針對非稅收入管理的研究

◎張悅

前言：非稅收入是稅收收入之外，各級政府、國家機關單位等憑借政府權利、國家資源等獲取的公共需要的或準公共需要的財政資金，屬于構(gòu)成各級政府公共收入的關鍵成分。同時，非稅收入還屬于財政資金。因此，在管理非稅收入期間，要在預算中嚴格監(jiān)管非稅收入的收支等行為，只有進一步提高政府等對控制非稅收入的水平，才能助力當?shù)亟?jīng)濟健康發(fā)展。

一、政府非稅收入類別

一般來說，根據(jù)收入來源劃分，政府非稅收入包括國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、罰沒收入、其它非稅收入等。

1.國有資產(chǎn)經(jīng)營收益。

即經(jīng)營國有資產(chǎn)的有關企業(yè)、單位應用不同的生產(chǎn)要素創(chuàng)造的所有價值，其是稅前收益的一種，歸國家所有，但國有資產(chǎn)收益是稅后收益，屬于國有資產(chǎn)經(jīng)營收益扣除所得稅之后剩余的部分。

2.政府性基金。

即政府部門按照國家出臺的法律法規(guī)和方針政策，依據(jù)國家規(guī)定的程向社會組織、企業(yè)法人和普通公民等征收的用于支持某項事業(yè)發(fā)展的專項基金。

3.行政事業(yè)性收費。

行政事業(yè)性收費由事業(yè)性及行政性收費兩種組成。首先，分析事業(yè)性收費，即“事業(yè)單位根據(jù)國家法律法規(guī)、政策文件，在提供服務給受服務對象時收繳的補償性費用，常見的有基礎設施應用收費、執(zhí)法檢驗收費等。”其次，分析行政性收費，即“存在政府職能的機關單位、機構(gòu)，根據(jù)國家法律法規(guī)朝個人、單位收取的相關費用，以此實現(xiàn)預期指定目的，常見的有資源性收費、管理性收費、證照性收費等。”需要強調(diào)一點，行政事業(yè)性收費只有獲得相關部門批準后才能執(zhí)行。

4.罰沒收入。

即“政府的處罰執(zhí)行部門根據(jù)法律法規(guī)及政策要求，通過罰沒行為收繳的資金、物品的折價收入。”依照構(gòu)成項目差異，罰沒收入可以劃分為的沒收贓款贓物、沒收財產(chǎn)、罰金和罰款等，其中，沒收贓款贓物屬于行政處罰，主要包括沒收的非法所得、沒收非法經(jīng)營物品、沒收違規(guī)用具和違禁品等；沒收財產(chǎn)屬于刑罰形式，是以強制性的手段沒收犯罪分子的部分或全部財產(chǎn)；罰金包含在附加刑范疇內(nèi)，要結(jié)合犯罪清潔嚴重程度明確罰金數(shù)額；罰款則包含在行政制裁內(nèi)，常采取強制性方式征收違法者錢款。

5.其它非稅收入。

該收入部分由政府財政資金利息收入及政府獲得的社會捐款、贊助、國有資源有償利用收入等構(gòu)成。

二、政府非稅收入特征

政府非稅收入的特點體現(xiàn)在不具有普遍性、不確定性和不穩(wěn)定性、靈活多樣性三個方面，下面進行進一步分析。

1.不普遍性特征。

非稅收入主要屬于在社會管理活動期間政府參與后產(chǎn)生的，由此可見非稅收入存在指定的收取及管理對象，其和稅收的主要差異為“非稅收入征收范圍僅限于出現(xiàn)管理行為的個人、單位，存在不普遍性特征。”

2.不確定性及不穩(wěn)定性。

在征收非稅收入時，政府都是對特定的對象、行為予以管理，非稅收入金額大小則和指定管理對象、行為直接相關，若指定的管理對象、行為在社會上驟減，那么與之對應的非稅收入也會減少，由此可見“非稅收入存在明顯的不確定性、不穩(wěn)定性。”

3.靈活多樣性。

非稅收入的標注、時間十分靈活，形式十分多樣，所謂標準靈活，即“各級政府可結(jié)合本地區(qū)真實狀況制定標準”；所謂時間靈活，即“為了滿足某一特定活動的需要而產(chǎn)生的非稅收入，體現(xiàn)了時間靈活的特點”；所謂形式多樣，即“非稅收入的獲取形式多樣”。

