深化我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的思路探討

●王盼盼

在新時(shí)代新的發(fā)展背景之下，我國(guó)的財(cái)政收支規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大。2022年上半年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入105221億元，扣除留抵退稅因素后增長(zhǎng)3.3%。全國(guó)一般公共預(yù)算支出128887億元，比上年同期增長(zhǎng)5.9%①。為了更好地適應(yīng)新時(shí)代背景下的財(cái)政形勢(shì)、更好地與推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相銜接，如何將體量龐大的預(yù)算資金進(jìn)行合理使用、有效監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金支出效率最優(yōu)化就成為一個(gè)不可避免、亟需解決的問(wèn)題。但是就目前的發(fā)展來(lái)看，原有的預(yù)算管理模式及水平已經(jīng)不再適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，并且在實(shí)踐操作中逐漸暴露出一些問(wèn)題，深化預(yù)算績(jī)效管理改革如同弦上之箭蓄勢(shì)待發(fā)。

2003年，“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”在黨的十六屆三中全會(huì)上拉開序幕。為了落實(shí)相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的工作，《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》等指導(dǎo)文件相繼出臺(tái)，預(yù)算績(jī)效管理專門機(jī)構(gòu)隨之設(shè)立，這些都為我國(guó)后來(lái)的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理作出了貢獻(xiàn)。2013年，財(cái)政部頒布了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，該文件包含項(xiàng)目支出、部門整體支出以及財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)三個(gè)共性指標(biāo)體系。2014年，“績(jī)效”問(wèn)題在新《預(yù)算法》的5個(gè)條款中被提及，打破了預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域在法律上的空白。2015年，根據(jù)新《預(yù)算法》，出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理辦法》，其中規(guī)定了預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、審核、批復(fù)以及調(diào)整與應(yīng)用。第一次實(shí)現(xiàn)了全包含，完成了中央部門項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)的全覆蓋，而且還抽取15個(gè)部門，進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行的監(jiān)控試點(diǎn)②。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，其中表明“力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”，并對(duì)預(yù)算績(jī)效管理作出了詳細(xì)且全面的改革部署，這一表述，從政策規(guī)范的角度指明了預(yù)算績(jī)效管理改革的方向，象征著我國(guó)步入了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的全新時(shí)代。

隨著時(shí)代的進(jìn)步，我國(guó)各級(jí)政府的預(yù)算也逐步開始進(jìn)行績(jī)效管理，但總體來(lái)看，我國(guó)政府的預(yù)算績(jī)效管理依然處于較低水平，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的時(shí)間不長(zhǎng)，在法律保障、程序規(guī)范等方面依然需要進(jìn)一步提高。因此深入研究預(yù)算績(jī)效管理，尤其是摸清現(xiàn)行階段在推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理中出現(xiàn)了哪些問(wèn)題對(duì)于進(jìn)一步的改革研究至關(guān)重要。

理論上，預(yù)算績(jī)效管理改革研究是我國(guó)公共財(cái)政體制的又一大發(fā)展與完善，意義深遠(yuǎn)。實(shí)踐上，完善預(yù)算績(jī)效管理模式、體制機(jī)制、監(jiān)管手段有利于進(jìn)一步解決實(shí)踐過(guò)程中遇到的如財(cái)政資金使用效益不高等問(wèn)題，為下一步預(yù)算管理改革賦予鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，明確改革路線圖。

一、績(jī)效管理概述

（一）相關(guān)概念

1、預(yù)算績(jī)效。“績(jī)效”通過(guò)漢語(yǔ)的拆分與組合來(lái)看，便是“成績(jī)和效果”，其涵義多被引申為某項(xiàng)行為或活動(dòng)完成結(jié)果、執(zhí)行效果的反映?！邦A(yù)算績(jī)效”就是實(shí)施預(yù)算這一活動(dòng)而取得的效益、效率和效果，用以衡量預(yù)算安排的產(chǎn)出和結(jié)果③。在預(yù)算績(jī)效的衡量上，一般采用“4E”原則：“經(jīng)濟(jì)性”（Economy）、“效率性”（Efficiency）、“效 益 性”（Effectiveness）、“公平性”（Equity），四者關(guān)系如圖1所示。

圖1 預(yù)算績(jī)效“4E”原則示意圖

2、績(jī)效評(píng)價(jià)?！翱?jī)效評(píng)價(jià)”是根據(jù)提前設(shè)立好的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)需要評(píng)價(jià)的對(duì)象的績(jī)效情況所進(jìn)行的考核以及評(píng)價(jià)。世界銀行指出：“績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)有關(guān)計(jì)劃或政策執(zhí)行情況的一項(xiàng)研究，側(cè)重投入、活動(dòng)和產(chǎn)出，通常用來(lái)評(píng)估執(zhí)行者的績(jī)效”。

