地方公共基礎設施國有資產管理探討
——以湖北省襄陽市為例

●李祥富 楊長年 梁天福 劉 昆

公共基礎設施是政府資產的重要組成部分，為保障行政事業單位高效運轉履職，提升公共服務水平，促進經濟社會健康發展提供了強有力的基礎支撐條件。但是，受多方面因素影響，尤其是公共基礎設施管理制度和相關操作細則建設滯后，各地對公共基礎設施的管理普遍存在重視程度不高，會計核算不完整，政府資產負債表中反映不全面，資產管理單位界限模糊，資產管理制度不健全，資產管理主體不清晰等問題。

為加強公共基礎設施資產的管理，深入落實政府公共基礎設施會計準則制度，維護公共基礎設施安全完整，科學配置公共基礎設施資源，發揮公共基礎設施運營管理效益，促進政府資產管理水平提高，湖北省襄陽市財政局調研組，對市本級行政事業性公共基礎設施資產管理情況進行了專題調研，本文結合調研情況，就新形勢下如何進一步規范和加強地方行政事業性公共基礎設施資產的管理，提出相關對策建議。

一、市本級行政事業性公共基礎設施資產管理的基本情況

本次調研的公共基礎設施包括市級政府控制的為滿足社會公共需要的交通基礎設施、市政基礎設施、水利基礎設施和其他公共基礎設施。受多方面因素影響，市本級部分行政事業單位負責管理維護的公共基礎設施尚未全部納入單位會計核算，政府資產負債表中未得到全面反映，資產管理單位界限模糊，公共基礎設施等資產管理制度不健全、資產管理主體不明確等問題不同程度地存在。

（一）公共基礎設施會計入賬情況

目前市本級行政事業性公共基礎設施會計核算和入賬情況大致有三種類型：一是將在“固定資產”科目中核算的公共基礎設施類國有資產調整或核算記入“公共基礎設施”科目；二是未區分固定資產和公共基礎設施類資產，全部在“固定資產”科目賬面反映，年終編入行政事業單位國有資產報告；三是公共基礎設施類國有資產會計核算中尚未登記入賬（既未記入“公共基礎設施”，也未記入“固定資產”），但在資產年報中統計管護的數量。具體情況是：

交通基礎設施類，公路部門按照省交通主管部門統一要求對本部門管養維護的普通公路、國道和省道進行了入賬核算；水利基礎設施類國有資產主要由產權歸屬單位負責核算，對已經完工的固定資產沒有明確區分行政事業固定資產和公共基礎設施資產，仍在“固定資產”科目反映，并編入行政事業單位國有資產報告；市政基礎設施類各記賬主體既有按照準則和政府會計制度要求調賬或分類核算記入“公共基礎設施”科目的，也有仍記入“固定資產”科目的，還有大量尚未入賬的；其他公共基礎設施類，民防工程由市民防辦納入了統一會計核算，按取得原值和改造后增值合并計價。

（二）公共基礎設施資產管理現狀

開展公共基礎設施等行政事業性國有資產報告以來，市財政資產管理中心牽頭組織和統籌協調市本級公共基礎設施有關工作，確保實物計量指標真實可靠。市住建局等行業主管部門負責確定本系統公共基礎設施類國有資產的具體口徑，統一部署數據編報、匯總和審核，并開展業務指導工作，定期向財政部門報送資產報告。除民防工程外，市本級公共基礎設施資產具體監管單位與實際占有使用支配單位（管護）是分離的。從目前的管理情況看：

一是建設主體與管護主體的責任比較明確。建設單位按照相關建設管理規定進行招投標、施工、驗收，管理維護單位負責公共基礎設施的日常維護和管理。但市政公共基礎設施存在產權主體和會計主體不一致的情況，導致主體入賬難等問題。

二是公共基礎設施運營維護與日常監管比較規范。部分單位對公共基礎設施的運營維護和監管十分重視，推行“管養分離”“以錢養事”模式，并建立了嚴格規范的監管辦法。如市河道堤防管理局、民防辦公室等。

三是公共基礎設施的出租和處置程序比較規范。部分單位制定了《國有資產出租出借管理制度》《國有資產管理處置管理辦法》，公共基礎設施的出租、處置程序比較規范。如市三道河水電工程管理局、市排水設施收費監理處、市民防辦公室等。

