構建與城市群一體化發展相適應的治理機制
——以池州市為例

◎孫亮 羅佳

長三角是我國經濟發展最為活躍、開放程度最高、創新能力最強的區域之一，在城市群一體化發展背景下，池州市作為長三角27 個中心區城市之一，在融入長三角一體化發展中具有良好的資源和空間優勢。在2020 年池州市為了實現區域經濟高質量發展，出臺了《池州市融入長三角一體化發展行動方案》，將加快融入長三角一體化發展作為2020 年的重點工作任務。基于此，本文就池州市構建與城市群一體化發展相適應的治理機制進行探討，以實現城市群一體化高質量發展。

池州市地處于安徽省西南部，是長江南岸重要的濱江港口城市，長三角城市群成員城市，隨著長三角城市群一體化發展正式上升為國家戰略，并成為區域經濟協調發展的重要組成部分，池州市構建與長三角城市群一體化發展相適應的治理機制有助于促進區域經濟協調發展，同時成為促進國民經濟增長的主要載體。

近年來，池州市緊緊圍繞長三角城市群一體化發展的要求，積極推進高質量交通一體化發展項目，將本市努力發展成為長三角與武漢都市圈交匯的重要節點，為池州市經濟增長提供重要的基礎設施條件。但是，由于長三角城市群一體化發展還處于初步探索階段，在發展過程中還存在缺乏制度體系保障、內部運行機制不完善、政府部門干預力度過大、發展質量不高等問題，導致長三角城市群一體化發展與其他一流城市群相比還存在較大差距。根據調查數據顯示，作為區域經濟發展最活躍、開放程度最高的長三角城市群地市GDP還不到世界一流城市群的30%，甚至只有美國一流城市群的20%。因此，本文結合城市群一體化發展的含義及治理特征進行分析，池州市在構建城市群一體化發展中存在的問題，并提出池州市全面推進城市群一體化發展的治理機制，以推動當地經濟高質量發展。

一、城市群一體化的基本概況

1.城市群一體化的含義。

城市群主要是指在一定區域內，由一個特大城市為核心，與三個以上大城市為構成單元，通過便利的交通、通信等基礎設施構成區域經濟緊密聯系，并實現高度一體化的城市群體，也就是區域分布集中的特大城市和大城市相互集聚而形成的大城市市場，在城市群中各類要素能夠實現自由流動、市場資源實現最優配置，以保證區域經濟處于均衡狀態。就城市群而言，城市群一體化實質上就是在城市空間形態中體現出區域經濟一體化發展，通過城市產業結構優化調整和空間結構演變的互動過程中實現區域市場一體化與區域經濟一體化，使得各大城市之間由競爭關系轉換為相互合作關系，為進一步推進區域協調發展提供新動能。

我國對于城市群一體化研究主要強調以推動城市群內各城市間專業化分工協作為導向，促進中心城市產業高端化發展，引導中小城市夯實制造業基礎，實現城市功能互補；并且以交通互聯互通為突破口，完善基礎設施建設。比如，優化高鐵、飛機、高速等交通工具和提速通信網絡建設，為城市群一體化發展提供前提條件，有效降低城市生產成本并提高城市智能化管理水平。同時，以建立統一開放的商品市場作為發展目標，構建各類要素自由流動的一體化市場，減少各要素在區域間流動成本。最后，城市群一體化發展要注重公共服務一體化和均等化，實現公共服務共享是推動城市群一體化發展的根本所在。由于我國存在教育、醫療服務資源分布不均的現象，相對優質的資源主要集中分布在特大城市區。因此，推進城市群一體化發展，就要實現公共資源共享、縮小城市發展差距、完善制度體系等，促進城市群內各成員生活水平的提高。

2.城市群一體化治理特征。

由于城市群主要由多個城市共同組成，其治理主體呈現出多元化和復雜性的特點，城市群一體化治理主要具有以下幾點特征。

（1）治理主體的多元化。

城市群治理與單個城市治理具有明顯的差異，城市群治理需要組織跨區域、跨空間治理工作，主要對經濟功能區進行治理，治理主體主要包括多個地方各級政府，參與執行決策的主體具有多元化特征，導致對城市群內經濟活動和資源配置缺乏約束能力。在城市群一體化治理過程中由于受到財政分權以及唯GDP 政績觀的影響下，會激化各大城市之間的競爭意識，嚴重影響到各城市間的相互合作關系。因此，想要實現城市群一體化各治理主體就必須制定統一的發展目標，行動始終保持一致，才能實現城市群內資源最優配置。

（2）治理對象具有較強的復雜性。

城市群治理屬于一種跨空間治理行為，其治理主體和治理對象具有多元化的特點，為城市群治理工作增添較大難度，難以構建完善的區域協調統一發展機制。而這種跨空間治理容易出現地方公共物品供給差距的問題，其中的公共物品主要包括交通網絡、通信網絡等硬件設施，還有教育、醫療服務、法律制度等軟件設施條件等。因此，城市群治理對象主要涉及到地方公共物品的供給、自然資源的保護和利用等，以此來保證城市群內實現利益共享。