3、績(jī)效預(yù)算?？?jī)效預(yù)算的發(fā)源是在美國(guó)1949年胡佛委員會(huì)發(fā)起的績(jī)效預(yù)算改革，世界銀行表明：績(jī)效預(yù)算是一種把結(jié)果當(dāng)作導(dǎo)向、用項(xiàng)目的成本來(lái)衡量、用業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估作為核心的預(yù)算制度，詳細(xì)來(lái)說(shuō)，就是讓增加的資源分配和績(jī)效的提高緊緊連合在一起的預(yù)算體系④。

4、預(yù)算績(jī)效管理?！邦A(yù)算績(jī)效管理”就是把“預(yù)算”當(dāng)作對(duì)象來(lái)展開的績(jī)效管理。把績(jī)效的觀念和管理的方法融入預(yù)算的全過(guò)程當(dāng)中就被當(dāng)作是預(yù)算績(jī)效管理，讓預(yù)算績(jī)效管理與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起作為預(yù)算管理的重要組成，是一種把績(jī)效目標(biāo)當(dāng)作導(dǎo)向，用績(jī)效監(jiān)控來(lái)保障，把績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)作手段，關(guān)鍵是要把評(píng)價(jià)結(jié)果更好地應(yīng)用的全過(guò)程預(yù)算管理模式⑤。

財(cái)政部的定義為：預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，它是在現(xiàn)有的預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督中融入績(jī)效理念，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合⑥。

預(yù)算績(jī)效的管理和績(jī)效的評(píng)價(jià)之間有聯(lián)系也有區(qū)別，具體來(lái)說(shuō)：績(jī)效評(píng)價(jià)是進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理的工具和方法、起點(diǎn)和基礎(chǔ)、重要內(nèi)容和中心環(huán)節(jié)，但預(yù)算績(jī)效管理所涉及的范圍更廣，包括事前、事中和事后的管理過(guò)程，同時(shí)更強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)以及機(jī)制的作用。

（二）地方政府的三種績(jī)效評(píng)估模式

預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效評(píng)估模式的一種發(fā)展方向與類型，在不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革理念下，我國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估模式也在不斷地發(fā)展演變，從某方面來(lái)講，預(yù)算績(jī)效評(píng)估管理是政府績(jī)效評(píng)估的一種縮影，兩者之間存在著一些必然穩(wěn)定的聯(lián)系，摸清這些改革思路與變化邏輯能夠幫助我們更好地理解預(yù)算績(jī)效的管理范式。

改革開放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理體制改革理念不斷發(fā)展：從政府有計(jì)劃地開展商品經(jīng)濟(jì)，到引入市場(chǎng)機(jī)制、讓市場(chǎng)這只“看不見的手”在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，再到協(xié)調(diào)用好政府與市場(chǎng)“兩只手”、讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。在這三種不同的經(jīng)濟(jì)理念之下，政府的主要角色也經(jīng)歷著由“控制”到“參與”，再由“參與”到“治理”的演變。相應(yīng)地，政府績(jī)效評(píng)估類型也由“目標(biāo)責(zé)任制”“參與式考評(píng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)算績(jī)效管理”，主要對(duì)應(yīng)關(guān)系在表1中列出。

表1 地方政府績(jī)效評(píng)估“控制—參與—治理”的理論演進(jìn)邏輯

資料來(lái)源：陳小華，盧志朋，《地方政府績(jī)效評(píng)估模式比較研究:一個(gè)分析框架》，第2頁(yè)。

這三種地方政府績(jī)效評(píng)估模式既有共性，又有差異，并有著各自的適應(yīng)范圍。充分學(xué)習(xí)各種模式的優(yōu)點(diǎn)與不足，對(duì)于完善今后預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展具有參考性的價(jià)值，其主要特點(diǎn)的比較如表2所示。

表2 三種地方政府績(jī)效評(píng)估模式的特點(diǎn)比較

二、我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理中存在的問(wèn)題

（一）績(jī)效管理觀念有待加強(qiáng)

我國(guó)的財(cái)政制度雖然在近三十來(lái)年的改革探索中取得了不少進(jìn)展，但財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理這一分支起步較晚、發(fā)展較慢，依然存在著許多問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都以傳統(tǒng)的投入型預(yù)算思想為主導(dǎo)，雖然從西方國(guó)家引入了績(jī)效理念，但是始終沒有形成相對(duì)完整的體系鏈條，各級(jí)預(yù)算單位對(duì)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理理念認(rèn)識(shí)不足、缺乏重視，許多部門和單位對(duì)財(cái)政預(yù)算管理依然停留在“跑項(xiàng)目、走資金”的階段，只關(guān)注財(cái)政資金來(lái)源的合法合規(guī)性，忽視績(jī)效評(píng)價(jià)與影響，在缺乏制度硬性約束的背景下，工作人員在工作積極性上疲軟無(wú)力、主觀能動(dòng)性明顯不足。