三、非稅收入管理問題

1.對非稅收入管理的重視程度不足。

研究發(fā)現(xiàn)，非稅收入管理問題并未得到政府的高度重視，目前，雖然國內(nèi)已經(jīng)頒布了一些和非稅收入管理相關的政策、文件，不過對非稅收入管理的重視程度依舊有待提高。另外，忽視了提高社會財力方面非稅收入所發(fā)揮的關鍵作用。正是由于非稅收入得不到社會、各級政府的高度關注，所以影響了非稅收入管理的實際效果。

2.收費行為缺乏規(guī)范性。

受國家政策、市場等因素影響，政府非稅收入仍然要借助各級政府、相關單位完成執(zhí)政執(zhí)法，在非稅收入的監(jiān)督管理過程中，政府財政部門則發(fā)揮了重要作用。研究顯示，很多地方政府存在行政人員、財務管理人員短缺等現(xiàn)象，這嚴重影響了政府財務部門作用的發(fā)揮。另外，在政府單位內(nèi)，通常同一個單位內(nèi)部同時存在行政性與事業(yè)性收費，而且營業(yè)服務性收費也由其負責，面對各種各樣的收費類型，這就使財務部門工作量、難度變的越來越大。在地方政府內(nèi)部，有時未能結(jié)合本地區(qū)實際發(fā)展狀況，因地制宜的制定收費項目及標準，所以，影響了收費行為的規(guī)范性。

3.非稅收入管理期間有重支出輕管理的情況。

各級政府在管理非稅收入時，都要從資金支出、應用等方面開展管理工作。不過研究發(fā)現(xiàn)，很多地方政府均有“重支出輕管理”的現(xiàn)象，這導致其未能有效監(jiān)管資金應用過程。

目前，一些地方政府都十分重視支出預算編制工作，做好了綜合性財政預算管理工作，不過由于績效評價體制存在不足，所以有關業(yè)務部門完成非稅收入審批撥付后，仍然未能有效監(jiān)管非稅收入資金應用狀況。同時，地方政府運營期間，各項工作都依賴資金才能開展，加之管理項目數(shù)量多、種類復雜，所以使財務部門工作量、強度越來越大。另外，缺乏規(guī)范性的績效評價體制導致非稅收入被挪用或者占用的情況不斷發(fā)生，嚴重阻礙了非稅收入應當發(fā)揮的價值。

4.票據(jù)應用與管理過程出現(xiàn)的問題。

政府非稅收入管理的重要工作之一即“票據(jù)管理”，在新時期的發(fā)展過程中，當前諸多地方政府及部門已經(jīng)實現(xiàn)了電腦開票，不過在電腦開票的管理過程存在開票速度較慢等問題，所以嚴重影響了非稅收入管理效率。因此，部分單位不得不繼續(xù)堅持手工開票，但是受人力操作誤差影響，致使開錯票及作廢票現(xiàn)象屢見不鮮，這讓財政部門核銷作廢票號工作量持續(xù)增加。同時，部分單位在管理非稅收入期間，出現(xiàn)了票款無法同步到位的情況；比如，出具票據(jù)后未第一時間催繳，或上繳款項后執(zhí)收單位拖延開票時間，這使非稅收入應用效率大打折扣。另外，只有政府能統(tǒng)一調(diào)動執(zhí)收單位票管工作者，所以，部分政府在有關人員調(diào)動期間，常常會出現(xiàn)相關崗位或職位人員更換頻繁現(xiàn)象，這不僅不利于為有關管理者培養(yǎng)責任心，還無法使在崗工作者深度了解票據(jù)管理制度，因此導致非稅收票據(jù)有關的法律規(guī)定要求無法落實到實處，從而引發(fā)了大量的票據(jù)丟失、遺失等現(xiàn)象。

四、非稅收入管理問題優(yōu)化舉措

1.提高政府對非稅收入管理的重視程度。

一是，政府要確定財政收入方面非稅收入帶來的積極影響。二是，政府也需在宣傳非稅收入時加強宣傳力度，比如，可以通過媒體以及網(wǎng)絡展開宣傳，使有關的工作人員以及廣大人民能夠了解到在政府的財政收入中，非稅收入屬于其不可分割、必不可少的部分，讓社會中的所有行業(yè)都能夠?qū)Ψ嵌愂杖胨哂械淖饔酶鼮橹匾暎沟冒l(fā)展非稅收入得到極大程度的促進。

2.提高非稅收入征收管理規(guī)范性，嚴格處罰違規(guī)收費行為。

各地區(qū)各級政府財政部門應根據(jù)國家出臺的規(guī)章制度要求明確收費項目，同時，國家明令禁止的各種停征、免征及取消的收費項目，要嚴格落實，以此規(guī)范收費行為。

