從規劃的角度分析城市新區環境保護與經濟發展存在的主要問題與對策

◎駱燕飛 劉亮

一、引言

隨著中國經濟的快速發展，城市新區作為我國現代化建設中不可缺少的一部分，成為了人們生活、工作以及娛樂等方面不可或缺組成部分，同時人民也對環境保護提出更高要求，如何處理好城市新區環境保護與經濟發展之間關系是當前政府面臨一個重要問題，同時也不能忽視城市新區生態環境保護與經濟發展之間存在著巨大的利益沖突和矛盾，必須在充分考慮其自身特點、滿足公眾需求基礎上進行科學規劃建設，在這一過程當中需要將兩者協調起來才能實現二者共同進步和和諧共處。

二、城市新區理論基礎

（一）城市新區基本定義

城市新區是一個具有完整的開發體系，在一定程度上可以說是一種區域經濟和社會發展的集中體現，從總體層面上來講：它要符合國家規劃，它對當地居民生活、工作以及社會穩定等方面都會產生非常積極影響，城市新區作為一個綜合性區域綜合體，主要對城市中心區以及交通、商業等進行集聚與輻射作用，同時還可以為周邊居民提供就業機會及福利保障。

（二）城市新區建設的重要手段

規劃先行。在城市規劃中，城市新區的建設是一項非常重要且復雜的工作，因此必須要有計劃地進行，根據區域發展規劃、城市規劃等進行合理有效地開發。對于如何做好這個規劃工作，首先需要政府相關部門對其進行全面管理，建立健全機制，完善相關法律法規制度，為保護生態環境提供保障，制定統一管理標準及實施細則來約束各部門行為，使工作流程和步驟規范化與標準化的驟，加強執法力度，對違規違法亂紀現象加大處罰強度并提高行政監管水平以保證監管效果和效率最大化。其次就是要加強與當地環境保護協會等社會各界合作與交流，還要建立起一個健全、完善和規范化以及科學管理體系相配套的機制來確保該方案能夠順利實施下去并為保護城市新區環境帶來積極影響，同時城市規劃建設中必須嚴格控制用地規模，確定合理用地面積，需要充分考慮到對于土地開發利用、基礎設施完善和城市新區周邊及附近居民生活所需以及環境保護之間關系，結合實際狀況綜合分析土地在未來建設過程中可能出現的問題。

（三）城市新區環境保護原則

1.保護優先。城市新區的環境保護與經濟發展之間相互制約，不能一味地追求經濟快速增長，這樣會導致環境惡化，為了使城市新區更好更快的發展，因此要堅持保護優先，對原有規劃進行一定程度上改造、完善，從城市規劃布局方面著手解決城市新區建設中存在問題，對城市新區區重新制定合理有效措施加以修復，實現環境與經濟協調發展。

2.以人為本。新區環境問題是人與自然、社會和經濟相協調，在規劃設計中要盡可能滿足人們日益增長的物質文化需求，因此為了更好地保護和改善城市生態環境建設工作必須堅持科學發展觀理念為指導思想，注重生態環境保護意識教育，重視公眾參與，同時也應該從長遠角度出發考慮環境治理措施與未來城市規劃相結合來制定合理化建議方案并進行實施管理、維護及完善保障。

（四）城市新區的功能

1.集聚效應。新區在空間上具有較大的集聚效應，形成一個大而密集城市，城市中各種類型功能區相互關聯并能夠有效地服務于一體化運作模式為人們提供了便捷生活環境與文化享受，同時還能通過自身優勢吸引周邊城市和產業發展，帶動區域內其他地區經濟增長速度的提升，新區在空間上具有較大集聚效應，是一個綜合性開放型都市圈，

2.綜合開發。對城市內部環境進行全面治理，通過科學合理的方法將各類資源配置，保證被破壞程度最小和保證人類生存空間最大化為目標從而實現經濟社會發展與環境保護雙贏局面，同時也要考慮城市新區自身與周邊區域之間的協調，使其能夠相互促進共同進步和可持續發展。