我國(guó)財(cái)政預(yù)算重視投入而輕視產(chǎn)出、重視預(yù)算而忽視決算的觀念長(zhǎng)期存在，特別是對(duì)于預(yù)算資金的支出效率缺乏關(guān)注與分析，一些部門和單位甚至完全忽視長(zhǎng)期利益，只追求短期內(nèi)立竿見影的效果，使預(yù)算管理的結(jié)果與初衷背道相馳。此外，部分部門和單位存在著對(duì)預(yù)算進(jìn)行“編制多本、挑選運(yùn)用”的處理方式，造成預(yù)算資金使用低效甚至無(wú)效，出現(xiàn)少支、超支、?？钏?、私設(shè)金庫(kù)等不良現(xiàn)象。

總體來(lái)看，由于基層各個(gè)地方的具體情況不盡相同、認(rèn)識(shí)水平存在差異、重視程度高低不齊，預(yù)算績(jī)效管理這一模式的深入推廣與發(fā)展存在較大難度。橫向來(lái)看，各個(gè)省份的預(yù)算績(jī)效管理開始的時(shí)間參差不齊，如湖北、湖南、河北、福建等省份在21世紀(jì)初便已經(jīng)開始了預(yù)算績(jī)效管理的探索，目前已幾乎實(shí)現(xiàn)了對(duì)試點(diǎn)地區(qū)全部部門預(yù)算資金的全覆蓋，而另有一些地區(qū)起步較晚、工作進(jìn)程緩慢，尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理的基本目標(biāo)。縱向來(lái)看，中央層級(jí)改革時(shí)間早、力度大、范圍廣，省級(jí)情況尚為可觀，市縣層級(jí)則相對(duì)落后、改革并未取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，由于認(rèn)識(shí)的不足與能力的欠缺，在當(dāng)下的預(yù)算績(jī)效管理中還難以實(shí)現(xiàn)由“要我管理”到“我要管理”的轉(zhuǎn)變。

（二）法律文件有待完善

“有法可依，有法必依”作為現(xiàn)代法治國(guó)家治理的重要內(nèi)容，法律體系的建設(shè)具有重要地位，預(yù)算績(jī)效管理的法律體系建設(shè)也不例外。一方面，預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)的建設(shè)與完善可以為各部門和單位提供明確的法律依據(jù)、具體的操作方法和操作程序，讓預(yù)算績(jī)效管理真正做到“有法可依”；另一方面，相關(guān)規(guī)定與獎(jiǎng)懲條例也能反過(guò)來(lái)助推各職能部門依法辦事、提高工作效率。

我國(guó)目前的預(yù)算績(jī)效管理工作依然缺乏相對(duì)完整的法律法規(guī)體系，雖然財(cái)政部已經(jīng)出臺(tái)了一定數(shù)量的規(guī)章，各地地方政府也發(fā)布了許多規(guī)范性文件，但部門層面的規(guī)章由于法律層次較低、體系不夠完善，大多是功能性的“打補(bǔ)丁”“補(bǔ)漏洞”，缺乏連續(xù)性與系統(tǒng)規(guī)劃，難以與預(yù)算績(jī)效管理工作的深入推行相匹配。并且，上位法的缺乏使得預(yù)算績(jī)效管理工作的法律性始終不足。我國(guó)新《預(yù)算法》也僅從宏觀上概述“統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡”的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算績(jī)效管理中缺乏相對(duì)權(quán)威、全面清晰、具有可操作性的法律文件規(guī)定，勢(shì)必會(huì)在一定程度上影響預(yù)算績(jī)效管理的體系構(gòu)建與深入開展。

（三）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)不夠明確

預(yù)算績(jī)效管理本質(zhì)上來(lái)講是一套系統(tǒng)完整的制度體系，不僅包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立、為完成績(jī)效目標(biāo)而進(jìn)行的一系列活動(dòng)、工作成果的績(jī)效評(píng)價(jià)，而且還包括評(píng)價(jià)結(jié)果的后續(xù)應(yīng)用，這幾個(gè)部分相互依存、互為前提。其中，設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，也是后期實(shí)際操作中績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

目前，我國(guó)財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理還處于起步階段，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理體系也還沒有完全建立起來(lái)。一些地方財(cái)政部門只拿著中央在預(yù)算編制和發(fā)展規(guī)劃中給出的總體績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行預(yù)算工作，并沒有結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況與發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的細(xì)化，很容易造成預(yù)算績(jī)效目標(biāo)過(guò)于模糊、隨意性大，難免會(huì)被一些有心之人所利用以達(dá)到自己的目的，不符合預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制的細(xì)化清晰、客觀公正的原則。由于缺乏科學(xué)明確的績(jī)效目標(biāo)，一旦預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)失誤或偏差，有限的預(yù)算資金勢(shì)必會(huì)“東缺西短”，甚至出現(xiàn)挪用、占用專項(xiàng)資金的情況，進(jìn)而影響整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行質(zhì)量。

