國有資產(chǎn)管理體制下的國有資本財務(wù)監(jiān)管

◎譚暉

國有資本是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。隨著國有資本規(guī)模不斷擴大，國有資本在經(jīng)濟中的影響作用日益增強，如何更好地發(fā)揮國有資本的作用，促進國有資本效益提升，這是國有資產(chǎn)管理需要解決的重要問題。在改革背景下，國資國企改革不斷推進，“管資本”成為改革的重點內(nèi)容。這就需要政府轉(zhuǎn)變職能，轉(zhuǎn)變對國有資本的管理模式，構(gòu)建完善的國資管理體系，采取規(guī)范化的管理措施，強化對國有資本財務(wù)監(jiān)管，從而促進國有資本運營效率提升。

一、相關(guān)理論概述

（一）國有資產(chǎn)管理的概念及目標(biāo)

國有資產(chǎn)管理是指國家對對所有權(quán)屬于國家的各類資產(chǎn)的經(jīng)營和使用，進行組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的一系列活動的總稱。

管理目標(biāo)是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值與增值。

（二）管資產(chǎn)與管資本的區(qū)別

管資產(chǎn)是一種對實物的管理，管資本是對價值形態(tài)的管理，二者是兩種不同的管理模式，也是政府對國有資產(chǎn)管理職能與監(jiān)管方式的重大轉(zhuǎn)變。國資委對國有代表政府作為出資方依法對國有資產(chǎn)加強管理與監(jiān)督，保證監(jiān)管與放權(quán)間的平衡，在管理方式上由實物管理向價值管理轉(zhuǎn)變，突出了“管資本”這一價值特點，強化對國有資本的財務(wù)監(jiān)督，使保值增值責(zé)任得以落實。

二、國有資本財務(wù)監(jiān)管的重點

對國有資本實施財務(wù)監(jiān)管，重點表現(xiàn)在如下幾個方面：

1.資金監(jiān)管。資金是國有企業(yè)運營活動開展的重要保證，國有企業(yè)在經(jīng)營過程中，資金活動涉及資金的籌集與運用，國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營離不開資金運轉(zhuǎn)，國有企業(yè)的重大資金運營活動，必須報經(jīng)相關(guān)的審批程度，獲得監(jiān)管機構(gòu)的批準(zhǔn)。

一是重要的籌資措施，如戰(zhàn)略伙伴的引入，通過吸收、合并等方式獲得外來資本，這會對國企股權(quán)結(jié)構(gòu)帶來變動，因此，必須經(jīng)過相關(guān)部門的許可。否則，會造成國有股權(quán)流失的風(fēng)險，國有企業(yè)作為經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)營條約，按管理權(quán)限對重要的籌資活動向監(jiān)管部門報告，得到批準(zhǔn)方可實施。二是進行資產(chǎn)抵押或擔(dān)保時。資產(chǎn)抵押或擔(dān)保，會給國有資本帶來風(fēng)險，國有企業(yè)在貸款或擔(dān)保中需要運用國有資產(chǎn)時，無論是為本企業(yè)貸款抵押還是為其他企業(yè)提供擔(dān)保，利用國有資產(chǎn)時，動。不論數(shù)額大小，都是必須經(jīng)過規(guī)定的審批程序，得到批準(zhǔn)方可實施，否則，就屬于越權(quán)行為。三是在股本進行變更時，國有企業(yè)的股本變更說明資本結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，對國有企業(yè)的權(quán)益帶來影響，因此，為了保障國有資本的權(quán)益，在股本變更之前，必須經(jīng)過公認審計，并得到相關(guān)部門的批準(zhǔn)。四是開展重大項目投資時，國有企業(yè)必須報經(jīng)相關(guān)部門審批，獲得批準(zhǔn)方可實施。同時，國有企業(yè)必須編制資金預(yù)算，報相關(guān)部門備案，做好資金管理。

