新政府會計(jì)制度下政府預(yù)算績效管理的有效性探究

◎王婷婷

針對政府而言，其預(yù)算績效對政府的內(nèi)部管理有極為重要的作用，加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理，能夠充分將政府開展的各項(xiàng)工作以及服務(wù)質(zhì)量反映出來。加強(qiáng)提升政府預(yù)算績效管理工作水平，主要的目的就是進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代政府財(cái)政體制的建立和完善，從而逐步提升政府財(cái)政管理水平，向高效化、精細(xì)化方向發(fā)展。與此同時(shí)，借助預(yù)算績效管理，更好的轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府成為服務(wù)型政府。在實(shí)施預(yù)算績效管理過程中，必須從思想認(rèn)知層面，將績效理念滲透到政府預(yù)算管理中，從而逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績效管理一體化，推動政府更好的發(fā)展。

一、政府會計(jì)制度下政府預(yù)算績效管理問題

（一）缺乏明確的預(yù)算編制管理目標(biāo)

從當(dāng)前政府預(yù)算編制情況看，沒有充分結(jié)合政府未來的發(fā)展規(guī)劃，也沒有結(jié)合相關(guān)的年度工作計(jì)劃內(nèi)容，這樣導(dǎo)致制定的預(yù)算編制與實(shí)際不相符，績效目標(biāo)不夠明確，相關(guān)數(shù)據(jù)也缺乏準(zhǔn)確性，最終導(dǎo)致政府資金需求和預(yù)算出現(xiàn)較大差異，影響了部分工作的開展。此外，在政府預(yù)算編制中，由于缺乏一個(gè)明確的目標(biāo)，導(dǎo)致在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行以及監(jiān)控過程中，缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際需求存在較大的差異。

（二）執(zhí)行與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)

政府在日常工作開展中，各部門只充當(dāng)“花錢”的角色，而在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，也僅僅停留在收支預(yù)算執(zhí)行評價(jià)中，并未重視預(yù)算執(zhí)行效果，也缺乏完善的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，此種情況很難科學(xué)核算出政府資金使用成本，所以無法配比資金投入、產(chǎn)出效益。除此之外，當(dāng)前各級政府制定的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)還存在較多漏洞，影響了政府預(yù)算績效管理工作的順利開展。雖然大多數(shù)政府確實(shí)應(yīng)用了績效考核評價(jià)體系，可由于過于單一的績效評價(jià)指標(biāo)，只能滿足預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況的統(tǒng)計(jì)需求，很難全面的評價(jià)政府資金投入后的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及指標(biāo)體系，導(dǎo)致政府在實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)過程中沒有衡量依據(jù)，直接弱化了預(yù)算績效管理工作價(jià)值。

（三）監(jiān)督體系有待進(jìn)一步完善

政府預(yù)算績效管理的全方位、全過程實(shí)施，應(yīng)當(dāng)具備合理的預(yù)算績效控制和監(jiān)督體系，確保政府可以全面掌控預(yù)算工作。可實(shí)際情況并非如此，大部分政府并未建立完善的預(yù)算績效監(jiān)督考核體系，僅有的執(zhí)行過程中的監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)全過程的監(jiān)督和管理。缺乏事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控，很難保證預(yù)算績效管理工作有效落實(shí)，比如編制、控制、評價(jià)、反饋、再應(yīng)用等，非常容易發(fā)生偏差，進(jìn)而影響到預(yù)算績效目標(biāo)的落實(shí)，同時(shí)，也極大的限制了政府預(yù)算績效管理方面資金投入與產(chǎn)出的效果評定。