一是，地方各級政府及部門要通過培訓改善非稅收入管理人員的業(yè)務能力，為其培養(yǎng)、強化責任意識，保證管理人員工作期間嚴格依照法律執(zhí)行公務。

二是，加快非稅收征收管理信息系統(tǒng)的建設，積極推廣電子化收繳形式，保證收繳信息能夠?qū)崟r傳遞，提高監(jiān)管非稅收入的效果，從而改善非稅收入管理效率及質(zhì)量。

三是，做好國家制定的有關方針政策的貫徹落實，及時全面清理、清算政府性基金，確保政府基金工作規(guī)范性；同時，各級政府財政部門應及時將收費目錄清單在社會上公布，主動、積極接受社會監(jiān)督，從而提高非稅收入管理透明度。

四是，財務部門要提高征收非稅收入行為的規(guī)范性，杜絕收費方式違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，才能為企業(yè)、人民群眾的根本利益提供保障。同時，在查處胡亂收費行為期間，要站在講政治講大局的高度，將維護廣大人民群眾的利益作為最基本的準則，進而對各種亂收費現(xiàn)象進行嚴肅查處，避免后續(xù)再次發(fā)生。[5]

五是，各地財務部門要嚴格監(jiān)管企業(yè)、事業(yè)單位的財務管理工作，重視監(jiān)管財政返回的非稅收入，要保證合理運用企業(yè)、事業(yè)單位、政府中所涉及的所有財政金，盡量做到財政資金的最大化利用，從而提高利用資金的效率。

六是，組建專業(yè)的非稅收入監(jiān)管部門，或聘請專業(yè)人員負責非稅收入監(jiān)管，從而全面監(jiān)督政府非稅收入行為，保證政府收費行為時刻被監(jiān)督；同時，監(jiān)管部門要結(jié)合非稅收入管理狀況，精選群眾提出的收費項目意見，然后及時反饋給稅費管理及改革部門進行處理。

七是，各級政府要結(jié)合本地區(qū)發(fā)展實際狀況，將違反常理的收費項目取消，以此惠澤群眾。

3.組建專業(yè)的非稅收入管理機構(gòu)，確定非稅收入管理職責。

為了提高政府非稅收管理能力，則有必要成立專業(yè)的非稅收入管理機構(gòu)。因此，各級政府要結(jié)合實際，在第一時間籌建、成立專業(yè)非稅收入管理機構(gòu)，負責管理非稅收入的集中繳納工作。各級政府在管理非稅收入期間，財政部門要積極做好組織收入監(jiān)督、分配等工作，才能提高非稅收入管理的科學性、合理性、規(guī)范性，這對綜合財政預算的實施及部門預算管理的推行具有積極影響。同時，在組建專業(yè)培訓收入管理機構(gòu)的基礎上，要確定非稅收入管理部門承擔的工作內(nèi)容及職責。特別是管理非稅收入期間，要盡可能的統(tǒng)一管理征收機構(gòu)、統(tǒng)一制定征收政策、集中管理征收票據(jù)、統(tǒng)一規(guī)定征收辦法，只有這樣，才能在非稅收入管理過程中使非稅收入機構(gòu)的管理職能得到有效發(fā)揮及強化。

4.嚴格管理票據(jù)。

提高非稅收入機構(gòu)專業(yè)性，方能開展嚴格管理非稅收入票據(jù)的相關工作。因此，必須率先確保非稅收入征收機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性。一是，開票期間要大力推廣電子化開票形式，各地政府應提供充足的財政資金支持，大力購買、更新、使用開票設備，才能降低人工開票誤差對票據(jù)管理造成的負面影響。二是，應做好票據(jù)管理流程的科學制定，票據(jù)發(fā)放后要嚴格監(jiān)督資金應用過程，步入資金核算環(huán)節(jié)后要嚴格核實票據(jù)信息，以此為資金的正常使用提供保障。三是，各級政府要做好專業(yè)票據(jù)管理人才的招聘、篩選，降低人員調(diào)動頻率，杜絕因崗位調(diào)動頻繁引發(fā)的工作者缺乏專業(yè)意識、責任性等現(xiàn)象，從而提高非稅收入票據(jù)管理水平。