2.資產(chǎn)監(jiān)管。國有企業(yè)旗下管理的資產(chǎn)較多，按不同的資產(chǎn)性質(zhì)劃分，有固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)，無形資產(chǎn)等多種類型，這些不同的資產(chǎn)在國企運營中發(fā)揮著不同的作用。監(jiān)管部門在監(jiān)管過程中要做好如下幾點：一是加強固定資產(chǎn)的監(jiān)管，國有企業(yè)的固定資產(chǎn)購置、重大技改項目，應(yīng)當(dāng)確定好資金來源與投資計劃，并必須報經(jīng)相關(guān)部門審批，經(jīng)同意方可實施。二是使用各類資產(chǎn)進行對外投資時，必須編制投資方案，進行論證，報經(jīng)相關(guān)部門審批。三是對國有資產(chǎn)的處置，必須報經(jīng)相關(guān)部門審批，獲得批準(zhǔn)方可實施。四是在資產(chǎn)進行變更之前，必須報經(jīng)相關(guān)部門審批，如對資產(chǎn)進行分離、合并、租賃、拍賣、重組、破產(chǎn)等事項發(fā)生前，須先審批后實施。

3.收入分配監(jiān)管。國有企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)財稅法規(guī)，對企業(yè)取得的各項收入進行科學(xué)界定，按財務(wù)準(zhǔn)則進行收入確認，做好會計核算，保證財務(wù)收支的真實性，對企業(yè)利潤進行準(zhǔn)確核算，進行分配。并報經(jīng)相關(guān)部門審核，確認其分配是否合法合理。監(jiān)管機構(gòu)要審查利潤是否真實，對企業(yè)分配方案進行審批，加強財務(wù)收支監(jiān)管。

4.財務(wù)報告監(jiān)管。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證會計信息的真實性，定期向相關(guān)部門提供財務(wù)報告，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按職責(zé)權(quán)限對國有企業(yè)的財務(wù)報告進行監(jiān)督檢查，確認其真實性，年終，還要對其財務(wù)決算進行審批。

三、國有資產(chǎn)管理體制下國有資本財務(wù)監(jiān)管的思路分析

在國有資產(chǎn)管理體制下，國有資本財務(wù)監(jiān)管要明確監(jiān)管重點，要由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，從管細節(jié)向管全局轉(zhuǎn)變，從戰(zhàn)略高度看待國有資本財務(wù)監(jiān)督問題，既要管理好，又要激發(fā)國資的活力，將各類資源盤活，確保國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)實現(xiàn)。

（一）制定好國資發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，做好全域資源綜合配置

國有資產(chǎn)涉及的領(lǐng)域較多，經(jīng)營的范圍較廣，做好國資管理要分行業(yè)進行監(jiān)管，采用不同的財務(wù)監(jiān)管模式，這對國有資本財務(wù)監(jiān)管提出了更高要求，如果國資財務(wù)監(jiān)管局限于單個企業(yè)層面，緊盯財務(wù)細節(jié)，將難有大的作為，使監(jiān)管與運營發(fā)生沖突，對企業(yè)正常的運營活動帶來干擾，在國有資產(chǎn)管理體制下，對國有資本的財務(wù)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)放眼長遠，做好綜合布局，從戰(zhàn)略發(fā)展入手，對全域內(nèi)的資源進行綜合配置，促進資源綜合利用效率提升。一是要從戰(zhàn)略視角出發(fā)，對國資發(fā)展制定明確的戰(zhàn)略路徑，擬定本區(qū)域內(nèi)的國資發(fā)展戰(zhàn)略，制定與本區(qū)域資源相契合的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確國資發(fā)展目標(biāo)，為國有資本財務(wù)監(jiān)管指明戰(zhàn)略方向。二是做好全域資源綜合配置。在國有資產(chǎn)財務(wù)監(jiān)管上，要打破國資的企業(yè)界限，對全區(qū)域內(nèi)的國有資產(chǎn)進行統(tǒng)一優(yōu)化配置，使國有資源利用效率最大化。國資委應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)、國資委監(jiān)管的所有人、財、物等各項資源進行戰(zhàn)略布局，在此基礎(chǔ)上，對各項資源進行重組。一方面，加強對國有企業(yè)的人員綜合管理，特別是中高層的監(jiān)督與統(tǒng)一調(diào)配，如將國有企業(yè)的財務(wù)人員納入到管理體系中，成立財務(wù)部，對國有企業(yè)委派財務(wù)總監(jiān)，對國資委負責(zé)；另一方面，對國有企業(yè)財務(wù)實行集中管理，可組建企業(yè)集團，將全域內(nèi)的國有企業(yè)全部納入進來，如將縣域、市域或省域內(nèi)的國有企業(yè)，按行政隸屬關(guān)系組建成一個企業(yè)集團，成立財務(wù)共享中心，對各企業(yè)財務(wù)實行集中管理，按資本規(guī)模確定“股份”，國資委對財務(wù)進行集中監(jiān)管。同時，對各項物資及資源根據(jù)市場價值在全域?qū)嵭薪y(tǒng)一調(diào)配，促進國企資源整合，得到最大化的利用。三是建立退出機制。

