公共教育設施均等化布局規劃研究

◎劉亞東

引言

隨著城市化進程的不斷加快，“城市病”問題日益突出。為突破城市建設土地資源瓶頸，城市規劃的重心逐漸從“增量擴張”轉向“優化存量”。目前，公共教育服務設施均等化的研究主要體現在兩個方面。一是擴大公共服務設施使用人群；二是實施公用設施全覆蓋，即基于GIS 的網絡分析。因此城市公共服務設施的設計一方面要考慮對設施數量的需求，另一方面要考慮設施的空間可達性，綜合考慮人口密度和道路密度。只有完善自己，才能實現更科學的公共服務設施對比。

一、概念定義

1.公共教育設施。

公共教育主要涉及學前教育、義務教育、中等教育、高等教育（含成人教育）、職業教育和特殊教育六個方面。服務設施包括幼兒園、小學、中學、高中、高等學校（含成人學校）、職業技術學校、特殊學校。

2.均衡。

“均衡”并不是一個完全的平均，而是一個相對的概念。從地域分布上看，均等化應該是將各地區的基本公共服務水平保持在一個既定的參考水平以下，以確保居民享有平等的基本機會，而不是由于其居住地的經濟條件造成的。公共服務均等化并不意味著統一，其中心思想應該是“結果均等、標準充足”。背景平等是指承認地區、城鄉、人口差異，基本需求得到保障，基本公共服務水平大致相同。標準對等意味著尊重現狀、經濟和發展差異，選擇合適的標準，避免浪費設施，減輕資金壓力。

3.公共服務設施。

城市公共設施的建設反映了一個城市的文明程度和發展水平，反映了居民的生活質量。根據《工程建設標準強制性條文：城鄉規劃部分（2013 年版）》的規定，城市公共服務設施包括教育、醫藥衛生、文化體育、商務服務、金融、郵電、社區服務、市政公共服務和行政管理等八類設施。本文所指的教育設施為社區級教育設施，包括中學、小學和幼兒園。

二、適應大眾教育發展趨勢

1.質量發展趨勢。

公共教育逐步向素質教育、優質教育方向發展，嚴格控制中小學班級規模，逐步實施“小班制”教學。《廣東省義務教育標準化學校標準》確定：中小學規模一般不低于6 班，不超過36 班，九年制不超過54 班。小學班級人數不超過45 人，高中班級人數不超過50 人。 《廣東省教育廳關于規范化幼兒園的辦園標準》請明確幼兒園規模，市區和市中區幼兒園規模為6-15班，農村幼兒園規模為3-12 班。同時，平均班級人數為30 人。

2.規模化發展趨勢。

在教育設施布局上，推動優勢學校向城鎮中心區集中布局。通過校車升級，擴大內城區優質學校資源。此外，提高農村幼兒園和學校教育服務質量，擴大優質教育資源覆蓋面。

3.均等化發展趨勢。

公共教育資源和優質公共教育資源逐步覆蓋流動人口，即流動人口和戶籍人口逐漸平等享有公共教育資源。比如已經實施了異地中考政策，全面實施中考異地中考政策，和全區流動人口。保障農民工子女受教育權，保障教育資源公平。

三、公共教育設施均等化的目標

1.公共設施均等化的交錯動態目標。

公共服務均等化是一個分層次、分階段的動態過程。經過一定的發展階段，公共設施可以在不同區域合理布局，城鄉統籌，城鄉居民平等享受公共服務。公共服務均等化一般要經歷“最終結果基本均等化”、“服務質量提升”和“優質服務全覆蓋”三個階段。每個階段的具體目標、優先級和績效都不同，可以分為三個階段：

