事業單位內控管理體系構建與實施

◎王秋蓮

引言

內控管理是行政事業單位在新時代經濟社會高質量發展過程中，更好的發揮自身職能作用，進行行政管理與公益服務的內部管理規范，通過內控管理能夠有效的提升行政事業單位自身管理的合規性和實效性，因此，在行政事業單位內部管理中按照國家行政事業單位內部控制規范進行相關內控管理工作的開展是當前行政事業單位自身管理的必然要求。同時，也應看到隨著行政事業單位管理相關規范制度的實施，各個行政事業單位在自身管理過程中，也暴露了一些問題，突出問題導向，認真分析問題成因，精準制定改進措施，提升行政事業單位內控管理質量，更好的防范行政事業單位內部管理風險，是新時代行政事業單位內部管理所需要認真思考、探索與落實的問題。

一、內控管理體系

行政事業單位內部控制建設以財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）（以下簡稱《內控規范》）為依據，該規范自2014年1月1日起在全國各級行政事業單位正式實施。《內控規范》的頒布和實施，標志著我國內控建設的范圍進一步擴大，由原先的單一企業主體向行政事業單位領域拓展，必將進一步提高我國行政事業單位的內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。

提升行政事業單位內控管理的必要性主要體現在，一是提升內控管理是建立廉潔高效服務型政府的保障機制，當前，深化機構改革，把優化職能配置、加快職能轉變作為深化機構改革的核心任務和根本目的，為建立符合新時代中國特色社會主義要求、與經濟社會發展水平相適應的服務型政府，就需要規范權力運行，搞好內控管理，這樣才能夠起到扎牢制度籠子的作用。把權力關進制度的籠子，形成不敢腐、不能腐、不易腐的保障機制。二是提升內控管理是提高財政資金使用效益的科學依據為適應公共財政體制改革的不斷深化，行政事業單位的財務管理水平也需要不斷改進和提升，這就需要在內部管理上下功夫，使內控管理逐步制度化、規范化、精細化，可以從以下幾個方面著手：首先，制定完善可操作的內控制度，保證制度有效執行；其次，科學編制預算，提高預算的剛性約束；第三，對資金的使用進行跟蹤、問效，對使用績效高的資金加大投入，對使用績效不高的資金及時調整。通過改進內控管理，確保財務工作有序進行，提高財政資金的使用效益。三是提升內控管理是堵塞漏洞防范化解風險的制度要求，行政事業單位大多缺乏相應的風險防控意識，因此建立健全并組織實施完善的內控制度就有利于堵塞漏洞，消除隱患，防范風險。隨著經濟社會的不斷發展，行政事業單位將面臨來自內部的財務風險、市場變化以及金融體系帶來的債務等風險，這就需要單位內部建立有序的監督體系，有針對性的對各項經濟事項進行評估預測，對經營活動及財務行為進行監督管控。

行政事業單位內控管理應遵循以下原則。一是全面性原則。內部控制應該貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋企業及其所屬單位的各種業務和事項。”全面性原則是建立內部控制制度的重要基本原則之一，實際工作中常常因為一個細節的疏忽而導致企業整個經營活動的失敗。因為，在內部控制程序的所有環節之中，假如有一個環節脫節，沒有發揮應有的作用，所有其它起作用的環節，都會變得無用。二是重要性原則。內部控制不但應當涵蓋單位內部涉及會計工作的各項業務及相關崗位，還應針對業務處理過程中的關鍵控制點以及關鍵崗位加以特別防范。對于關鍵控制點和關鍵崗位，應采取更嚴格的控制措施，使單位的內部控制風險降到最低。由于規模、性質、業務范圍、組織形式等不盡不同，高風險領域也會變得不同。三是制衡性原則。所謂制衡就是創造相互制約的兩極或多極，是任何一極都無法單獨決定事物的全過程和結果。也稱之為牽制原則。另外，在制衡的同時要兼顧運營效率。內部控制的核心是權力的平衡，難點在于權力的合理分配，約束適當。四是適應性原則，適應性原則就是內部控制應當與單位經營規模、業務范圍、競爭狀況和風險水平相適應，并隨著情況的變化及時加以調整。每一個單位要想獲得生存和發展，必須適應外部環境的變化。適應能力即應變能力是一個單位生存和發展的重要條件。內部控制的建立和修訂應該具有前瞻性，同時必須隨著國家法律法規、政策、制度等外部環境的改變，以及單位業務職能的調整、管理要求的提高等內部環境的變化，不斷地、及時地進行修訂和完善。這樣才能促進單位管理水平的不斷提高，使內部控制真正發揮其積極作用。

