仍按每年22元/畝。南平市是重點集體林區，農民收入主要依靠林業，實施保護必須與落實生態補償同步考慮，否則將影響林區和諧穩定。在分類分檔補助的基礎上，實行分地域補助，提高重點林區生態公益林和天然林補償標準。按照政府投入為主，受益者合理承擔的原則，多渠道籌集補償資金。以公共財政投入為主，除生態公益林補償資金納入中央、省級財政年度預算安排外，積極爭取政策支持，增設“生態稅”作為“地方稅收”的稅種，由省級征收，統籌用于安排生態補償。同時建立“受益者合理負擔”的補償機制，加大下游地區對上游地區的生態補償力度。

2．加大重點林區轉移支付力度，推動林業高質量發展

育林基金停征后，南平市林業工作經費缺口越來越大，用于項目的業務指導經費無法保障。同時，林長制實施后，隊伍建設、日常的跟蹤指導及年度考核評比需要相當多的費用。為支持武夷新區建設，加快南平市全方位綠色高質量發展，保護好生態環境，在育林基金征收標準降為零后，要落實財政部《關于取消、停征和整合部分政府基金項目等有關問題的通知》文件中明確“通過增加中央財政均衡性轉移支付、中央財政林業補助資金、地方財政加大預算保障力度等，確保地方森林資源培育、保護和管理工作正常開展”有關精神，加大中央財政育林基金停征政策專項轉移支付力度，適當提高對中央蘇區縣和重點林區的轉移支付比例，在下達轉移支付資金時明確項目和金額。同時加大省級財政育林基金停征政策專項轉移支付力度，在國家補償的基礎上對市(縣、區)的凈減收部分按照市(縣、區)育林基金的實際征收收入和有關文件精神來確定省對市(縣、區)財政轉移支付系數，由省級財政給予政策配套性轉移支付，并明確用途，確保基層林業部門能夠正常運轉，保證項目的順利實施，推動林業工作高質量發展。

3．統籌整合林業專項資金，提高資金使用效益

除對植樹造林、森林撫育、森林生態效益補償、天然商品林停伐管護、自然保護區林權所有者補償補助以及重點區位商品林贖買試點明確補助標準外，其他林業專項補助資金在完成中央及省級下達任務，即在完成省林長制工作考核的基礎上，各地可根據林業工作實際需要按照整合流程報批，統籌安排使用林業專項資金，相應調整績效目標與任務清單，發揮財政資金效益。

4．創新支付模式，縮短在途資金

省級以上財政林業專項資金采用因素法為主、項目法為輔分配。資金補助方式為當年實施項目或先建后補項目或以獎代補。林業項目補助資金涉及面廣，支付手續繁瑣，當年實施項目當年支付困難，支出率低。為縮短在途資金，提高資金執行率，建議因素法分配的項目采用先建后補方式補助，每年年初上報上一年度的驗收成果，經審核確認后下達補助資金；項目法分配的項目采用以獎代補方式補助，如花卉、林下經濟等項目采用以獎代補，既能發揮示范引領作用，又能減少在途資金，提高資金執行率。