當前國有企業領導人員經濟責任審計問題與對策研究
——以國家能源集團為例

◎肖春花

一、當前經濟責任審計的新形勢

（一）審計工作的政治屬性更加突出，審計站位提高。審計作為國家和國有企業的一項重要制度安排，做好審計工作以及接受審計監督是國有企業應該承擔的政治責任。十八大以來，黨對審計工作的領導不斷加強，2018年5月，中央審計委員會成立，習近平同志擔任中央審計委員會主任，把黨對審計工作的領導提到了前所未有的高度。習近平在中央審計委員會第一次會議上強調，改革審計管理體制，組建中央審計委員會，是加強黨對審計工作領導的重大舉措。并提出要努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系，更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用。

（二）國家層面不斷加強制度監管。為加強黨對審計工作的領導，黨的十八大以來，黨和國家出臺了一系列審計方面的政策文件。2015年12月中辦、國辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》、國辦印發《關于加強和改進企業國有資產監督防止國有資產流失的意見》，2016年10月國辦印發《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，2017年1月中辦、國辦印發《關于深化國有企業和國有資本審計監督的若干意見》，2019年7月，中辦、國辦修訂《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》。上述制度的制定與下發，充分說明國有企業作為黨和國家最可信賴的依靠力量、堅決貫徹執行黨中央決策部署的重要力量、貫徹新發展理念、全面深化改革的重要力量，是貫徹落實中央重大政策措施的具體體現。十八大以來，國家對中央企業的審計監督力度不斷加大，審計監督逐步實現常態化。習近平同志強調，要拓展審計監督廣度和深度，消除監督盲區，加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度，加大對經濟社會運行中各類風險隱患揭示力度，加大對重點民生資金和項目審計力度。為落實中央要求，審計署制定《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》提出了推進審計全覆蓋的具體要求，審計署明確提出中央企業5年內輪審一次，中央企業主要領導人任期內至少審計一次；國資委制定了《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》，也要求中央企業對子企業5年輪審一遍。對央企的審計關注重點也越來越具體、清晰，審計署、國資委每年都會下達中央企業內部審計關注重點指導意見，重大政策貫徹落實，生態環境保護，黨風廉政建設都納入了領導人員經濟責任審計重點，境外資產審計、金融衍生業務等重點風險領域也被列為央企日常審計監督重點。

（三）大型央企面臨國家層面審計監督形勢變化。中央組織部從2019年下半年開始加大了對中央企業主要領導人員的管理力度，要求中央企業專題報告主要領導人員經濟責任審計結果及審計整改情況。中央巡視工作也把國家審計發現問題的整改情況納入巡視重點。審計署向各大中央企業派駐企業審計局，負責對中央企業進行重大政策跟蹤審計，對中央企業重要經營活動進行日常監督，負責對國家審計和外部監管發現的中央企業違規經營投資線索進行核查追責。無論是組織管理體系還是審計監督內容，都較以往年度發生較大的變化。國有企業尤其是是大型央企，必須要主動適應監督形勢的變化，積極思變，主動作為。

二、經責審計實踐中遇到的問題

筆者所在的國家能源集團，2017年11月正式掛牌成立，是經黨中央、國務院批準，由中國國電集團公司和神華集團有限責任公司兩家企業合并重組而成。擁有煤炭、火電、新能源、水電、運輸、化工、科技環保、金融等8個產業板塊，資產規模超過1.8萬億元，職工總數32.6萬人。2019年，國家能源集團煤炭產量5.1億噸，煤炭銷量6.7億噸，發電量9690億千瓦時，鐵路運量4.6億噸，兩港裝船量2.5億噸，航運量1.7億噸，化工品產量1593萬噸。

國家能源集團產業板塊多、生產運營任務重，下屬單位多，尤其近年在重組后不斷進行機構改革與業務整合，結合“審計全覆蓋”的要求，目前面臨二級單位領導人員離任經濟責任審計和任中經濟責任審計項目數量較多的局面。僅2020年一年，集團層面組織實施的二級單位領導人員經濟責任多達40項，審計涉及資產總額接近萬億。