（四）績效評價(jià)結(jié)果的利用率不高

政府實(shí)施預(yù)算績效管理的主要目的在于反映政府真實(shí)工作情況，并有效利用績效評價(jià)結(jié)果，為政府下一年度預(yù)算工作提供有效的參考，如此反復(fù)形成一個(gè)良好的預(yù)算績效閉環(huán)。但從當(dāng)前預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果看，政府并沒有充分利用，抑制了績效評價(jià)的激勵、約束作用發(fā)揮。一方面，政府沒有將評價(jià)結(jié)果融合進(jìn)下年度預(yù)算工作中，導(dǎo)致部分項(xiàng)目資金使用效益與預(yù)算申報(bào)缺乏足夠的聯(lián)系，同時(shí)，也未能建立構(gòu)建出預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果、預(yù)算安排、政策調(diào)整相互掛鉤的完善機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)工作無法落實(shí)到實(shí)處；另一方面，由于缺少這方面的績效分配、獎罰機(jī)制、問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)重影響了政府預(yù)算績效評價(jià)效果。

（五）信息化管理應(yīng)用不足

從當(dāng)前政府實(shí)施預(yù)算績效管理工作看，在制度方面還存在一定欠缺，各項(xiàng)管理規(guī)范、約束落實(shí)不到位，致使預(yù)算管理過程缺乏章法、規(guī)矩，直接降低了政府工作效率。此外，政府在開展預(yù)算績效管理過程中，無論是預(yù)算編制、預(yù)算控制還是預(yù)算評價(jià)，都必須搜集大量的基礎(chǔ)信息、財(cái)務(wù)信息，這一過程中將會衍生出較為繁重的工作，如果還是采用以往手工分析方法，會給工作人員增加工作量，造成巨大壓力，更為重要的是，政府各個(gè)職能部門，無法實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，這對政府提升預(yù)算績效管理工作水平產(chǎn)生較大阻礙。

二、政府全面預(yù)算績效管理模式的構(gòu)建

通過上文對政府會計(jì)制度下政府預(yù)算績效管理問題的分析可知，雖然各級政府在逐步落實(shí)新政府會計(jì)制度，但當(dāng)前的預(yù)算績效管理工作問題依然存在，上述五個(gè)方面的管理問題必須及時(shí)、全面的解決，這就需要政府立足實(shí)際，從自身現(xiàn)實(shí)需求以及發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，構(gòu)建出全面預(yù)算績效管理模式，提升管理成效，從而推動政府更好的為人民服務(wù)，成為服務(wù)新型政府。下文主要從預(yù)算績效編制、控制、評價(jià)、結(jié)果再利用幾個(gè)方面入手展開分析。

（一）預(yù)算績效編制

開展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)條件就是，做好預(yù)算績效編制、明確預(yù)算績效目標(biāo)。而對于預(yù)算績效目標(biāo)的確定，需要根據(jù)政府自身情況，圍繞政府事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、年度計(jì)劃等加以明確，最終確定好中長期規(guī)劃、年度預(yù)算等內(nèi)容。綜合分析、考量后，明確預(yù)算績效總體目標(biāo)，各個(gè)環(huán)節(jié)的具體目標(biāo)，而后將這些目標(biāo)及內(nèi)容融入到政府各項(xiàng)工作中。

而在編制預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)，一方面，需要掌握政府支出完成情況，注重強(qiáng)調(diào)預(yù)算的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益；另一方面，應(yīng)當(dāng)將績效目標(biāo)納入到政府整體管理工作中，實(shí)施全面的預(yù)算績效管理。針對政府項(xiàng)目資金使用方面的績效評價(jià)，從質(zhì)量、成本以及效益等方面著手，開展綜合性評價(jià)工作。針對一些周期長的大型項(xiàng)目，必須要做好實(shí)時(shí)跟蹤，并結(jié)合項(xiàng)目的開展情況構(gòu)建有效的動態(tài)預(yù)算管理機(jī)制。另外，為了保證預(yù)算管理職能的發(fā)揮，那么在進(jìn)行預(yù)算編制過程中，應(yīng)當(dāng)將績效關(guān)口前移，重視預(yù)算編制工作，根據(jù)整體預(yù)算績效目標(biāo)評審、項(xiàng)目績效目標(biāo)審批等內(nèi)容，進(jìn)行事前績效評審，在特殊條件下，政府也可以借助第三方績效評價(jià)機(jī)構(gòu)，采取項(xiàng)目論證的方式，從立項(xiàng)依據(jù)、必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、效益性、績效指標(biāo)合規(guī)與否等各個(gè)方面，對項(xiàng)目實(shí)施全面的評價(jià)，并將績效評審結(jié)果融入到下一年度預(yù)算資金管控計(jì)劃中。