（四）預(yù)算編制體系不夠科學(xué)

我國(guó)的預(yù)算編制目前依然以部門為基礎(chǔ)，各政府部門只要有充分合理的預(yù)算資金數(shù)量與用途說(shuō)明，向上級(jí)部門提出申請(qǐng)、進(jìn)行“兩上兩下”的協(xié)商，就可以獲取預(yù)算資源并進(jìn)行預(yù)算編制，而且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，預(yù)算資金幾乎都能夠以一定的基數(shù)剛性增長(zhǎng)。由于預(yù)算資源的易獲取性、預(yù)算編制的不透明性，再加上增量預(yù)算法的編制方法，沒有科學(xué)理論去指導(dǎo)預(yù)算的編制很容易造成資源的浪費(fèi)與不合理配置。

在以部門為本位的預(yù)算單元中，一些部門只想盡量地獲取更多預(yù)算資源來(lái)實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，只關(guān)注“多少”，而忽視“多好”，不注重節(jié)約資金、提高效率，更多的是寧愿浪費(fèi)性支出、年底突擊花錢來(lái)表明本部門資金不夠用，以爭(zhēng)取下一年度更多的預(yù)算資金，這種畸形的“爭(zhēng)多不管好”的預(yù)算編制，成為預(yù)算績(jī)效管理中的一大障礙。

（五）預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善

指標(biāo)體系對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)而言至關(guān)重要，評(píng)價(jià)指標(biāo)是否可靠關(guān)系到整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作能否有效運(yùn)行。我國(guó)政府尚未形成統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在指標(biāo)體系的構(gòu)建方面，存在著各地區(qū)、各部門自行探索的情況。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中有共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩種。在共性指標(biāo)方面，我國(guó)在2013年由財(cái)政部頒布了《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》，包括了對(duì)政府預(yù)算、部門整體支出、項(xiàng)目支出三個(gè)層級(jí)的考核指標(biāo)，但該框架中的指標(biāo)設(shè)置較為宏觀，權(quán)重不明、過(guò)于粗放，科學(xué)性不足。目前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作依然以此框架為主要依據(jù)，該體系重點(diǎn)關(guān)注資金投入的規(guī)范性，而在預(yù)算規(guī)模的合理性、成本控制的科學(xué)性等較為重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容上卻沒有體現(xiàn)，難以落實(shí)黨的十九大提出的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的要求。在個(gè)性指標(biāo)方面，由于個(gè)性化指標(biāo)對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)說(shuō)不可或缺，各地都投入了大量的精力探索構(gòu)建個(gè)性化指標(biāo)。但基于各地情況不一、水平不齊，至今未能形成系統(tǒng)的、充分體現(xiàn)項(xiàng)目效果的個(gè)性指標(biāo)，缺乏權(quán)威性、公信力與實(shí)用性，難以滿足不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)價(jià)需求。

此外，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)范圍也有待擴(kuò)大，在“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理要求之下，將績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋到全口徑預(yù)算中的各類政府資金成為深化改革的重要一步。但從實(shí)踐看來(lái)，目前四本預(yù)算中只有一般公共預(yù)算納入了考核范圍，而且一般公共預(yù)算在地方上的市縣鄉(xiāng)三級(jí)仍未真正做到“全覆蓋”。

最后，我國(guó)對(duì)預(yù)算績(jī)效的事前效果評(píng)價(jià)不夠重視，大多局限于事后分析。事后分析雖然可以反映預(yù)算工作的執(zhí)行狀況，但難以避免因政策失誤所帶來(lái)的不必要損失，建立事前、事中和事后的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)迫在眉睫。

（六）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

財(cái)政預(yù)算管理與績(jī)效管理對(duì)于提高財(cái)政資金的使用效率、提升行政事業(yè)單位的管理水平而言至關(guān)重要，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果與實(shí)際管理工作的運(yùn)行應(yīng)該相互銜接，以促進(jìn)各部門各單位管理水平的提升。雖然我國(guó)各地區(qū)在預(yù)算績(jī)效管理上都下了很大的功夫，但目前預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用依然不夠充分，下一年度的預(yù)算編制并沒有與上一年度的績(jī)效評(píng)價(jià)相掛鉤，而是大多采用“基數(shù)增長(zhǎng)”的撥款方式，容易使得績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果成為“形象工程”，難以落到實(shí)處。