5.做好非稅收入法制建設工作。

做好非稅收入管理有關的法律法規(guī)制定、實施，才能為管理非稅收入工作的開展提供保障，所以，要做好非稅收入法制建設，實踐中可從以下幾方面入手：

一是，在財政預算管理體系中納入非稅收入，開創(chuàng)有利條件為部門預算改革、政府其它財政改革提供助力，幫助非稅收入管理工作的開展奠定基礎。

二是，積極比較非稅收入管理過程和稅征收管理辦法，吸取經(jīng)驗教訓健全政府非稅收入征收、管理制度條例，徹底分隔非稅收入征收、管理過程，確保征收、管理非稅收入過的合法性、合理性，實現(xiàn)改善非稅收入應用價值及經(jīng)濟效益的目標。

6.重視非稅收入管理理念的創(chuàng)新。

各地區(qū)政府在管理非稅收入期間，要堅持依法、規(guī)范、高效、透明的指導原則，重視各級政府部門在管理非稅收入時自身職能作用的發(fā)揮，同時，做好征收、監(jiān)管非稅收入等的基礎工作，并要求各級政府部門必須將非稅收入納入到公共財政、綜合預算管理等政府財政管理體系中。另一方面，有關部門要結(jié)合社會發(fā)展狀況，積極的對非稅收入認識誤區(qū)進行研究；比如，當非稅收入規(guī)模較大時，會對政府財政收入整體質(zhì)量產(chǎn)生負面影響，加重公民、法人、經(jīng)濟組織等承受的經(jīng)濟壓力；因此，要想解決該問題，各級政府應根據(jù)統(tǒng)一的原則、要求，摒棄、去除傳統(tǒng)的利益、部門存在的狹隘思想意識、觀念，方可在保證非稅收入支出用途合理、合規(guī)的基礎上，改善利用非稅收入的效率。

7.積極推進稅費改革。

非稅收入作為政府財政收入的重要組成部分之一，各級政府需正確認識非稅收入的重要性；同時，要在財政預算管理中納入非稅收入，做到分類分級管理非稅收入的目標。一般各級政府財政部門主要負責非稅收入管理工作，要向做好本地征收、監(jiān)管、利用非稅收入的相關工作，各級政府財政部門必須設立專業(yè)管理者分級、分類管理非稅收入。研究發(fā)現(xiàn)，政府性基金占據(jù)了政府非稅收入較大比例，并具有增幅較快的優(yōu)點，所以，各級政府要積極推進稅費改革工作，提高非稅收入征收科學性及管控效果。各級政府有關部門要加強國有資產(chǎn)有償使用管理制度的構(gòu)建和完善，充分挖掘國有資產(chǎn)的增收潛力，將國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、出讓、出租、出售等獲得的收入全部上繳到財政部門，并由財政部門進行統(tǒng)籌安排。另外，要持續(xù)優(yōu)化國有資產(chǎn)有償使用制度，還要通過市場化機制出讓國有資產(chǎn)特許經(jīng)營權、開發(fā)權、使用權，只有放棄對政府強制性手段征收非稅收入的過度依賴，才能有效提高政府的非稅收入。

8.做好收支預算的合理編制。

為了進一步提高非稅收入管理的水平，應積極做好收支預算編制工作，如通過預算管理統(tǒng)一管理非稅收入等，才能使綜合財政預算需求得到滿足，具體可從以下幾方面入手：

一是，積極開展綜合預算改革，實現(xiàn)收支徹底脫鉤，通過將收費單位全部的非稅收入進行綜合預算統(tǒng)一管理，為收支脫鉤的真正實現(xiàn)提供保障。

二是，提高收費單位預算管理水平，如通過確保收費單位職能正常發(fā)揮的基礎上，盡量降低支出成本。

三是，對非稅收入調(diào)控比例實施調(diào)整；受國家大力開展反腐倡廉工作等影響，“三公費用”項目在各地區(qū)的行政事業(yè)單位中不斷減少，這提高了行政事業(yè)單位控制支出的水平。所以，在此影響下，各級政府要結(jié)合自身真實狀況，重新設計非稅收入調(diào)控比例，增加能夠形成可用財力的非稅收入金額，才能滿足本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所需的資金要求。

結(jié)語：綜上所述，非稅收入作為財政收入結(jié)構(gòu)的重要組成部分之一，通過基于非稅收入特征、類別及非稅收入在國內(nèi)的實際征收、使用現(xiàn)狀，做好非稅收入管理優(yōu)化舉措的研究、實施，才能在提高非稅收入管理規(guī)范性、科學性的基礎上，改善非稅收入管理效果，提高利用非稅收入的效率及價值。