（1）“底線均等化基本階段”，是指城鄉居民平等享受最基本、最廉價的公共服務，特別是確保農村基本覆蓋必要的公共服務設施，滿足盡可能多的需求。盡可能滿足教育、醫療、文化和體育的基本需求。（2）“服務質量提升階段”是量變到質變的過程，強調與城市化人口流動的有機互動。農村不僅公共設施設計合理，同時公共服務水平進一步提高。（3）“優質服務全覆蓋階段”是公共服務均等化的最終目標。城鄉公共服務設施的類型、數量和服務水平基本一致。城鄉公共服務設施充足，公共服務水平全面提高，實現城鄉統一。

2.公共教育設施均等化的目標。

城鄉公共教育設施均等化的目標應包括“優質研究生院覆蓋均等化”和“農村學生優質教育設施均等化”兩個方面。如果僅僅從提高農村學生就學便利性的角度考慮分配均等化，那么隨著農村學生數量的減少，學校的規模、質量和效率都會受到嚴重制約，違背了目標。城鄉總體規劃。

公共教育設施配套設計目標以各學校附近步行、自行車或短途巴士服務半徑衡量：幼兒園近鄰服務半徑為300-500 米，近鄰服務半徑為小學500-800 米，初中最近服務半徑為1000米，高學最近服務半徑為1500 米。上述服務半徑未覆蓋的地區，校車、長途客車、登車等。它們主要用于滿足遠程學生的需求。

四、公共教育設施均等化原則

1.盡量維護現有設施，節約建設成本。

規劃重點保留現有的大部分幼兒園和學校，取消少數不符合最低用地規模的幼兒園和學校。目前土地利用規模充足，學生人均土地面積過大，造成學校的極大浪費，建議擴大土地面積，增加學位數。對于每名學生面積過小，達不到標準要求的幼兒園和學校，建議減少學位數量。

2.選擇合適的服務半徑。

公共教育設施的規劃服務半徑應結合規劃區域的發展現狀和發展方向，考慮公共教育服務的發展趨勢。規劃應重點確定各類學校步行、自行車或短途公共交通可到達的近距離服務半徑。幼兒園最近服務半徑300-500 米，小學最近服務半徑500-800 米，中學和九年制學校最近服務半徑1000 米。上述服務半徑未覆蓋的地區，校車、長途客車、登車等。它們主要用于滿足遠程學生的需求。

3.銜接相關規劃。

公共教育設施布局規劃要與城市總體規劃和控制性詳細規劃相銜接。通過分析合理服務半徑，根據土地需求預測結果，將教育科研用地細化落實到新學校規劃用地等適宜地點。由于總體規劃深度尚未完全覆蓋所有教育設施的實施，各種控制性法規的編制往往缺乏統籌規劃，導致部分教育設施重復建設或設施過多。規劃要以需求預測結果為重要依據，按照“按需供給”的原則，合理確定各類教育設施的數量和分布。

五、影響教育設施分布的因素分析

1.地形限制。

在土地資源豐富、平原廣闊的地區，按照國家規定確定的標準教育設施服務半徑全覆蓋來設計教育設施是可行的，但對于帶狀城市等特殊地形，這種方法有一定的局限性。教育設施規模與實際服務人口不匹配，造成教育資源浪費。在某種程度上，這可以看作是教育設施的分布不均。為改善這一狀況，可適當擴大國家監管的教育設施服務半徑，確保有足夠規模的教育設施管理學校。增加的行駛距離可以通過道路系統的合理規劃來抵消。

2.新城發展特點。

對于新興城市，公共服務設施導向開發（SOD）是一種重要的發展模式。政府通過初始政府引導公共設施建設，吸引產業和人口落戶，成為新城市發展的前提和動力。綜合公共服務設施為新城提供了吸引產業和人口的“反磁力”和帶動內陸的“輻射力”。這就要求公共服務設施的建設標準甚至要超過中心城市。可以說，一個新城市的發展是一個從無到有的過程。因此，其最初的發展側重于形象的構建。這種需求與強調綜合社會效益的公共服務設施的生產是一致的。將引導市場的投資行為，引領新城的發展先于發展。