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足既有主觀原因，也有客觀原因。主觀上，各地被評(píng)價(jià)單位的績(jī)效意識(shí)還比較淡薄，“重投入輕管理，重支出輕績(jī)效”的觀念始終存在，還沒有從思想上轉(zhuǎn)變觀念，往往是流于形式的“為評(píng)而評(píng)”、走個(gè)過(guò)場(chǎng)，使績(jī)效評(píng)價(jià)脫離責(zé)任主體而成為無(wú)本之木?？陀^上，由于缺乏相對(duì)統(tǒng)一、科學(xué)有效的評(píng)價(jià)體系，各地各部門各行業(yè)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)缺乏可比性，且績(jī)效管理尚未實(shí)現(xiàn)與預(yù)算編制的有機(jī)結(jié)合，使得評(píng)價(jià)結(jié)果缺少公信力與約束力。

在評(píng)價(jià)方式上，內(nèi)部自評(píng)往往因缺少專業(yè)人才且與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)相關(guān)而評(píng)分較高，選擇性忽視政策的消極影響，缺乏主體獨(dú)立性，不利于及時(shí)糾錯(cuò)改進(jìn)；外部評(píng)價(jià)受托于第三方機(jī)構(gòu)，雖然在一定程度上排除了人為因素的影響，但受第三方機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平能力的影響較大，有時(shí)也難以成為評(píng)價(jià)的可靠依據(jù)。

此外，現(xiàn)階段預(yù)算績(jī)效考評(píng)問(wèn)責(zé)乏力，激勵(lì)機(jī)制仍不健全。一方面，由于目前片面的政績(jī)考核方式，一些不考慮實(shí)際支出績(jī)效的“面子工程”層出不窮；另一方面，人大以及審計(jì)部門尚未與財(cái)政部門形成合力，對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)性審查與監(jiān)督依然缺乏，沒有清晰明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制來(lái)約束相關(guān)責(zé)任主體的業(yè)務(wù)活動(dòng)。

（七）績(jī)效管理信息系統(tǒng)亟待建立

我國(guó)目前的績(jī)效管理工作中，工作程序過(guò)于繁瑣，需要經(jīng)過(guò)多次會(huì)議逐步審查復(fù)核，工作量大且跨時(shí)久，一定程度上加大了管理工作的難度。與此同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)等信息平臺(tái)搭建緩慢，地方基層由于資金來(lái)源有限，對(duì)信息化建設(shè)也不太重視，導(dǎo)致了數(shù)據(jù)庫(kù)信息聯(lián)通共享的缺乏，影響績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理的整個(gè)過(guò)程涉及各方的多元合作，但由于績(jī)效管理的信息化水平較低，預(yù)算信息公開的全面性、及時(shí)性、可信賴性與互動(dòng)性還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟待改進(jìn)。

三、深化我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的對(duì)策建議

（一）變革預(yù)算績(jī)效管理觀念

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。在新時(shí)代的主要矛盾下，發(fā)展理念也有了根本性的轉(zhuǎn)變。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路與觀念符合我國(guó)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的總體要求，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、提升人民幸福水平具有重要意義。

從中央到地方都要提高績(jī)效意識(shí)，牢固樹立“花錢必問(wèn)效”的績(jī)效思想，細(xì)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，嚴(yán)格按照目標(biāo)辦事，降低預(yù)算資金使用的隨意性，切實(shí)做到“為人民辦實(shí)事，為人民辦好事”，密切關(guān)注公眾回應(yīng)，為社會(huì)謀福利，為人民謀幸福。

深化預(yù)算績(jī)效管理改革要從轉(zhuǎn)變觀念開始，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束，做到“三個(gè)全面”。要更加重視事前評(píng)價(jià)，盡可能地減少?zèng)Q策失誤所帶來(lái)的資源浪費(fèi)與預(yù)算資金使用低效的情況；應(yīng)強(qiáng)化各級(jí)工作人員的主體責(zé)任意識(shí)，對(duì)相關(guān)工作人員開展定期的思想與技術(shù)培訓(xùn)，提升人員素質(zhì)與其績(jī)效管理的業(yè)務(wù)水平，轉(zhuǎn)變消極的“為評(píng)而評(píng)”的工作作風(fēng)，用更專業(yè)的管理技術(shù)和手段從根本上避免因主觀因素所造成的績(jī)效評(píng)價(jià)偏差，鞏固績(jī)效作為評(píng)價(jià)準(zhǔn)繩的重要作用。

（二）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效法律制度建設(shè)

預(yù)算績(jī)效管理的深入推進(jìn)與發(fā)展有賴于相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)完善，對(duì)于全面深化預(yù)算績(jī)效管理這一“涉及層面廣、復(fù)雜程度高”的系統(tǒng)工程而言，強(qiáng)制有力、科學(xué)規(guī)范、公平公正、系統(tǒng)權(quán)威的法律準(zhǔn)繩必不可少，如果沒有法律約束單憑從業(yè)自覺，全面深化預(yù)算績(jī)效管理將成為無(wú)稽之談。