在國有資本財務(wù)監(jiān)管中，要體現(xiàn)價值管理的優(yōu)勢，在面對市場競爭中，國資國企應(yīng)當(dāng)進退有序，做到有進有退，對與國資發(fā)展戰(zhàn)略不相符的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)擇機退出，使資源更集中，國資的流動性進一步增強。

（二）全面推行國資國企改革，加強國資運營管理與監(jiān)督

在國有資產(chǎn)管理體制下，國資監(jiān)管目的是為了激發(fā)資本的活力。在經(jīng)濟新常態(tài)下，市場競爭日益激烈，國企改革與發(fā)展面臨著極大壓力，中小國有企業(yè)規(guī)模小、缺乏競爭優(yōu)勢，在市場中生存面臨困境，國有企業(yè)如何“脫貧解困”，實現(xiàn)國企價值增值，應(yīng)當(dāng)引入競爭機制，引入各類資本參與進來，將國有資產(chǎn)盤活，為此，必須全面推進國資國企改革，加強國資運營管理與監(jiān)督，促進資本運營效率提升。一是選準(zhǔn)重點。在國資管理體制下，管理的范圍更廣，早已超出了一個企業(yè)的范疇，國資與市場的關(guān)系極其復(fù)雜，并非是單個企業(yè)與單個市場的關(guān)系，它是一個產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟甚至多個產(chǎn)業(yè)鏈與國內(nèi)國外兩個市場間的復(fù)雜關(guān)系，往往牽一發(fā)而動全身，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都會對整個經(jīng)濟體系帶來極大影響。因此，在國資管理體系下，對國有資本財務(wù)監(jiān)管要選準(zhǔn)監(jiān)管重點，以資金活動、資源流向為監(jiān)管重點，對重點企業(yè)、產(chǎn)業(yè)鏈中的核心企業(yè)加強重點監(jiān)管，防止系統(tǒng)性風(fēng)險，保證國資規(guī)范運營。二是確定主業(yè)，剝離副業(yè)。由于資源有限，國有資本不可能面面俱到，國有企業(yè)在經(jīng)營與發(fā)展過程中，必須做好取舍，要有進有退，確定主業(yè)，將副業(yè)剝離，專業(yè)在主業(yè)上下功夫，將主業(yè)做大做強。如以某國有線纜生產(chǎn)企業(yè)為例子，生產(chǎn)品種、規(guī)格多、配套生產(chǎn)項目多，如果一個建立完整的產(chǎn)業(yè)鏈，將需花費較大的投入，該企業(yè)的核心技術(shù)在導(dǎo)線研發(fā)與生產(chǎn)上，因此，該企業(yè)在發(fā)展中可以導(dǎo)線為重點，在細分領(lǐng)域?qū)Ｗl(fā)展，而將其他業(yè)務(wù)剝離出來，與其他企業(yè)進行合作，在產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)主導(dǎo)。三是加強重組監(jiān)管。在國有資產(chǎn)管理體制下，對國資國企的監(jiān)督要提高站位，對旗下的資產(chǎn)進行重組，對核心、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)企業(yè)加大培育力度，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組到優(yōu)質(zhì)企業(yè)名下，使之優(yōu)中更優(yōu)，強中更強，促進其發(fā)展壯大；而對呆滯資產(chǎn)，可以實行轉(zhuǎn)、租、售等方式將之盤活。國資監(jiān)管部門要加強財務(wù)監(jiān)督管理，防止資產(chǎn)流失。四是推進國企混改。對于非核心領(lǐng)域，屬于國家政策可以開放的行業(yè)，可以引入社會資本參與國企改革。要加大國企混改力度，將國企資本、國有資源等為主體，與民營企業(yè)、民營資本，以及不同隸屬關(guān)系的國企之間進行合作，運用股份形式，加強資本運作，為國企改革注入資金，引入先進的管理模式，增強國有資本搞風(fēng)險能力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)效益最大化。