二、事業單位內控管理存在的問題及成因

新的內控管理要求是從制度建設、崗位設置、流程管理、監督監管、評估評價等多個層面為行政事業單位內部管理提供了相應的依據和具體的措施，進而實現了新時代行政事業單位內部管理的合規性與質量的保障。內控管理的實施在各個領域、各個區域的行政事業單位管理工作中取得了一定的成效，但是也應當看到，當前行政事業單位內控管理方面還存在著制度不健全、崗位設置不清晰、流程管理不夠優化、監督監管不到位、評估評價缺失等具體問題，嚴重影響和制約了行政事業單位內控管理的有效實施和作用發揮。具體言之，一是行政事業單位內控管理的制度建設不健全。當前，行政事業單位內控管理工作受到一定的重視，但是，也應當看到各個行政事業單位在內控管理工作的開展中，制度建設還不夠完善，導致沒有具體精確的行為規范，使得行政事業單位內控管理工作開展的較為無序，具體工作不細，難以實現行政事業單位內控管理的目標和要求。二是行政事業單位內控管理的崗位設置與職責不夠清晰。內控管理是為了提升行政事業單位內部管理的合規性和實效性，但是，從當前行政事業單位對標內控管理要求的實際情況看，涉及內控管理的崗位設置不全、職責不清晰，導致了行政事業單位內控管理難以取得實效，這制約了行政事業單位內控管理的實施和開展。三是行政事業單位內控管理的流程不夠優化、嚴謹。流程的嚴謹能夠保證各項具體工作的規范開展，但是，從當前行政事業單位內控管理工作開展的實際情況看，由于涉及內控管理的程序不夠優化或者不符合內控管理的實際要求，導致了事業單位內控管理的效果難以達到預期。四是行政事業單位內控管理的監督監管不到位，有效的監督監管能夠提升內控管理的質量，但是，從當前行政事業單位內控管理的監督監管效果上，還不夠扎實，不能夠真正發揮監督監管的目標和要求。五是行政事業單位內控管理效果的評估評價缺失。評估評價是為了后續更好的完善、優化內控管理工作的開展，但是，從當前行政事業單位內控管理的具體開展看，評估評價環節往往未涉及、未開展，這使得行政事業單位后續開展內控管理質量提升工作難以有有效的依據和參考。

分析當前行政事業單位內控管理方面存在的制度不健全、崗位設置不清晰、流程管理不夠優化、監督監管不到位、評估評價缺失等具體問題的成因，能夠較好的為修正、完善、改進內控管理措施，形成有效的行政事業單位內控管理體系提供參考。從實際情況看，導致行政事業單位內控管理方面存在的制度不健全、崗位設置不清晰、流程管理不夠優化、監督監管不到位、評估評價缺失等具體問題的成因主要是重視程度不足、組織不到位、措施缺乏創新性、機制不健全等四個方面原因所導致。具體言之，一是行政事業單位內控管理存在問題的成因是重視程度不足，內控管理對于行政事業單位提升自身管理質量有著十分重要、必要的意義，但是，從當前行政事業單位內控管理質量不高的問題成因上看，其最為重要的是重視程度不高，對于內控管理工作的重要性認識不足。二是行政事業單位內控管理存在問題的成因是組織不到位，內控管理工作是事業單位內部管理的重要舉措，但是，從當前行政事業單位內控管理質量不高的問題成因看，組織不到位，責任落實不到位，執行不到位，沒有建立專門的領導機構、執行機構、實施機構，成為了行政事業單位內控管理質量難以得到保障的重要原因。三是行政事業單位內控管理存在問題的成因是措施缺乏創新性，內控管理既然要符合國家相關規定，又要切合行政事業單位自身管理實際，但是，從當前行政事業單位內控管理存在問題的具體情況看，規定動作質量不高，自選動作沒有成為了重要的原因。四是行政事業單位內控管理存在問題的成因是機制不健全。內控管理是一項系統性工作，但是，從當前行政事業單位內控管理存在問題的具體情況看，缺乏評估評價機制、信息共享機制、信息反饋機制等，成為了導致行政事業單位內控管理質量難以達到預期的重要成因之一。