3.人口空間分布。

教育設施的公平分配并不意味著按照服務半徑在規劃區域內平均分配，這種分配方式是盲目的。歸根結底，教育設施服務于居住區適齡人口，其服務范圍的劃定實際上決定了服務人口的規模。因此，教育設施的設計必須與人口分布相匹配，更精確地匹配學齡人口的分布，從而確定學校服務的人口，使教育設施的規模與服務的規模相匹配。

4.與其他公共服務的關系。

教育設施和其他公共服務設施可以混合集中在同一地塊或相鄰地塊上，形成功能齊全、空間充裕的“公共服務區”。早在1929 年，美國建筑師佩里提出的“鄰里單元”就向我們展示了公共服務布局模式的集約發展。但是，由于教育設施的局限性，它們與其他公共服務設施的兼容性相對較低。除了與文化設施融為一體外，其他設施的集中分布也存在一定的問題，需要進一步解決，可以考慮分散布局協調與其他公共服務設施的空間關系，但不排除“混合集中”布局模式。

六、建議

1.基礎教育資源空間分布模式與演化規律研究。

全面認識和綜合分析公共服務教育資源布局的現狀和發展脈絡，是探索教育資源空間布局形成機制、評價資源布局合理性的基礎手段。與高等教育和特殊教育不同，基礎教育的空間分布與居住空間密切相關。與醫療、商業等其他公共服務設施不同，基礎教育資源的配置受到行政邊界和教育政策的限制。結合教育發展規律和政策解讀，從基礎教育空間布局特點出發，構建配置格局和演化規律的理論框架，為教育資源空間配置和空間布局提供依據。

2.基礎教育資源空間分布生成機制研究。

資源配置不均是基礎教育發展面臨的核心問題，不利影響更為突出。盡管國家和地方政府試圖調整教育設施的布局和各種政策，但效果并不顯著。只有厘清基礎教育資源設計與演進背后的深層次邏輯，政策措施才能具體有效。未來，多學科融合，考慮社會和制度背景，結合行為選擇、社會分化和空間生產的多視角，解讀供需產生過程，厘清影響因素和培養。教育資源空間分布不均的機制，迫切引起全國學術界的關注。

3.系統研究結合經驗證據。

定向設計調整是基礎教育資源設計研究的實用價值。評價學校分布的標準不是單一的普遍性，而是“自建”。受歷史格局、發展條件、招生政策、需求特征等因素的綜合影響，并隨時間和地點而變化。因此，有必要在選定的病例領域進行系統調查：長期隨訪、縱向比較、進化背景分析；基于人文和社會前因，對自然、歷史、文化進行系統分析，對“地理個性”進行全面解讀。經濟、社會、制度等。各種因素的綜合作用，從學校制度的角度，探索不同層次教育機構、不同經營主體之間的空間互動。隨著實證研究成果的不斷豐富，對不同規模、不同功能、不同層次的區域案例進行對比分析，必將為基礎教育理論模型的構建和區域規劃提供支撐。

4.規劃實施保障措施。

（1）提高認識，統一思想。

中小學和幼兒園的規劃設計是實現科學發展的重要規劃之一。加強規劃的引領作用，突出規劃在統一思想、明確方向、促進科學發展中的重要作用。堅持把教育納入區域戰略發展重點和現代化建設的總體設計，確保教育優先發展。

（2）加大財政投入。

要堅持政府教育投資主渠道，縣級部門要依法落實各項教育投資政策，有效整合各部門專項教育資金，鼓勵企業、社會團體和個人捐贈教育、籌集資金。多渠道籌集資金，加大教育投入。設計保留了學校新改擴建的投入，重點加強寄宿制學校和標準化學校建設，著力改善保留學校、小學和教學中心的辦學條件，保障偏遠山區辦學條件。教育教學需要，實現學校規范運作。

（3）加強部門間協調，認真落實各部門職責。

協調各市、各部門編制和組織實施規劃。發展改革部門將調整中小學區域布局確定的重點設施項目納入年度計劃。財政部門要加強對中小學和幼兒園區域設計調整重點工程建設專項資金的征收管理。在整個城鄉建設發展過程中，規劃部門都會預留足夠的教育用地。