審計任務繁重，短期內，內審人員配備不足，集團審計部目前正在探索統籌內部資源，聯合社會中介機構完成多數二級單位領導人員經濟責任審計項目的道路。就目前來說，是一種較為理性與現實的選擇。在2020年度，艱難的完成了既定重點審計計劃，取得了一定的成效，但也反應出一些問題。

（一）審計計劃計劃性不強，進而導致部分項目審計實效性差。經濟責任審計計劃制定以組織人事部門發起為多，并以離任審計為主。審計部門主動作為空間小，尤其面對改革期，二級單位領導人員變動異常頻繁，導致在集中的一段期間內，經濟責任審計任務空前繁重的情況。受限于審計資源，審計部門往往疲于應付，審計質量難以保障，不利于審計全覆蓋的執行。個別二級單位甚至出現短期內法定代表人多次變動，造成上一任領導人員經濟責任審計尚未完成，而繼任者又已離任。

（二）審計力量配備與新形勢下經濟責任審計要求不匹配，審計效果差。經濟責任審計具有審計內容多、覆蓋面廣、專業性強等各種特點。審計人員從業經驗及專業勝任能力是審計質量的關鍵成功因素。集團實行總部去機關化改革后，一是審計力量與集團內板塊多、資產大、地域廣等特點極不相容，難以滿足新形勢下審計監督全覆蓋等具體要求。二是專職人員少，兼職審計人員多，審計人員素質參差不齊，極大的限制了審計質量的提升。雖然集團審計部門探索實踐由集團總部審計部統一組織、子分公司參與實施、社會審計機構提供現場審計服務的審計模式，但由于審計任務繁重，集團公司審計部人員及其他內部審計人員參與不夠，指導性不強，且子分公司審計人員容易限于人情關系及對未來有可能被審計單位派出人員來自己單位參與審計、社會審計機構對被審計單位所處行業、業務特點、集團公司管控要求等認識非常有限，易對審計目標理解不透徹、難以把握審計重點，導致偏離審計目標，將經濟責任審計做成了財務收支審計，而對被審計單位的主營業務發展、戰略定位、傳導與實現、重大經濟決策制定與執行方面關注不夠，從而影響審計質量。

（三）領導人員評價難度高。按照中辦、國辦規定，對領導人員的評價應采用定性分析與定量分析相結合的方法。但現實工作中由于定量評價體系的不健全，評價指標客觀性差，導致對領導人員的評價更多的偏向了定性評價。定性評價側重于審計任期內否遵守了國家相關法律法規及上級單位發布的相關制度，比如遵守國家財經紀律、招投標管理規定，財務真實性情況，內部控制建設與管理情況、投資項目是否取得了相應的審批程序。此類評價方法受審計人員專業判斷和政策掌握能力、勝任能力影響較大，不同的審計人員可能得出不同的審計結論。因涉及大量人為主觀判斷，數據支持力度不夠，說服力并不強，評價結果容易流于形式。

（四）責任不易界定。經濟責任審計與其他類型審計的最大區別在于經濟責任審計需要對領導人員對于審計發現問題所需承擔的責任進行界定。這是本質性差別，但也是難點所在。部分審計發現問題時間跨度大，涉及人員多，甚至涉及之前任期的領導人員；部分審計發現問題對應的事項由上級單位進行了決策，但決策內容存在瑕疵，但被審計領導人員依舊貫徹執行了決策并最終導致不良后果等等。這些問題均增大了責任界定的難度。如未綜合考慮相關因素，審計結論可能存在不客觀。

（五）經濟責任審計成果運用有待加強。現階段經濟責任審計，側重于履行審計監督職責，對于審計成果利用這后半篇文章做的并不夠。一是未嚴格執行兩辦規定，將經濟責任成果作為領導人員獎懲、考核的依據，二是審計整改仍有流于形式的情況，深入分析同類問題，與業務主管部門協同研究、共同推動整改不足。對于審計發現問題停留在報告、揭示層面的多，對問題產生原因剖析并促進源頭治理不夠強。