（三）加強國資收益分配監(jiān)管，確保國資收益目標(biāo)實現(xiàn)

國有資本財務(wù)監(jiān)管重點不能局限財務(wù)細節(jié)，干擾企業(yè)內(nèi)部正常的經(jīng)營管理活動，而是對企業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)及目標(biāo)落實上的監(jiān)管。主要涉及對國有資本經(jīng)營預(yù)算管理，加強對國資收益及收益分配的監(jiān)管，確保國資收益目標(biāo)實現(xiàn)。一方面，要做好國有資本經(jīng)營預(yù)算，對國有資本、國有企業(yè)的經(jīng)營活動實現(xiàn)預(yù)算管理，制定明確的預(yù)算目標(biāo)，對預(yù)算編制與實施情況進行監(jiān)督；另一方面，要做好財務(wù)考核體系設(shè)計。國資監(jiān)管從大方向?qū)筘攧?wù)實施監(jiān)督，為保證國資收益目標(biāo)實現(xiàn)，可以設(shè)計系列激勵機制，引入績效考核模式，對國有企業(yè)高層進行考核，制定量化考核目標(biāo)，對國有企業(yè)財務(wù)工作進行引導(dǎo)，使之完成考核任務(wù)。要對不同企業(yè)采用不同的考核管理辦法，考核重點是成本控制與利潤目標(biāo)這兩項關(guān)鍵指標(biāo)，不斷提高國企資本的保值增值能力，確保國資收益目標(biāo)實現(xiàn)。在國資管理活動中，要加強對國資收益及分配的監(jiān)管，要完善國資收益分配制度，按政府出資比例做好收益分配，保障國資權(quán)益得到落實。

四、國有資產(chǎn)管理體制下國有資本財務(wù)監(jiān)管的具體措施

（一）推行現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理體系

要保證國有資本有序運營，必須推行國有企業(yè)管理架構(gòu)改革，按現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，構(gòu)建完善的企業(yè)法人治理體系。一方面，要做好企業(yè)董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會等組織架構(gòu)設(shè)計，對各自職能進行科學(xué)劃分。董事會作為決策機構(gòu)，制定國有企業(yè)的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，決定重大投資管理活動，是法人治理體系的核心，經(jīng)理層對董事會負責(zé)，按公司戰(zhàn)略目標(biāo)組織生產(chǎn)管理活動，落實管理責(zé)任，監(jiān)事會對企業(yè)各項活動進行全方位監(jiān)督，保障國有資本的權(quán)益。另一方面，要做好高管配置工作。如何選配備好企業(yè)各個架構(gòu)的高層領(lǐng)導(dǎo)，對國有資本效益提升有著極大影響。在國有資產(chǎn)管理體制下，應(yīng)當(dāng)打破區(qū)域人事管理的界限，改變在本區(qū)域、行政事業(yè)單位、國有企業(yè)內(nèi)部進行人才挑選的限制，要從全國、乃至全球范圍內(nèi)招聘、引進高級管理人才，進行授權(quán)管理，發(fā)揮專業(yè)人才的優(yōu)勢，幫助國有企業(yè)做好資本運營與管理。