（五）城市新區的特點

1.具有新區規劃的城市功能與區域整體布局相一致。新區作為一個綜合體，其主要目的是為了發展經濟，實現社會、文化和環境協調，在城市規劃上要以科學合理為原則進行設計建設工作，而在產業結構方面則需要從當地實際情況出發制定符合自身特點的產業政策以及相應配套設施，同時還要對城市周邊居民區位做出規劃調整措施并加以利用與保護。

2.是區域經濟聯系緊密。新區與周邊區相互關聯，通過其輻射帶動其他地區，同時也可以將不同產業鏈連接起來形成一個整體優勢互補使功能齊全、結構合理和布局完善，為中心城區或核心商業區提供了良好條件，且開發區規模大且密集度高、基礎設施先進性強以及對環境污染程度低得到充分發展，成為城市新區發展壯大的重要推動力之一。

三、城市新區環境保護與經濟發展理論研究

（一）城市新區環境保護與經濟發展的理論基礎

經濟低質量發展是指以犧牲生態環境為代價的一種價值形態，也就是人類在自身生存發展過程中所創造出來對自然環境和社會資源造成污染影響而形成的，環境保護與可持續發展相一致，保護生態環境不只是為了滿足當代人需要，更重要的是實現子孫后代更好地生活、工作條件以及精神需求等都能夠得到充分保障，同時又要使環境經濟達到長遠目標并為之提供良好支撐，不能只顧眼前利益片面追求短期效益不顧未來環境問題。

（二）環境保護與經濟發展的制約因素

1.政府決策與管理方式落后。由于我國城市新區的規劃建設和管理相對滯后，導致在環境保護方面缺乏有效合理的激勵機制，使環境問題日益突出。目前國內大部分政府官員只注重經濟發展速度、規模擴張等因素而忽視了對生態環境破壞，首先是政績考核制度不完善，有些城市新區為了吸引更多企業入駐承諾政策優惠時往往會把大量資金用于招商引資上，其次就是環保投資基金和公益性基礎設施建設投入不足導致環境保護難以發揮應有的作用，這就使環境治理工作很難進行下去甚至無法開展。

2.管理體制不健全，政府職能弱化。在城市新區環境保護與經濟發展的矛盾中，政府作為環境保護主體，必須要從自身做起，完善相關政策法規，由于我國城市新區起步較晚、基礎差等原因造成了目前我國對其管理體制不健全和職能缺失嚴重制約著環保工作的進展，缺乏科學合理有效地綜合規劃體系，沒有形成完整統一協調治理機制及責任追究制度一系列問題都說明了我們在環境保護與經濟發展之間存在矛盾關系時，不能及時采取措施去解決這些沖突。

3.城市新區環境管理體制不健全，缺乏行之有效的環保管理機構和人員。目前我國大部分城區都沒有設立專門機構或者設置了相關部門來對老城區進行保護。在一些污染較嚴重地區如上海、南京等地雖然也設有相應機構或場所，但卻無法發揮其作用；同時由于缺少環境保護與經濟發展協調機制以及環境治理責任制不到位導致許多城市新區污染物排放量超標甚至是超標的現象屢禁不止。

4.城市新區的環境保護與經濟發展伴隨著人口數量不斷增加，環境污染也日益嚴重，在一定程度上影響了人們生活質量，由于我國正處于工業化階段和城市化快速推進時期中，一方面是工業生產規模擴大、產業結構調整，另一方面是資過度消耗自然資源以及生態環境遭到破壞等一系列問題所造成的生態危機以及社會矛盾進一步凸顯出來而導致的城市新區生態系統受到嚴重破壞甚至出現區域性荒漠化現象，這些都嚴重制約著環境保護與經濟發展之間協調關系。

5.生態環境治理投資力度不夠。我國大部分城市在建設新區初期都會對生態環境進行一定程度上的保護和修復工作，但是由于缺乏相關部門或企業沒有足夠重視這一問題導致了環境污染嚴重、生態破壞較為突出等情況時有發生，并且許多地方政府為了政績而盲目追求經濟發展速度、忽視環境保護與社會長遠利益之間存在矛盾，使得環保資金投入力度不足。