（二）預(yù)算績效控制

預(yù)算績效控制，主要就是對預(yù)算執(zhí)行過程中、績效運(yùn)行情況實(shí)施跟蹤式管理，目的在于提高管理控制成效，從而有效落實(shí)預(yù)算績效管理目標(biāo)，縮短執(zhí)行結(jié)果與編制的績效目標(biāo)之間的差距。在此過程中，政府相關(guān)工作人員可以依照起初編制的預(yù)算績效目標(biāo)，對政府各項(xiàng)工作的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行衡量。為了進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效控制，政府應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，構(gòu)建事前、事中和事后全過程的控制模式。其中事前控制，需要在預(yù)算控制中，融入用款計(jì)劃、日常財(cái)務(wù)審批工作；而事中控制，需要政府有關(guān)工作人員以月、季度、年度為單位，實(shí)施監(jiān)控、分析預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，在全面檢測過程中，如果發(fā)現(xiàn)問題，需要明確責(zé)任主體，找出原因后制定相應(yīng)的解決方法，從而縮小預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算績效目標(biāo)之間的差距。需要注意的是，對于問題較為嚴(yán)重的項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)責(zé)令暫緩、停止預(yù)算撥款，并加強(qiáng)督促，讓其盡快整改落實(shí)；最后的事后控制，一般是在業(yè)務(wù)活動結(jié)束后，與編制預(yù)算績效管理目標(biāo)進(jìn)行對比，找問題，提出改進(jìn)措施。

（三）預(yù)算績效評價(jià)

首先，在預(yù)算績效評價(jià)過程中，首要任務(wù)就是全面詳細(xì)的進(jìn)行績效評價(jià)數(shù)據(jù)的有效分析，并且結(jié)合政府“雙報(bào)告”編制要求，要針對相關(guān)財(cái)務(wù)編制報(bào)告以及決算報(bào)告來進(jìn)行相關(guān)工作的開展，主要包含財(cái)務(wù)預(yù)算執(zhí)行、收支預(yù)算執(zhí)行、績效實(shí)施效果等內(nèi)容，切實(shí)反映出政府工作成本、資金使用效果、效益等情況。

其次，為保證預(yù)算績效評價(jià)有效性，政府應(yīng)當(dāng)建立健全完善的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系。只有保證預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系有效性，才能依照各項(xiàng)指標(biāo)，發(fā)揮評價(jià)作用。在指標(biāo)中既包含了財(cái)務(wù)指標(biāo)，也涉及到了非財(cái)務(wù)指標(biāo)。其中的財(cái)務(wù)指標(biāo)主要會用到實(shí)際的數(shù)據(jù)體現(xiàn)，而非財(cái)務(wù)指標(biāo)則更加側(cè)重社會效益，此外，為了評價(jià)指標(biāo)的完整性，政府還可以引入人才培養(yǎng)、社會服務(wù)等績效指標(biāo)，體現(xiàn)政府為人民服務(wù)的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益。

最后，相關(guān)工作人員可以遵照預(yù)算績效目標(biāo)，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的考評，主要包括部門考評、項(xiàng)目考評以及負(fù)責(zé)人考評。另外，要依照相應(yīng)的指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重以及計(jì)分方法，審核被評價(jià)主體的相關(guān)數(shù)據(jù)，并給予綜合性的績效評價(jià)，最終得到項(xiàng)目最后評價(jià)分?jǐn)?shù)。其中的綜合評價(jià)得分可以進(jìn)行級別劃分，即優(yōu)秀（A）、良好（B）、合格（C）、差劣（D）。綜合得分分別為90分以上（含90分）、75-85分（含75分）、60-70分（含60分）、60分以下。