二、管理中遇到的困難和主要問題

在公共基礎設施管理中，普遍遇到一些難以解決的共性問題，如會計主體確認、資產移交接管、入賬成本確定、資產處置與清查等，這些問題都需要進一步研究解決。

（一）會計主體確認難，公共基礎設施與固定資產無法明確區分

一是會計主體的確認受管理體制制約。實際工作中，同一個建設項目投資和管理主體可能涉及各類行政部門和企事業單位，由于產權主體不明確，會計主體難以拆分確認。如國省干線公路建設、養護的責任主體可能有市、縣、投資公司等，如何將不同資產分門別類由合適的會計主體來承擔，需要有細化的制度予以明確。

二是會計主體的確認有技術難題。公共基礎設施項目建成后對于不同政府會計主體分別管理維護的部分要進行確認，但因沒有明確的資產分割技術方法，難免對確認計量的結果有影響。如同一條航道的不同事權，往往被分配到不同層級或同一層級的不同政府部門當中，誰是主要的事權或者誰是記賬主體需要明確。

三是公共基礎設施投資建設多元化導致確認難。如襄陽市紫貞公園管理處所管紫貞公園由漢江國投出資建設，公園有游路、綠地、木棧道、廊橋、水體、管理房、公廁、噴泉、地下管網等，雖然辦理了實物移交，但因涉及建設公園的資金來源性質、產權界定不明和缺乏成本資料，公共基礎設施至今無法入賬。

（二）資產移交接管難，公共基礎設施價值未能全面如實反映

一是政府會計準則頒布實施前，建設單位未及時辦理竣工決算，資產接收單位（管養單位）無法入賬，或項目資產管理單位沒有竣工財務決算批復件作為入賬依據。二是建設主體與會計核算主體銜接不暢導致未能入賬。如市河道堤防管理局的公共基礎設施建設主體多元化，項目建設完工后，堤防和閘房等公共基礎設施沒有辦理移交手續，致使公共基礎設施入賬價值難以確認，無法入賬。三是建設單位與管護單位對項目竣工標準界定存在差異導致移交和入賬難。如水閘泵站等公共基礎設施建設存在水電不配套等“先天不足”，管護單位與建設單位對項目竣工標準界定方法不同，不愿意接管、移交難度大。四是資產移交時存在手續、資料不齊，導致無法入賬。

（三）入賬成本確定難，公共基礎設施價值未能完全入賬

一是公共基礎設施歷經時間久遠，價值量難以溯源。公共基礎設施從初建到目前狀態，經歷多次改建、大中修等，原始檔案缺失或資料不全，而建設單位一般只進行實物管理，價值統計上基本是“空白”，公共基礎設施的價值量難以溯源，無法按照取得時成本入賬。

二是存量公共基礎設施入賬操作難度較大。會計準則規定，存量公共基礎設施無法以歷史成本法入賬的，按資產評估、資產重置成本計價入賬。現實情況是公共基礎設施種類繁多、存量巨大，且相關的資料追溯難度大，在資料不全的情況下，如進行評估，成本高，財政承擔困難，無法按照重置成本確定，在實務中操作難度較高。如國省干線公路新改建工程，實施主體不同，征地拆遷及路邊綠化可能由地方政府實施，路基路面主體工程由交通部門實施，各實施主體分別核算，增加了入賬成本的歸集難度。

三是增量公共基礎設施確認與計量困難。公路公共基礎設施隨著城區建設發展，其主要功能發生變化，管理養護權限也會發生變化，這就涉及公路公共基礎設施的交接，原來由公路部門管養的路段變為城市道路需要移交市政部門，由于公路建設成本是全線核算，而移交的只是部分路段，路段的造價計量劃分，需要有權限的管理部門進行規范，否則難以正確確認與計量。

（四）資產處置與清查難，公共基礎設施價值存在賬實不符

一是公共基礎設施資產的毀損處置較難。如公路資產，突發各種災毀造成公路橋梁毀損，如何進行資產毀損處置，毀損價值如何確認，毀損資產的賬與實如何對應，搶修投入的費用是否增加資產價值，災后重建是否作為新增資產入賬，毀損、新增如何報批等。

二是公共基礎設施的特殊性導致處置較難。如園林綠化管養基本為喬木、灌木、色塊植物、花鏡植物及草坪，后期管理受天氣、病蟲害等因素導致死亡的，灌木、色塊植物、花鏡植物、草坪有生長周期，老化需要重新種植的如何處置，如何核算，都存在困難。

三是存量公共基礎設施清查難度大。公共基礎設施存量大，且相關的資料追溯難度大；還存在建設指揮部或者臨時負責機構，他們不負責后續管理和辦理公共基礎設施的移交手續，致使大量資產權屬關系不明；存量公共基礎設施的定價存在困難，進行清查又增加財政負擔。