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理在過(guò)去幾十年雖然在法律基礎(chǔ)上有一定的發(fā)展，但現(xiàn)行的法律規(guī)章大多是某一地區(qū)某一部門的規(guī)范性文件，上位法的缺乏，使得上下級(jí)政府間、不同地區(qū)與部門間的協(xié)調(diào)工作難度加大，成為深化改革路上的一塊“絆腳石”，因此，必須要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效法律體系的建設(shè)，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”，建設(shè)服務(wù)性的政府。

規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理，必須做到從中央到地方的上下聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建起切實(shí)可行的制度框架，并積極引導(dǎo)全社會(huì)樹立預(yù)算績(jī)效的法律意識(shí)。首先，在現(xiàn)有的《預(yù)算法》中，應(yīng)當(dāng)加入全面預(yù)算績(jī)效管理的總體要求與具體規(guī)定，對(duì)一些重要的理念、制度進(jìn)行增添修補(bǔ)，推動(dòng)預(yù)算和績(jī)效管理深度融合，為其他法律法規(guī)的制定提供依據(jù)。其次，各地區(qū)要根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)審計(jì)條例施行細(xì)則》，及時(shí)修訂完善當(dāng)?shù)氐念A(yù)算監(jiān)督條例、政府審計(jì)條例實(shí)施細(xì)則等配套政策規(guī)定，強(qiáng)化政府、人大、審計(jì)部門、社會(huì)公眾等在預(yù)算過(guò)程中的關(guān)系協(xié)調(diào)，健全預(yù)算監(jiān)督體制，做到“既不越位、也不缺位”。最后，要進(jìn)一步健全預(yù)算公開制度，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息的互聯(lián)互通，克服“數(shù)據(jù)煙囪”“信息孤島”和“碎片化”所帶來(lái)的監(jiān)督缺位、監(jiān)管重復(fù)等問(wèn)題。將預(yù)算信息置于“陽(yáng)光”下暴曬，調(diào)動(dòng)大眾的預(yù)算監(jiān)督積極性，讓預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)更加體察民情、貼近民心、反映民意。

（三）準(zhǔn)確設(shè)立績(jī)效目標(biāo)

財(cái)政預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立，必須在國(guó)務(wù)院每年的預(yù)算編制規(guī)劃的基礎(chǔ)之上，經(jīng)過(guò)預(yù)算單位內(nèi)部調(diào)查研究、合理論證、科學(xué)測(cè)算后，向上一級(jí)財(cái)政部門申報(bào)并相互協(xié)調(diào)不斷修改，且經(jīng)過(guò)上級(jí)部門的嚴(yán)格審核批準(zhǔn)之后，才能列入部門預(yù)算編制規(guī)劃。樹立科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)需要上級(jí)部門積極引導(dǎo)、加強(qiáng)培訓(xùn)，以提高資金使用部門績(jī)效目標(biāo)的管理水平與目標(biāo)設(shè)置的精細(xì)化水平。同時(shí)，要注重目標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，整合歷年績(jī)效目標(biāo)的信息，統(tǒng)籌建立起一個(gè)較為全面的分行業(yè)分類別的數(shù)據(jù)參考庫(kù)，提高績(jī)效目標(biāo)的信息化水平。

設(shè)立績(jī)效目標(biāo)實(shí)際上就是在為改善績(jī)效進(jìn)行規(guī)劃，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立既要切合實(shí)際，具有可操作性，又要具備一定的前瞻性，既要關(guān)注即時(shí)問(wèn)題，有針對(duì)性地解決短期之急，又必須兼顧可能帶來(lái)的長(zhǎng)期負(fù)面影響，綜合考量、合理設(shè)置，客觀公正、不偏不倚，以期預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果具有橫向與縱向的可比性。此外，績(jī)效目標(biāo)還應(yīng)努力做到具體到位、細(xì)化清晰，設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該分解到業(yè)務(wù)處室，落實(shí)到具體經(jīng)辦人；并將目標(biāo)任務(wù)“制定到年、分解到季、落實(shí)到月、明確到旬”，盡量細(xì)化、定量表述與分級(jí)測(cè)算評(píng)估。

（四）引入中期規(guī)劃預(yù)算

傳統(tǒng)的預(yù)算編制以部門為基礎(chǔ)，部門本位制容易帶來(lái)“短視”行為，也即以本部門、本單位為主體，為了眼前能夠獲取更多的預(yù)算資源，即使部門利益與社會(huì)整體利益相互沖突也不惜造成資源錯(cuò)配與浪費(fèi)。

規(guī)劃是政府部門為實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而開展的一系列活動(dòng)，更加注重財(cái)政支出的目的以及預(yù)算部門如何利用預(yù)算資金完成規(guī)劃任務(wù)，有利于將績(jī)效觀念貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及監(jiān)督的全過(guò)程。構(gòu)建中期規(guī)劃的框架，不僅有利于加強(qiáng)績(jī)效管理的組織協(xié)調(diào)，還能使預(yù)算目標(biāo)更好地與國(guó)家戰(zhàn)略、民眾期望相銜接，將有限的預(yù)算資源轉(zhuǎn)移到更加有效益的地方去，對(duì)增強(qiáng)預(yù)算的結(jié)果導(dǎo)向具有重要意義，能夠盡可能地降低部門本位中的“短視”行為。