（四）反饋與結(jié)果再利用

政府實(shí)施預(yù)算績效管理的最終目的就是獲得預(yù)算績效反饋，對結(jié)果進(jìn)行再利用，通過這種全面且完善的績效評價(jià)結(jié)果，為政府后續(xù)預(yù)算工作提供支持。大量的預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果匯總后可以獲得預(yù)算績效反饋，政府可以充分利用相應(yīng)的評價(jià)結(jié)果，用以優(yōu)化、調(diào)整預(yù)算工作，其中對于預(yù)算績效目標(biāo)執(zhí)行的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)綜合對比預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與編制目標(biāo)存在的差距，找出問題原因后，有針對性的調(diào)整下期預(yù)算與績效目標(biāo)。除此之外，預(yù)算績效的激勵約束作用應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮，比如，可以明確規(guī)定預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果情況會直接關(guān)系到負(fù)責(zé)人的績效工資、工作業(yè)績、政績考核等方面，借此方式激勵相關(guān)工作人員更好的開展工作，與此同時(shí)，也對其產(chǎn)生一定的約束作用。通過預(yù)算績效反饋以及結(jié)果的再利用，政府針對一些效益好的項(xiàng)目要優(yōu)先安排，針對一些效益一般的項(xiàng)目要進(jìn)行有效改進(jìn)，加強(qiáng)監(jiān)督，不斷提升其效益。對于一些效益差的項(xiàng)目，可以削減預(yù)算或取消資金的使用。針對一些長期沉淀的資金要進(jìn)行收回。

三、政府會計(jì)制度下促進(jìn)政府預(yù)算績效管理的實(shí)踐路徑

（一）積極構(gòu)建預(yù)算績效管理組織機(jī)構(gòu)

政府實(shí)施預(yù)算績效管理過程中，為保證各項(xiàng)工作有效落實(shí)，應(yīng)當(dāng)注重組織機(jī)構(gòu)的建立，結(jié)合現(xiàn)有人員情況，組建專門的預(yù)算委員會，能夠行使決策權(quán)，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)政府預(yù)算績效管理工作開展。此外，政府還要設(shè)立相應(yīng)的預(yù)算績效管理工作機(jī)構(gòu)，財(cái)務(wù)部門作為重要組成部分，主要職責(zé)就是編制收入、支出預(yù)算；而人事部門則負(fù)責(zé)人員配置，統(tǒng)計(jì)政府各部門及相關(guān)負(fù)責(zé)人的績效。

（二）完善預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)

預(yù)算績效管理評價(jià)指標(biāo)的建立，需要體現(xiàn)出可量化、可細(xì)化、科學(xué)化的特點(diǎn)，對此，政府應(yīng)當(dāng)從實(shí)際情況出發(fā)，構(gòu)建出科學(xué)合理的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，明確相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。其中財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在以往績效評價(jià)指標(biāo)體系中融入個(gè)性化指標(biāo)，在具體實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府具體項(xiàng)目情況，有針對性的設(shè)置不同的績效評價(jià)指標(biāo)，突出不同特色，并合理調(diào)整對重點(diǎn)、特色指標(biāo)的權(quán)重比例，提升預(yù)算績效管理成效。

（三）不斷加強(qiáng)政府預(yù)算績效管理信息化建設(shè)

信息化時(shí)代，多種信息技術(shù)的應(yīng)用，助推政府各項(xiàng)管理工作順利進(jìn)行，對此，政府預(yù)算績效管理也應(yīng)當(dāng)注重信息化建設(shè)。一方面，可以進(jìn)一步完善預(yù)算系統(tǒng)，融入預(yù)算績效編制、預(yù)算績效控制、績效評價(jià)和再應(yīng)用等內(nèi)容；另一方面，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多系統(tǒng)聯(lián)合的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)，其中包含了賬務(wù)系統(tǒng)、項(xiàng)目庫系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、后勤管理系統(tǒng)等，充分利用互聯(lián)網(wǎng)，助力政府實(shí)施預(yù)算績效管理工作，提升信息化管理程度，從而全面提升預(yù)算績效管理效率。