6.環境管理體制不完善，缺乏專業人才。政府主導型污染源治理是一種典型的治理模式，這種方式對環保部門人員素質要求較高，因為他們不僅要懂技術，還要對相關法律知識和相關政策法規等方面都有一定程度上的基礎知識，掌握不足造成了環保工作效率低下以及成本浪費嚴重情況，而對于企業而言則很難做到環境管理與經濟發展同步進行，這也導致環境保護與經濟發展不相協調的局面出現在許多城市新區中。

7.城市新區之間的協調程度不夠，主要表現在：一是區域間經濟發展水平不平衡，導致各地區在環境保護與經濟快速增長時不能統一規劃，二是各地區的產業結構存在差異，目前我國大部分地區都處于第二占主導狀態，工業結構不合理導致生態環境破壞嚴重，在工業化進程中存在著許多高能耗高污染企業以及落后產能過剩等現象造成了我國很多城市新區周邊地區出現污染嚴重的情況，同時由于城市新區周邊地區盲目追求發展速度，大量消耗能源資源，對環境產生巨大危害，三是各個行政區域內由于各自利益因素不同對城市新區的建設缺乏整體協調意識，致使區域間發展不平衡，導致環境保護目標不一致以及社會經濟效益與可持續發展之間產生矛盾沖突。

（三）城市新區環境保護與經濟發展矛盾

城市新區的經濟發展與環境保護之間存在矛盾，在規劃中，我們往往會忽視對環境資源和生態環境造成損害，因為新區開發建設是為了實現當地經濟社會、生態文明共同進步，但是由于缺乏科學合理地保護城市新區自然環境的措施以及人們環保意識淡薄等原因導致了一些人為破壞和污染治理設施不完善甚至沒有進行維護而使自然環境遭到毀壞從而影響到周邊居民的生活質量與居住安全，也會使得城市環境遭受巨大損失和嚴重損害。

（四）城市新區環境保護在經濟發展的作用

城市新區環境保護與經濟發展的作用是相互影響，密不可分，相輔相成，缺一不可的。保護環境有利于促進當地居民就業，隨著社會不斷進步和城市化進程加快、人口流動頻繁等因素使得大量農村勞動力外流，為了能夠在激烈的市場競爭中生存下來有可能會選擇留在原居住地就業或創業，同時也為城市新區創造良好投資氛圍提供了有利條件吸引更多外來人才來此工作，從而推動經濟發展。

保護環境可以提高居民生活質量，在城市規劃中要充分考慮生態環境和社會效益以及生態文明建設之間的關系，通過規劃使城市具有良好綠化條件來吸引更多外來游客前來游玩消費，合理利用有限資源創造最大價值以實現可持續地開發，城市新區經濟發展工作離不開環境保護為基礎的科學發展觀指導，從而促進和實現城市新區經濟高質量可持續發展。

（五）城市新區環境保護與經濟發展協調機制

在城市新區的環境保護與經濟發展協調機制中，我們要充分考慮到不同區域、地域之間存在差異，對環境問題進行合理有效地規劃和管理，加強政府環保部門的合作。一方面可以通過立法手段來提高公民保護生態環境意識，另一方面也應該積極開展公益性活動來促進公眾參與其中并監督其行為，還需要在城市新區環境保護與經濟發展協調機制方面加大力度，讓環境保護與經濟共同實現可持續發展目標、成為一個和諧統一的整體。

（六）城市新區環境保護與經濟發展的指導思想

城市新區環境保護與經濟發展的指導思想是：“以人為本，科學規劃，合理開發”。在城市新區環境保護方面要堅持可持續發展和生態建設，一方面要求政府對環境治理采取一定強制手段進行管理，另一方面也需要社會公眾積極參與到環保工作中去，參與其中來提高自身素質修養并加強自身環保意識，提高綠色生活方式和行為習慣活動上的積極性與主動性，還要把保護生態環境作為政府主導型的政績考核指標，以科學有效地方法促進城市新區環境保護經濟發展。