（五）創(chuàng)新績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

評(píng)價(jià)指標(biāo)作為評(píng)價(jià)結(jié)果的重要參考與依據(jù)，關(guān)系到整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的運(yùn)行，由于目前我國(guó)尚未建立起集“共性”與“個(gè)性”為一體的權(quán)威指標(biāo)庫(kù)，在今后的深化改革中，這項(xiàng)工作將成為重中之重。

在共性指標(biāo)方面，應(yīng)該加強(qiáng)細(xì)化、補(bǔ)全不足，對(duì)以往忽視的預(yù)算規(guī)模合理性、成本控制的科學(xué)性等評(píng)價(jià)內(nèi)容上予以更多關(guān)注，以期落實(shí)黨的十九大提出的“標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力”的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要求。此外，各地也應(yīng)在共性指標(biāo)體系頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)之下，充分結(jié)合自身實(shí)際情況，強(qiáng)化個(gè)性指標(biāo)體系，為整體的指標(biāo)庫(kù)建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。但由于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)專業(yè)性強(qiáng)、難度較大，需要由上級(jí)部門牽頭，集合各個(gè)基層地方的數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)立，建立起一個(gè)分部門、分領(lǐng)域、分行業(yè)、分項(xiàng)目的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系數(shù)據(jù)庫(kù)，中央部門可以在做好充分評(píng)估與專家檢測(cè)后提出一些“核心關(guān)鍵性指標(biāo)”作為必要參考，給予地方基層預(yù)算部門設(shè)置指標(biāo)上更大的靈活性。最后，要注重績(jī)效評(píng)估軟件的開發(fā)和使用，可以在核心指標(biāo)庫(kù)的基礎(chǔ)之上建立一個(gè)“績(jī)效指標(biāo)共享的信息平臺(tái)”，供各方獲取數(shù)據(jù)資源、更新信息、評(píng)估交流等，以降低預(yù)算績(jī)效評(píng)估的成本、提高預(yù)算績(jī)效管理的效率。

（六）擴(kuò)大預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)范圍

目前，我國(guó)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)范圍仍有待擴(kuò)大，距離財(cái)政部2018年發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕167號(hào)）中的規(guī)定⑦還有相當(dāng)大的差距。

截至2021年底，中央以及大部分省本級(jí)一般公共預(yù)算中的項(xiàng)目支出已經(jīng)進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估，但地方上市縣鄉(xiāng)三級(jí)一般公共預(yù)算的績(jī)效評(píng)估實(shí)踐則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。除了一般公共預(yù)算之外，另外“三本預(yù)算”也應(yīng)該逐步納入績(jī)效評(píng)估的范圍，并加強(qiáng)“四本預(yù)算”之間的相互銜接。堅(jiān)持績(jī)效評(píng)價(jià)“全面推進(jìn)、重點(diǎn)突出”，逐級(jí)逐層逐項(xiàng)地進(jìn)行改革評(píng)估，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)所有預(yù)算資金的全覆蓋。

（七）豐富預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)內(nèi)容

由于預(yù)算既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題又是一個(gè)政治問(wèn)題，在財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中只有合規(guī)性評(píng)價(jià)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)將政策性評(píng)價(jià)納入考核的范圍，不僅要關(guān)注預(yù)算資源的成本收益分析，還應(yīng)重點(diǎn)把握政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否，將合規(guī)性評(píng)價(jià)與政策性評(píng)價(jià)統(tǒng)一起來(lái)，共同作為績(jī)效評(píng)價(jià)的考核標(biāo)準(zhǔn)。其次，在政策性的績(jī)效評(píng)價(jià)中，要將政策可能產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益等全面納入評(píng)估范圍，提高評(píng)估的可參考性。在評(píng)估方法上，不要僅僅局限于因素分析法、目標(biāo)比較法，還應(yīng)采用更為現(xiàn)代科學(xué)的經(jīng)濟(jì)評(píng)估方法，比如工具變量法（IV）、斷點(diǎn)回歸法（RD）、雙重差分法（DID）或三重差分法（DDD）、傾向得分匹配法（PSM）等，運(yùn)用科學(xué)的方法，對(duì)短期、長(zhǎng)期進(jìn)行分別分析、綜合評(píng)價(jià)能有效提高評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性與真實(shí)性。此外，要加強(qiáng)事前評(píng)價(jià)的科學(xué)性，預(yù)先評(píng)估能夠盡可能地減少?zèng)Q策失誤所帶來(lái)的損失，構(gòu)建起一個(gè)“事前、事中和事后”的績(jī)效管理閉環(huán)系統(tǒng)對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)這一環(huán)節(jié)也相當(dāng)重要。最后，要加強(qiáng)內(nèi)部評(píng)價(jià)與外部評(píng)價(jià)的雙重管理，在內(nèi)部評(píng)價(jià)方面，提升人員素質(zhì)與能力，將部門自評(píng)常態(tài)化、規(guī)范化、制度化；在外部評(píng)價(jià)方面，要提高評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格把控從業(yè)水平，盡可能地提高評(píng)價(jià)結(jié)果的全面性與科學(xué)性。