（二）做好監(jiān)管體系建設(shè)，保障國有資本安全

為了做好國有資本財務(wù)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從企業(yè)內(nèi)外入手，加強監(jiān)管體系建設(shè)，為國資安全提供保障。一是要做好企業(yè)內(nèi)設(shè)部門劃分及職能分工，確定工作流程，構(gòu)建完善的內(nèi)控體系，實行相互牽制，強化內(nèi)部監(jiān)督。對內(nèi)設(shè)崗位要分工合理，確定權(quán)限，實行分權(quán)與授權(quán)相結(jié)合的工作模式，對重點管理崗位還要實行輪換制，防止崗位風(fēng)險發(fā)生。二是企業(yè)紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)當(dāng)發(fā)揮監(jiān)督職能，監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)與業(yè)務(wù)工作、財務(wù)活動同步對接，全程跟蹤重視，分析企業(yè)內(nèi)部流程的運行特點，對高層審批、審核流程加強監(jiān)控，防止權(quán)力濫用，規(guī)范企業(yè)的用權(quán)行為。三是財務(wù)審計要各自發(fā)揮自身職能，做好財務(wù)管理與審計監(jiān)督。財務(wù)部既對經(jīng)理層負責(zé)，也對董事會負責(zé)，要在國資管理中擔(dān)負起財務(wù)管理的重任，保證財務(wù)信息真實完整，維護國有資本的安全與利益。審計部門應(yīng)當(dāng)從審計監(jiān)督的視角加強對國有資本運營活動全方位監(jiān)管，對企業(yè)內(nèi)部的運行體系、業(yè)務(wù)流程等內(nèi)控制度執(zhí)行情況進行綜合評估，檢查制度建設(shè)與執(zhí)行中是否存在風(fēng)險，從審計角度做好監(jiān)督工作。

（三）加強業(yè)務(wù)風(fēng)險防范與監(jiān)督，做好財務(wù)風(fēng)險預(yù)防

面對激烈的競爭形勢，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完善的風(fēng)險防控體系，增強風(fēng)險防范能力。一方面，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)引起現(xiàn)代信息系統(tǒng)，運用信息系統(tǒng)加強財務(wù)與業(yè)務(wù)的管理，在系統(tǒng)中設(shè)計一套嚴(yán)密的財務(wù)風(fēng)險防范體系，運用業(yè)務(wù)指標(biāo)及財務(wù)指標(biāo)進行風(fēng)險預(yù)警，為企業(yè)運營做好風(fēng)險防范。同時，企業(yè)的財務(wù)系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)接入國有資本管理系統(tǒng)，接受國資委的監(jiān)督，加強企業(yè)風(fēng)險防范。另一方面，國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)加大預(yù)算管理力度，在運營活動中以財務(wù)業(yè)務(wù)預(yù)算為依據(jù)，在授權(quán)范圍加強財務(wù)業(yè)務(wù)管理，促進管理質(zhì)量不斷提升。

（四）規(guī)范信息披露工作，提高財務(wù)監(jiān)管質(zhì)量

國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按財務(wù)制度規(guī)定，定期向國資委提供財務(wù)報告，上市公司還應(yīng)當(dāng)定期進行信息披露，讓投資者及時掌握企業(yè)的經(jīng)營狀況與財務(wù)情況。國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)重視信息披露工作，對擬對外公開披露的信息，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)董事會、國資委審批，國有企業(yè)不得擅自對外披露公司機密，未經(jīng)許可不得對外公布。涉及企業(yè)的核心技術(shù)、核心業(yè)務(wù)，以及尚未確定的重大投資項目，應(yīng)當(dāng)遵守保密原則，不得提前對外公示，確保企業(yè)信息安全。為此，國有企業(yè)對信息披露工作必須加強管理，對披露的內(nèi)容、范圍及時間節(jié)點準(zhǔn)確把握，保障企業(yè)的權(quán)益不受損害。在財務(wù)信息披露中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守財務(wù)準(zhǔn)則，保證所披露的財務(wù)信息真實、準(zhǔn)確，不斷提高財務(wù)工作質(zhì)量，促進國有企業(yè)競爭力不斷提升。

結(jié)語

國有企業(yè)運營發(fā)展活動中，必須構(gòu)建完善的國有資產(chǎn)管理體系，加強對國有資本經(jīng)營項目的監(jiān)管，做好國有資本科學(xué)配置與全面控制。為此，國資委應(yīng)當(dāng)代表政府履行好監(jiān)督職能，構(gòu)建完善的監(jiān)督管理體系，做好財務(wù)管理與審計監(jiān)督。要建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善企業(yè)法人治理體系，加強國有資本的收益管理與分配監(jiān)督，做好企業(yè)風(fēng)險防范工作，確保國有資本保值增值目標(biāo)實現(xiàn)。