三、公共基礎設施資產管理問題形成的原因

公共基礎設施資產管理中的問題，既有歷史形成原因，也有現實中管理不重視、不到位、力量不足等原因，歸納起來，主要有以下幾個方面。

（一）公共基礎設施資產管理單位和相關人員不夠重視

由于公共基礎設施與建設和管護單位沒有直接的經濟利益關系，大多數部門和單位抱有多一事不如少一事的態度，普遍對規模巨大的公共基礎設施入賬核算的意義認識不清，理解不深，對其納入單位資產管理重視不夠，落實不到位，使得該項工作進展緩慢。加之現有國有資產監管模式，主管部門對基層單位監管可能出現“缺位”或“錯位”現象，難以全面掌握和反映國有資產的存量及變動情況。

（二）公共基礎設施資產管理制度不夠健全

目前公共基礎設施資產在體制上尚未形成高效的管理體系和完善的責任制度。就已經出臺的公共基礎設施相關制度看，主要在會計制度、會計核算等方面進行了規范。公共基礎設施類資產涉及的竣工決算、維護保養、管理主體、明細分類、累計折舊、臺賬管理等還有一定的缺陷和不足；關于公共基礎設施資產的出租出借、使用范圍和處置依據等尚不明確。

（三）公共基礎設施會計準則核算操作上不夠明確

《政府會計準則第5號—公共基礎設施》規定“誰負責管理維護、誰入賬”，但在執行政府會計制度時，對會計主體的確定、初始計量、資產范圍的界定、折舊界定與年限確定、后續支出界定等方面存在諸多難點無法解決，且尚無經驗可供借鑒，因此管護單位未能對有關公共基礎設施進行會計核算。

（四）公共基礎設施管理的專業技術力量不夠強大

由于歷史原因，尚有很多“公共基礎設施”都沒有入賬核算管理，其入賬價值計量既需要足夠的財力支撐，又需要專門的技術支持，現實情況下二者都缺乏。此外，財務人員力量較為薄弱，復合型的專業人才更缺，無法滿足公共基礎設施管理和信息化技術的應用需要。

四、加強公共基礎設施資產管理的對策

（一）明確權責，建立公共基礎設施管理聯動“三個機制”

一是建立資產全生命周期的管理機制。建立公共基礎設施動態管理和審批制度，合理劃分事權，明確建設單位、主管部門和管護單位各自職責和任務，優化流程控制，通過完善數據鏈傳遞，加強對公共基礎設施的規劃、立項、建設（購置）、驗收、移交、管養維護、使用管理、出租出借、核查處置等全生命周期的管理，實現從行業技術主管向資產管理層面提升。

二是建立財政與行業主管部門的協調機制。財政部門要注重加強與行業主管部門的組織協調，借助主管部門專業力量，制定工作推進方案、行業公共基礎設施資產管理辦法和會計核算指南，分解落實責任和任務，明確推進路徑和工作節點，統一操作方法，確保工作有序開展。

三是建立多部門聯動的協作機制。財政部門要積極推動建立部門聯動工作機制，明確部門責任分工和工作要求，加強協同管理，避免相互推諉，堵塞管理中的“缺口”。如對地下過街通道人防工程，人防部門主要職責是維護該工程的人防設備設施完好和正常運行，但因其平時用于通行以及經營，又涉及市政管理相關工作，需要其他具有執法權限的管理部門履行職能，否則，就會出現管理中的“盲點”，影響公共基礎設施的有效使用。

（二）補齊短板，健全公共基礎設施管理“六個制度”

一是明確會計主體。政府會計責任主體應根據不同情況分別由上級主管部門和同級政府明文確定。原則上資產最終使用、管養或運營單位為基建項目會計責任主體。新建基建項目在立項之時應予以明確項目建成后的政府會計責任主體；對以省級投資為主形成但由地方使用的資產，應由省級主管部門報經省財政主管部門同意后無償劃轉給資產所在地的管理部門；對國投公司建管養但政府部門負有監管責任的公共基礎設施，政府會計主體建立備查賬簿，同時應將相關數據向管理部門報備；對所有權與使用權分離的公共基礎設施，應由所有權的政府會計主體入賬，使用方報備資產使用情況。