（3）各類要素資源配置受阻。

城市群主要由多個大城市共同構成，屬于各類要素資源的聯合體，是要素突破區域限制實現自由流動的經濟功能區。但是，在城市群中由于土地資源、人才資源以及產業技術等要素分屬不同的行政區域，在不同程度上受到行政壁壘和制度性制約的影響，導致城市各類要素在跨區域流動中受到阻礙，最終難以實現資源最優配置。例如，各地實施的專項資金扶持制度，很大程度上限制到商品和要素的自由流動，同時在行政分割下基礎設施共建共享機制不暢，難以建立健全信息一體化平臺。

二、池州市融入城市群一體化發展面臨的困境

1.缺乏現代化空間治理機制。

池州市作為獨立的行政區劃，而城市群則是由多個行政區劃的聯合體，兩者在治理工作中還存在較大的差異性。池州市若想要構建與城市群一體化發展相適應的治理機制就必須從復雜的空間治理工作著手，但由于我國城市化進程進一步加快，人口快速向城市轉移，不僅將城市轉化為經濟活動的主要陣地，同時也激化出各種矛盾。比如，空間的商品化和空間的公共性不協調、空間的多元化與空間的協調性的矛盾、生產空間與生活空間的日益分離、規劃空間與實際空間的脫節等等，使得池州市空間內部協調性受到嚴重影響，若想要構建高質量發展的城市群，池州市就必須構建與社會主義核心相適應的現代化空間治理機制。

2.等級化的行政管理體制觸發城市群的不協調發展。

由于受到錯誤政績觀的影響，我國采用的還是等級化的城市行政管理體制，導致土地、資金、政策、人力、項目等資源主要集中在發展迅速的大城市中，而小城鎮、新型農村社區發展受到較大限制。而城市群的本質屬于一個經濟功能區，在等級化的行政管理體制下池州市在發展中容易形成典型的“諸侯經濟”當地政府部門管理混亂。另外，由于我國城市群一體化發展還處于初步探索階段，本身采取的跨區域治理機制存在諸多不合理的問題，市場資源難以實現最優配置，各類要素也無法實現自由流動。隨著大量外來人口的涌入，導致池州市交通等基礎設施出現超負荷承載的現象，且存在“炒房”的行為，嚴重影響到城市居民的生活水平，城市發展受限。當前，我國針對這一問題出臺了相關的城市群治理方案，但是并沒有制定以城市群跨區域治理相關的考核機制，導致池州市在落實過程中存在形式化的問題。

3.缺乏完善的城市公共服務均等化的現代財政制度。

為了建立社會主義市場經濟基本要求相符合的政府間財政關系制度框架，通過實施分稅制財政體制改革，使得中央政府和地方財政關系更加完善。但是，由于受到財政分稅制度的影響，城市群一體化發展還面臨著城市公共服務均等化現代財政制度不完善的現象，導致地方政府財政資金缺口依然較大。然而，近年來我國民生保障覆蓋面越來越廣，教育、醫療、基礎設施建設等民生項目支出也“剛性”增長，使得地方政府共同財政事權支出責任分擔比例不斷增加，出現事權支出責任與財權不相匹配的問題。因此，池州市由于本身財力不足，所以缺乏與其他城市建立健全利益共享機制的積極性。另外，由于城市群內公共物品供給存在較大差距，池州市采取的財政管理機制難以承擔當地公共物品的供給問題，使得城市內部公共基礎設施建設缺乏有效的財政支撐。

三、池州市構建與城市群一體化發展治理機制相適應的有效措施

1.始終堅持走社會主義發展道路，建立與社會主義發展相適宜的城市空間治理機制。

池州市在構建與城市群一體化發展治理機制時要堅持“區域治理”的理念，結合我國國民經濟實際發展情況制定與城市群一體化發展相適應的城市空間治理機制。首先，落實社會主義現代化強國“兩步走”戰略，制定明確的現代社會治理目標。主要分為2020 年-2035 年和2035 年到本世紀中葉兩個階段，分兩步走，構建出與世界一流城市群相適應的城市空間治理機制，以實現全面建設社會主義現代化國家。其次，建立健全城市群一體化考核機制。為了更好的落實城市群一體化發展戰略，池州市應該積極改革現有的考核體系，主要從交通、通信網絡等基礎設施建設、公共物品共建共享以及產業結構調整等方面著手，不斷完善與城市群一體化相適應的城市考核機制，并通過其考核指標來衡量本市政府領導層的政績，以明確政府官員的職責分化。同時，要積極利用城市群年度排名來建立良性競爭關系，以此來推進池州市積極開展跨區域合作，并實施以第三方評估監督為平臺，通過第三方全方面的評估，展現出池州市一體化發展的治理成效。最后，構建高效的城市群治理體系，進一步完善城市群一體化發展治理結構。池州市應加強長三角協同立法，有效整合區域立法資源，以提高池州市立法總體實效。同時，構建多元主體參與的城市群社會治理體制，為完善公共服務供給多元主體參與機制奠定基礎。