三、事業單位內控管理體系構建與實施

行政事業單位內控管理是提升行政事業單位自身管理效能，更好的履行職能，實現服務新時代經濟社會高質量發展的目標和要求的具體實踐，突出問題導向、目標導向和結果導向，對于當前行政事業單位內控管理體系建設，應從制度建設、崗位設置、流程管理、監督監管、評價評估等五個宏觀方面進行與財務管理、預算管理、采購管理、合同管理等具體工作相結合的構建與實施。具體言之，一是行政事業單位內控管理體系構建的基礎是制度建設，制度建設為內控管理提供了依據和行為規范，在行政事業單位內控管理體系構建中，首先應對現有內控管理制度進行健全和完善，按照國家內控管理的制度、指導意見、文件要求，進行對標對表的檢查，并進行相關制度的健全和完善，并能夠體現單位自身管理的實際需要，通過制度的健全和完善為后續各項內控管理工作的開展和實施提供依據和行為規范。二是行政事業單位內控管理體系構建的重點是崗位設置，內控管理的重點在于崗位設置的規范性與職責的明晰，在行政事業單位內控管理工作中，應充分調動各個行政管理部門與業務部門進行協同配合，實現各個崗位之間的互聯互通，這就要求行政事業單位在崗位設置上進行系統設置，并對每個崗位的職責權限進行規范化明確，從而實現崗位設置清晰、職責設定明確，為行政事業單位內控管理體系的高質量運轉提供保障。三是行政事業單位內控管理體系構建的關鍵是流程管理，流程管理在各個管理崗位的權限合規運用中發揮了關鍵性作用，因此，對于現有內控管理流程應進行梳理，對于符合內控管理制度的管理流程進行進一步的優化，對于不符合內控管理、掣肘內控管理效能的流程進行修正和完善，使內控管理各個環節之間以合規的連接形式，確保內控管理工作的規范開展。四是行政事業單位內控管理體系構建的保障是監督監管，監督監管是有效的內控管理措施，在內控管理工作的開展和實施過程中，應對內控管理各個環節、各個流程進行動態、全方位的監管，以監督監管的有效開展，實現內控管理風險的防范與合規性開展。五是行政事業單位內控管理體系構建的核心是評價評估。評估評價是在行政事業單位內控管理運行過程中或過程后，對內控管理的效能進行評價，進而為后續內控管理質量提升提供決策參考支持，因此，行政事業單位內控管理體系構建中的核心是評價評估，而評價評估的目的則是為了更好的開展行政事業單位內控管理工作。

四、事業單位內控管理質量提升工作建議

行政事業單位內控管理質量提升是一項系統性、長期性工作，必須持續提升、優化行政事業單位內控管理質量。在行政事業單位內控管理質量提升的探索與實踐中，結合工作實踐，本文提出強化理論學習、注重業務借鑒學習、加強信息技術與內控管理相融合等三個方面的工作建議。具體言之，一是行政事業單位內控管理質量提升應強化理論學習。隨著行政事業單位內控管理工作日益受到重視，相關內控管理與實踐的創新研究成果不斷出現，不僅僅豐富了內控管理在理論研究方面的深度和廣度，同時也對內控管理實踐工作有著指引作用，在行政事業單位內控管理工作中，應始終將內控管理理論學習作為開展各項內控管理工作的前提和基礎，通過持續的學習創新理論、創新做法，提升自身管理水平，使行政事業單位內控管理工作真正的能夠實現事業單位內部控制管理質量的提升，并以內控管理質量的提升促進行政事業單位在經濟社會高質量發展過程中更好的發揮自身效能，服務社會，產生更好的社會效益。二是行政事業單位內控管理質量提升應注重業務借鑒學習，隨著行政事業單位更好的服務經濟社會發展的目標和要求提出，在行政事業單位內控管理工作實踐中，各個區域、各個領域的行政事業單位在內控管理工作中不斷探索，形成了大量能夠促進和提升行政事業單位內控管理效能和質量的好經驗以及成熟做法，在自身工作開展中應善于學習和借鑒好的經驗和成熟的做法，將這些創新做法和經驗與自身工作實際相結合，促進和提升自身內控管理的質量，形成具有本地化特色的行政事業單位內控管理創新方法和舉措，為行政事業單位提升管理和服務效能提供有力的支撐和風險防范。三是行政事業單位內控管理質量提升應善于將信息技術與內控管理工作進行深度融合。隨著信息技術的不斷發展，信息技術所創新實現的數據庫、大數據挖掘技術、大數據分析技術、人工智能技術等都為各項工作的收集、整理、分析、應用提供了強大的技術支持，在行政事業單位內控管理工作的實踐中，形成了大量的內控管理文獻、內控管理數據，通過信息技術與內控管理工作的融合，實現以信息技術支持內控管理數據分析、數據評估、數據決策支持等功能的實現，能夠更好的提升行政事業單位內控管理的質量和效能。因此，在行政事業單位內控管理工作的具體探索和實踐中，不僅要在制度建設、崗位設置、流程優化、監督監管等方面進行完善，更應充分運用信息技術為評估評價以及全過程監管提供有力的支持，進而為后續決策和完善優化內控管理工作提供強大的數據、文獻等技術支持。