四、城市新區環境保護與經濟發展對策

（一）城市新區環境保護與經濟發展協調機制的完善

城市新區環境保護與經濟發展協調機制的構建，在進行城市規劃時，要充分考慮當地環境資源、生態需求，對原有規劃做出相應修改，同時還要注意保護生態環境，通過科學合理地開發建設和利用現有自然資源，要做到保護好已有自然景觀以及歷史文化遺產等，對于已經遭到破壞或者是毀壞的文物也應妥善處理并恢復它原貌，而城市新區環境保護與經濟發展協調機制對政府要求是城市規劃時不能一味追求眼前利益，而是應該從長遠考慮環境效益問題。

（二）建立健全城市新區環境保護與經濟發展的制度

健全環境保護與經濟發展的制度，是促進新區環境可持續發展，實現城市功能區協調一體化和區域社會和諧統一的重要手段。首先要完善相關法律法規，建立科學合理、符合實際情況并切實可行有效且能發揮其應有作用的環保法體系、條例規章、規范性文件和政策措施，其次加強對新區生態環境保護與經濟增長方式轉變工作機制建設力度以及環境保護組織機構設置及管理體制創新，確保在規劃設計階段就將生態文明理念融入到城市規劃方案中去，以保證城市環境可持續發展。

（三）城市新區環境保護與經濟發展應同步進行

環境保護與經濟發展應同步進行，不能存在矛盾，否則會阻礙城市新區的環境保護與經濟發展，對于一些有特殊要求或污染嚴重型產業要嚴格控制污染物排放量，同時也可以通過引進國外先進技術和管理經驗來促進環保工作更好地開展以達到保護生態環境為核心目的，對于工業廢水、廢氣處理等方面都應加強環境保護措施的落實，做到“零排放”的目標，這樣才能使經濟與社會健康發展更加協調統一。

（四）完善城市新區環境保護與經濟發展的法律法規

法律是保護人類文明的重要方式，對環境保護和經濟發展具有重大意義，我國雖然制定了一系列有關環境方面的法規與條例，但在立法層面上仍不夠完善，因此要加快健全相關制度，規范城市新區生態環境治理工作機制及運行機制的法制建設體系，同時也要建立適合中國實際情況的環境保護法律法規，使其真正發揮作用，加大對違法違規企業的處罰力度與懲處措施。

（五）堅持科學規劃，合理布局

在進行城市新區環境保護與經濟發展的協調性時，要堅持科學規劃，合理布局，統籌兼顧，首先需要明確的是城市規劃是否能夠對環境產生影響，如果對環境產生影響不會去實施，其次是對于現有區域內資源能否得到有效利用和保護以及如何實現可持續發展等問題都必須考慮在內，就是要從長遠出發、綜合分析區域內部的生態環境狀況及環境保護與經濟增長之間關系來制定城市新區規劃方案以促進其快速健康地協調發展，最后則需要在合理布局下進行科學城市規劃建設工作。

（六）城市新區環境保護與經濟發展的政策

為了實現新區的環境保護與經濟發展，我們必須要有相應的政策支持，完善環保資金投入機制和激勵措施以吸引更多社會資本參與到環境保護中去，加大對重點污染治理項目投資力度、提高公眾參與度以及鼓勵企業進行環評工作都需要建立專門機構來管理，加強監督與執法力度，對于那些違法違規的行為堅決處罰甚至取締其工廠或企業。

五、總結

在城市新區的發展過程中，要堅持環境保護與經濟協調可持續，只有這樣才能實現社會、生態和環境效益共同發展，因此我們必須以科學規劃為指導思想，制定合理有效的政策法規作為手段來推動我國城市新區環保工作健康有序地進行下去，同時還要建立健全相關法律制度體系并加強對違法行為嚴懲力度，都將有利于促進我國城市新區環境保護和經濟發展事業進高質量發展，群眾生活質量不斷提升。