2.建立健全市場化機制，以實現城市資源最優配置。

池州市應建立與城市群一體化空間形態相適應的市場化機制，為各類要素的自由流動提供保證，并利用市場機制在城市資源合理配置中的積極作用，推動池州市內部各類要素實現跨區域的自由流動，以改善資源配置效率，加大池州市行政制度深化改革力度，最大程度上減少城市協調發展中的制度限制，充分發揮市場在區域協調發展新機制建設中的主導作用。同時，利用各類要素的市場化改革，緩解城市資源分布不均衡的現象，真正實現城市資源最優配置。另外，池州市還要積極發揮政府部門的職能優勢，全面深化戶籍管理制度改革，以放開池州市落戶限制打破城鄉二元結構壁壘。還應建立一定區域內的統一交易市場，積極開展跨區域合作，在共同的發展目標下實現區域經濟一體化。

3.堅持以都市圈建設為導向，實現城市高質量發展。

結合西方經濟學經濟增長及理論分析，想要實現區域經濟均衡發展就必須重點培育發展條件較好的地區和產業，將其發展成為一個經濟增長地，以此來帶動城市經濟發展。根據數據顯示我國城市群中城市覆蓋范圍較廣，比如中原城市群中共有30 個城市、長三角城市群一共包括26 個城市，池州市作為長三角城市群中的中心區城市之一，在大范圍的城市群結構中想要實現一體化發展還缺乏有力支撐。所以，池州市首先應堅持以都市圈建設為導向，加大都市圈一體化發展力度，充分發揮出城市中心區發展的推動作用，以帶動整個城市經濟的迅速增長。因此，池州市應明確劃分都市圈的覆蓋范圍，強化城市中心區以周邊城市建立良好的合作交流機制，通過以交通設施為載體，構建“10 分鐘、30 分鐘、60 分鐘”三個都市通勤圈，以強化城市中心區的集聚、擴散、帶頭作用。另外，加快城市中心區與周邊地區的一體化發展，在公共資源共建共享作用下，實現各類要素的均衡分布，有效增強池州市一體化發展的可行性。

4.建立健全城市產業協同發展機制。

城市產業協同發展是實現城市群共贏的根本保證，而合理的資源配置優勢實現城市一體化發展的重要內部動力。池州市應根據城市產業發展現狀、各類要素資源稟賦，堅持因地制宜的原則，重點發展市場基礎條件佳、協同度高、擴散性強的城市中心區，并以交通互聯互通為突破口，打造成為長三角西向門戶節點城市，以滿足高質量交通一體化發展需求。比如，為了更好的融入長三角城市群一體化發展，池州市通過產業協作，著力打造承接長三角產業轉移示范區，不斷完善產業鏈結構，為城市內部產業之間的協同發展提供保障。另外，池州市還要建立健全成本分擔和收益共享機制，為了防止城市財富分化嚴重、城市資源分布不均的情況，池州市應建立相對完整的產業鏈，將池州市打造成安徽省區域性創新中心，甚至在長三角城市群一體化發展中承擔著重要角色。

5.完善城市公共物品供給制度。

由于在城市群一體化中區域公共物品供給具有跨區域的特點，城市群主體的多元化導致公共物品供給面臨較復雜的環境。因此，池州市應建立完善的城市公共物品供給制度，不斷拓展池州市與其他地方政府相互合作的有效途徑。比如，建立財稅分享機制，城市經濟發展規劃、城市發展以及土地利用等要進行相互銜接，以形成規范化的規劃銜接機制。其次，池州市還要及時更新公共物品供給方式，要結合公共物品非排他性和非競爭性的根本特征，以及公共物品的不同類型來創新公共物品的投資和融資方式。比如，通過實施PPP 模式來增強對公共物品投資的合理性。最后，構建城市公共物品的合理運營機制，利用市場化機制在公共物品運營過程中的促進作用，為落實民生共享專項行動提供保障。比如，從教育、醫療、公共文化、保險等方面積極與長三角城市群之間建立良好的合作模式，例如，池州市職業教育應積極與長三角城市群之間建立產教融合、協同育人模式，以培育出符合城市經濟發展需求的高質量技術技能型人才，促進池州市職業教育可持續發展的同時提升公共服務水平。

四、結束語

綜上所述，城市群一體化發展以上升成為我國重大國家戰略，池州市在構建與城市群一體化發展相適應的治理機制時，必須貫徹落實中央在全面推進長三角城市群一體化發展會議上的重要講話精神，通過建立高效、合理的城市治理機制來保證各項重點工作任務的落實程度。因此，池州市應正確認識城市群一體化的真正含義和基本特征，并分析出當前實現城市一體化發展所面臨的問題，將此作為切入點積極探索出與城市群一體化發展相適應的城市治理措施。