三、經責審計遇到問題的對策研究

（一）加強審計組織，優化審計管理。一要確保集團公司審計部作為組織方與執行端社會審計機構溝通便捷高效，將方案具體化，及時落實組織意圖。二要加強審計組之間的橫向溝通，促進信息共享。當前國家能源集團審計部所采取組織模式下，審計部可同時組織開展多家二級單位經濟責任審計工作，各二級單位情況各異，作為項目組織實施，應把握好組織者主動優勢，加強各項目組之間橫向聯系溝通，如對于同板塊公司，按照板塊特征進行橫向對比，既增強落實審計重點的及時性和精確性，也提高問題定性的準確度和意見建議的切合度，統一規范同類問題的定性與評價標準。三是加強共性問題研究，提升成果層次。各二級單位涉及行業不一，具體問題不盡相同。通過橫向對比，對于普遍性、傾向性及典型性問題進行提煉，逐步豐富和提高成果體系和審計能力，積累審計經驗，有利于錘煉隊伍，促進經濟責任審計作用發揮。

二、理順流程，推行審計標準化。在深入研究兩辦規定基礎上，整理審計方案、通知書、取證單、審計報告等審計文書模板，從審計方案、周報、現場管理、審計報告全流程，提煉出經濟責任審計項目管理的關鍵節點，將經責審計項目的過程管理表單化、流程化，向所有提供審計服務的現場審計組下發模板與表單，定期組織培訓審計流程與工作要求，推廣審計標準化，促進社會審計機構能盡可能滿足國家能源集團審計工作要求。

三是靠前謀劃，科學制定審計計劃。增強與組織部門溝通，增加合作基礎，年初全面梳理領導人員及改革推進情況，根據項目的緊急程度、被審計單位的規模大小以及業務復雜程度等多因素，科學制定分批推進審計全覆蓋方案與年度審計計劃，全力踐行經濟責任審計全覆蓋。

四是協同配合，打造經責人才成熟隊伍。“工欲善其事，必先利其器”，對內審人員，通過對二級單位審計部門負責人專題培訓、審計人員專業培訓、業務研討、以審代訓等多種方式促進能力素質提升。對社會審計機構，采用短名單制形促進戰略合作關系，要求其加大人才儲備，合理搭建人才梯隊，增加培訓力度，突出實踐拉練，多種手段培養一支高素質、專業化的經責審計服務團隊。通過固定項目現場負責人，杜絕經責審計項目中畢業生、實習生占比大，優化派駐現場審計人員結構等，切實提高現場審計效率與效果。

五是嚴把審計方案關，突出問題導向。緊跟權力行使，關注盡職履責，結合被審計單位戰略及集團公司對其定位制定切實可行的經濟責任審計方案。結合，因業務領域、行業特點以及企業自身特點而異、對癥下藥，審計方案應具有行業、領域和該企業特色。聚焦領導人員權力運行，以任職期間領導人員在重大經濟決策等方面的職責履行為重點，抓住人、財、物等關鍵因素與招標采購、資金使用等關鍵環節，反映企業改革的進程、效果和問題，對經濟責任履行情況進行客觀評價，促進被審計單位及其領導人員依法合規盡職履責。

六是狠抓審計整改和成果運用。加強審計同巡視、紀檢等專業監督的協同，相關成果及時向集團巡視組共享，通過專項審計和內部巡視對問題整改“回頭看”，“舉一反三”促進審計整改。加強典型性、普遍性、傾向性問題總結分析，發揮審計監督建設性作用，提出針對性措施建議，及時匯報并由高層推動整改，促進企業提升管理。重大審計整改事項推行領導人員掛帥、掛牌督辦、月度“掛銷號”跟蹤管理，每月報告整改情況，提高經濟責任審計的整體效能。

四、結語

國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎，是黨執政興國的重要支柱和依靠力量，是黨中央重大決策部署的重要參與者、執行者，是保證黨中央政令暢通的關鍵因素，也是我國經濟實現高質量發展的決定性因素。當前國有企業在新時代全面建設社會主義現代強國的發展要求下，對審計全覆蓋的最有效載體的經濟責任審計提出了更高的要求。對國有企業領導人員履行國有資產保值增值的經濟責任進行更科學、更規范的審計，是推動企業向質量型效益型發展和推動轉型升級相結合的必然要求。