（四）完善并優(yōu)化預(yù)算績效考核體系

為保證預(yù)算績效管理發(fā)揮作用，政府應(yīng)當(dāng)注重提升完善預(yù)算績效考核體系，突出問責(zé)重要性，目的在于確保每筆預(yù)算資金得到高效利用。在這一考核體系中，政府需要構(gòu)建出較為完善的預(yù)算績效激勵約束機(jī)制，比如，可以根據(jù)各個(gè)部門的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果，給予綜合情況好的部門一定的幅度傾斜，通過績效獎勵的方式提升工作人員積極性，同樣，要對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度差、預(yù)算績效評價(jià)差的部門，進(jìn)行額度扣減。此外，如果是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度非常不佳，甚至無法實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)的部門，應(yīng)當(dāng)給予撤銷處罰，或者依照情況輕重責(zé)令整改。除此之外，為了強(qiáng)化人員預(yù)算績效管理意識，保證各項(xiàng)工作落實(shí)到實(shí)處，還要針對人員層面，實(shí)施績效獎勵、追責(zé)問責(zé)等方式，借此進(jìn)一步推動預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（五）全面推進(jìn)預(yù)算績效管理制度建設(shè)

規(guī)章制度作為工作開展的重要依據(jù)，對規(guī)范各項(xiàng)工作起到重要作用。對此，政府可以根據(jù)自身情況，建章立制，助力預(yù)算績效管理順利開展。在具體實(shí)踐中，政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合日常管理制度，而后綜合考量預(yù)算績效管理工作需求，加以優(yōu)化、完善。確保制度涉獵各個(gè)方面，比如，預(yù)算績效控制、預(yù)算績效編制、預(yù)算績效評價(jià)、預(yù)算績效反饋和再應(yīng)用等，使得各項(xiàng)工作有明確的細(xì)則和內(nèi)容。此外，還要全面融合績效目標(biāo)管理、績效實(shí)施和控制、績效評價(jià)和考核、績效結(jié)果應(yīng)用，根據(jù)政府實(shí)際需求納入到預(yù)算管理系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代數(shù)據(jù)化控制，高效利用大數(shù)據(jù)分析預(yù)算績效的實(shí)施效果。

（六）強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)與監(jiān)督的落實(shí)

首先，政府要注重自評與外評的結(jié)合，通過完善的預(yù)算績效評價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對政府整體支出績效、項(xiàng)目績效的綜合性評價(jià)。其次，應(yīng)當(dāng)高度重視審計(jì)和監(jiān)督體系的建設(shè)，在此過程中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合編制預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定情況，針對預(yù)算執(zhí)行、績效控制、績效評價(jià)與應(yīng)用情況進(jìn)行有效跟蹤、監(jiān)督，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)采取措施，促使預(yù)算績效管理工作有序?qū)嵤Ｗ詈螅陂_展預(yù)算績效管理過程中，應(yīng)當(dāng)做到信息公開，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)與預(yù)算、績效評價(jià)結(jié)果與決算同步公開。

四、結(jié)語

總之，針對新政府會計(jì)制度下要求，政府有效開展預(yù)算績效管理工作，能夠充分滿足政府發(fā)展的需求，可以促進(jìn)政府服務(wù)質(zhì)量的提升，同時(shí)也能滿足政策的要求，促進(jìn)政府有效履行服務(wù)職能，因此，政府必須加強(qiáng)對預(yù)算績效管理工作的深入研究，選擇合理的方法充分促進(jìn)財(cái)政管理工作的發(fā)展。