二是完善移交接管制度。明確政府投資的公共基礎設施，由投資建設主體在工程竣工后及時移交歸口的部門管理，并移交實物和所有會計資料，管理部門應及時入賬，實施實物和價值管理。對因管養單位不明確無法移交的項目，財政部門應牽頭組織清理，確認管養單位；建設單位（代建單位）為竣工項目資產實物量與價值量移交的責任主體，及時向接收項目管養單位辦理項目資產移交手續，項目接收管養單位接收項目資產后，憑兩張清單暫估入賬，待收到決算批復件后再做賬務調整。

三是完善入賬成本的確定。嚴格按照財政部發布的政府會計準則和公共基礎設施會計核算實施細則的有關規定，準確、及時、完整地進行相應賬務處理。對已竣工使用但未做資產完整賬務處理的財政投融資項目存量資產，以管養單位為資產會計核算主體，從實物量項目入手，追溯其價值量來源，查找竣工財務決算報告或建設單位（代建單位）賬面支出；實在無據可查或采用重置成本也難以確定的，由管養單位設置查賬簿記錄實物量。

四是制定會計核算操作指南。參照《固定資產會計準則應用指南》，制定公共基礎設施會計核算應用指南，建立各個行業的公共基礎設施目錄，確定公共基礎設施的明細分類、細目和統一規范的公共基礎設施名稱，確認和計量依據，以及各類公共基礎設施的使用年限，便于核算和管理。

五是完善出租出借和處置管理。加強公共基礎設施租賃人誠信管理；修改完善國有資產出租出借管理辦法中不允許轉租的相關條文；完善資產處置審批程序、處置辦法和收益管理，結合公共基礎設施特點，簡化程序，嚴格收支兩條線；明確公共基礎設施數據統計上報的責任，數據以條統一填報，經主管部門審核確認后，再以塊匯總上報。

六是建立統一的資產清查制度。借助信息化手段，組織公共基礎設施類資產全面清查盤點。清查結束后，及時進行分類處置，調整會計賬面記錄，完善資產報表數據，確保清查資產全面、準確、無遺漏。加快建立全面、系統、完善的公共基礎設施類資產管理基礎數據庫，健全科學合理的資產管理信息系統，切實解決公共基礎設施類國有資產家底不清等問題。

（三）突出重點，推進公共基礎設施管理的“三個結合”

一是推進資產管理與信息化建設的有效銜接。利用公共基礎設施政府會計準則實施的好時機，借助大數據、人工智能、移動互聯網、云計算等現代新技術，推進行政事業資產管理和信息技術的有機融合，進一步提升公共基礎設施國有資產管理的智能化水平。

二是加強資產管理與預算決算管理有機結合。加強資產管理與預決算管理、會計核算和財務管理的銜接，完善公共基礎設施資產建設（購建）、使用、處置、收益全生命周期管理，構建互相聯系、互相制衡的內控機制；逐步建立科學合理的公共基礎設施類國有資產配置標準體系、資產報告編制體系，促進資產管理與預算管理緊密結合，提升部門預算管理水平。

三是加強資產管理與績效管理的有機結合。建立公共基礎設施資產考核評價和問責機制。按照公共基礎設施的使用方向和主要功能區別設置評價指標，建立績效評價結果與建設和管護單位的信用記錄、預算安排和重大項目立項、單位領導利益等掛鉤，力促單位認真履行責任和義務，建設好、管理好和維護好公共基礎設施。

（四）提高站位，增加公共基礎設施管理的“三個投入”

一是增強領導干部的重視投入。通過完善與公共基礎設施資產的相關制度，引起領導重視，改變“資產就是單位占用和使用”的狹隘觀念；加強公共基礎設施管理等相關學習，提升領導的專業知識和認識；建立問責機制，對于損害公共基礎設施國有資產權益，造成國有資產流失、損失的行為要嚴肅處理。

二是加強國有資產管理人員的學習投入。通過內部結構調整、增加公益崗位、借用第三方力量等加強人員配備；組織經常性的政策、專業知識技能的學習，提高工程技術人員和財務人員的綜合素質，提升公共基礎設施資產管理治理能力和治理水平；建立財政部門、高校、第三方資產評估管理機構聯合組成的專家團隊，指導部門單位完善公共基礎設施國有資產管理的相關制度，提升科學管理水平。

三是增加公共基礎設施管理的財政投入。結合財政事權與支出責任劃分情況，在調整相關管護單位的財政預算的同時，要適當增加公共基礎設施管護的財力保障；建立公共基礎設施清查財政專項預算，由市財政局資產管理中心牽頭，對全市公共基礎設施開展清查盤點，聯合承擔公共資產管理職能的部門開展設施清查統計。