（八）重視績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用

在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，評(píng)價(jià)結(jié)果只是一種形式，將評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行應(yīng)用與反饋才是績(jī)效管理最后的目的與歸宿。在預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用上，目前大多只停留在“要我測(cè)評(píng)，我便測(cè)評(píng)；你要結(jié)果，給你結(jié)果”的階段，并沒有真正做到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的“結(jié)果導(dǎo)向”。事實(shí)上，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果作為一個(gè)相對(duì)科學(xué)的衡量指標(biāo)，應(yīng)該是下一年度預(yù)算編制的“風(fēng)向標(biāo)”“指南針”，而不應(yīng)該在耗費(fèi)了大量人力物力后得出了結(jié)果便束之高閣。

優(yōu)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋是預(yù)算績(jī)效管理這一系統(tǒng)工程的“最后一公里”，只有做好了結(jié)果反饋、強(qiáng)化了結(jié)果應(yīng)用，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程才能落到實(shí)處而不至于流于形式。首先，要將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下一年度的預(yù)算編制相掛鉤。要重視績(jī)效數(shù)據(jù)的管理，將評(píng)價(jià)結(jié)果的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行互通共享，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分級(jí)歸類，對(duì)于一級(jí)（優(yōu)秀）的項(xiàng)目予以支持，二級(jí)（一般）項(xiàng)目督促整改，三級(jí)（低效或無(wú)效）項(xiàng)目予以削減預(yù)算資金甚至取消，由財(cái)政部門統(tǒng)一回收到預(yù)算資金庫(kù)供下次使用。其次，要將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果與獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)機(jī)制相掛鉤。建立一個(gè)結(jié)果通報(bào)制度，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，對(duì)于優(yōu)秀的部門和單位予以表彰，對(duì)績(jī)效低下的部門和單位嚴(yán)格追究責(zé)任，秉持“處罰不是目的而是手段”的態(tài)度，通過(guò)獎(jiǎng)懲反饋與激勵(lì)約束，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用。最后，要進(jìn)一步完善評(píng)價(jià)結(jié)果方面的信息公開，及時(shí)準(zhǔn)確地公布預(yù)算評(píng)價(jià)信息，自覺接受公眾的監(jiān)督，提高預(yù)算績(jī)效管理的效率與質(zhì)量。

（九）做好基礎(chǔ)配套工作

反觀近幾年的預(yù)算績(jī)效管理工作，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)目前的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)設(shè)置還不夠完善，缺乏統(tǒng)一高效的運(yùn)行團(tuán)隊(duì)，在深化預(yù)算績(jī)效管理的改革之中，必須強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、培養(yǎng)專業(yè)人才，為改革的深化推進(jìn)提供強(qiáng)有力的保障與支撐。此外，要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的信息系統(tǒng)建設(shè)，在大數(shù)據(jù)時(shí)代必須將績(jī)效管理置于信息網(wǎng)絡(luò)，才能確?？?jī)效管理的科學(xué)與高效。最后，要積極探索創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，通過(guò)正確引導(dǎo)與適當(dāng)激勵(lì)，形成社會(huì)多方合力，進(jìn)一步引導(dǎo)改革工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部.2022年上半年財(cái)政收支情況[EB/OL].(2022-07-14).http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202207/t20220714_3827010.htm.

②數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)財(cái)政部預(yù)算司.中央預(yù)算績(jī)效管理取得突破性進(jìn)展[EB/OL].（2016-12-05）.http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/ysjxgl/201612/t20161205_2472977.htm.

③王海濤.我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革研究.財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所博士學(xué)位論文.2014：21-23。

④資料來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司.績(jī)效預(yù)算和支出績(jī)效考評(píng)研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)版社，2007.

⑤財(cái)政部基層財(cái)政干部培訓(xùn)教材編審委員會(huì)組織.全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理基本知識(shí)問(wèn)答[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013.

⑥資料來(lái)源：財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)預(yù)〔2011〕416號(hào)）。http://yss.mof.gov.cn/zhengceguizhang/201107/t20110718_577332.htm.

⑦《通知》指出：“到2020年底中央部門和省級(jí)層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，既要提高本級(jí)財(cái)政資源配置效率和使用效益，又要加強(qiáng)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理，防止財(cái)政資金損失浪費(fèi)；到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，做到‘花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)’，大幅提升預(yù)算管理水平和政策實(shí)施效果?！?/p>