（4）建立項目監督機制。

將調整中小學布局列為重點督導工作，與相關市、部門簽訂工作目標和責任書，納入領導留任目標，作為考核干部績效的重要依據；責任層層落實。各市、各部門要按照批準的方案制定政策和支持措施，確保目標按期完成。

5.縣基礎教育規劃。

（1）因地制宜調整測量。

在總體規劃設計過程中，要實事求是，因地制宜。根據地區現在的地形、人口、經濟情況，以及原有學校的設置和質量，請認真聽取群眾意見。在一些適宜成熟的地區，可適當整合，偏遠山區、交通不便的農村地區，應預留教學名額，新建和擴建小學的服務半徑為1.5 到2.5 公里。山區和平原地區小學集中，小學改擴建服務半徑一般為23 公里。

（2）分類指南。

小學生原則上低年級就讀于附近學校和小學，高年級可就讀中心村小學（村聯小學）或鄉鎮小學。

對基礎設施薄弱、規模小、學生少、辦學效率低的學校，結合《農村中小學調整標準》，充分征求群眾意見，綜合考慮，建議整合；布局合理，基礎設施良好，有一定的發展潛力對于潛力較大、教育質量較高、群眾反饋較好的學校，可擴大辦學規模或合并其他學校。通過布局調整，實現改造薄弱學校、促進教育均衡發展、實現教育公平、全面提高教育教學質量的目標。

（3）分步實施。

按照“一步規劃、項目分步實施”的原則，設計規劃任務分期、分年、分步實施。近期，我們將完善教育資源配置，完成學校減量化計劃。長遠的思路是建設一所完整的小學，適當整合教學點，預留土地用于辦學。

6.市中心教育設施布置。

（1）初中。

用正六邊形對規劃高中的半徑進行分析，并以1000 米為半徑進行劃分，基本實現了規劃區域內非盲區的覆蓋。

（2）小學。

結合現有學校選址，合理規劃新建學校，按500 服務半徑實現居住區全覆蓋。規劃采用最短距離網絡分析法，從小學開始劃分服務范圍。假設理想狀態下學生來源在空間上均勻分布，利用正六邊形劃分中心城區提取學生來源，得到理想狀態下小學的分布。以中心城區路網、當前學校、已有建設意向學校的位置為基礎，以小學500 米服務半徑作為屬性數據錄入阻力值，進行網絡分析用于消除服務區之間的重疊，獲得有效的服務區。結合現狀用地和居住區分布，計算每所小學的服務能力，包括學校規模和服務人口。實現服務范圍與學校空間的服務對接。

（3）幼兒園。

規劃未對幼兒園設計進行詳細規劃，僅確定每個居住區的幼兒園總數、班級數和用地規模。幼兒園的具體位置和規模由當地規劃審批部門在具體地塊規劃審批流程中控制。

結束語

規劃教育設施設計是一項關系民生的復雜而重要的工作。尤其是新城區，不能簡單采用一般的專項規劃方法。應該摒棄大規模分析的前景，取而代之的是更精確的供需狀況分析和供應方法的研究和評估方法，為未來的教育設施預留足夠的空間。這種三維調查分析方法也適用于其他公共服務設施的專項規劃，如醫療設施、養老設施等。公共教育設施是基本公共服務設施的重要組成部分。探索公共教育設施的合理設計是當時城市規劃研究的一個新課題。在我國城鄉結構的背景下，如何實現公共教育設施科學合理的“平衡設計”，是一個需要深入實踐探討的過程。本文從空間分布的角度對“公共教育設施的公平分配”進行了一些探索性的嘗試。但是，要最終實現公共教育設施的均衡布局，讓城鄉居民享受到同等的公共教育服務，還需要包括財政體制在內的全面系統創新，包括高質量的教育供給體系等。