宜昌建設三峽生態(tài)屏障的難點及對策

○高 青 陳 卓

湖北省宜昌市是國家重要的生態(tài)地理屏障，也是全國重要的磷化工生產(chǎn)基地，地位特殊，功能重要，生態(tài)保護任務繁重。2021 年6月，中共宜昌市委六屆十五次全體會議提出，建設三峽生態(tài)屏障，打造長江經(jīng)濟帶綠色發(fā)展示范城市和國家生態(tài)文明建設示范市。為貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上的重要講話精神，積極對接長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略，打造支撐全省高質(zhì)量發(fā)展增長極，堅定不移地走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，本文分析宜昌在建設三峽生態(tài)屏障過程中的主要難點，探索推進建設的對策。

一、宜昌建設三峽生態(tài)屏障的主要難點

黨的十九大以來，宜昌市高位推進生態(tài)文明建設，污染防治攻堅戰(zhàn)取得顯著成效，綠色發(fā)展水平穩(wěn)步提升，形成了建設三峽生態(tài)屏障的宜昌經(jīng)驗，在構(gòu)筑三峽生態(tài)屏障的實踐中取得了重要進展。但是，成效只是階段性的，轉(zhuǎn)型發(fā)展仍然面臨若干難題。截止2020 年，國家生態(tài)文明建設示范市（縣）已增至262個，但宜昌僅有五峰土家族自治縣在列，市級層面還在創(chuàng)建過程中。總體上看，宜昌市區(qū)域非均衡特征突出，發(fā)展與保護的矛盾明顯；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的任務艱巨；城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境空間格局沖突；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善還需提速；全社會生態(tài)文明意識仍需提高。其主要難題有以下方面。

（一）生態(tài)環(huán)境整治任務艱巨

2020 年，宜昌市重點排污單位144 家，2021 年增加到168家，涵蓋環(huán)境衛(wèi)生管理、污水處理、綜合醫(yī)院、危險廢物處理、服裝、化工、選礦、機械加工、紡織、化肥、農(nóng)藥、造紙、水泥、建材、食品加工、電子材料、火力發(fā)電等多個行業(yè)類型。在湖北省生態(tài)環(huán)保督察“回頭看”期間，宜昌市大氣污染防治（能源結(jié)構(gòu)偏煤炭、交通運輸結(jié)構(gòu)偏公路導致環(huán)境空氣質(zhì)量形勢嚴峻，2019年宜昌市PM2.5 均值、臭氧平均濃度和優(yōu)良天數(shù)均未達到省考核目標，2020年上半年宜昌市臭氧平均濃度再次同比上升，2021 年宜昌市重點揚塵污染源有349個）、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)煤炭消費量削減（宜昌市的煤炭削減工作方案與《湖北省打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動計劃（2018-2020）》的要求有差距，2017-2019 年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)煤炭消費總量不降反升）、船舶污染問題（船舶生活垃圾、生活污水、含油廢水量大，收集處理率低，船舶生活污水排放達標率低）、霧渡河硫鐵礦礦井涌水污染問題（整改尚未達到預期效果）、磷石膏渣場及磷石膏綜合利用（磷石膏存量大，環(huán)境風險依然存在）、城市污水收集處理（污水收集與處理能力不匹配，導致有的污水處理廠超負荷運行，而有的污水處理廠處理能力又不能有效發(fā)揮）和自然保護地違法違規(guī)建設等方面，被督察組重點關注。部分重點信訪件問題仍然沒有得到徹底解決，生態(tài)環(huán)境保護領域中還存在一定的形式主義和官僚主義問題。

長江大保護工作依然艱巨。三峽庫區(qū)消落區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護與修復有待加強，長江三峽地區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護修復工程還處在試點建設階段，連續(xù)完整、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定的沿江生態(tài)系統(tǒng)尚待形成。湖泊清淤和綜合治理以及湖泊水系連通工程力度不夠，部分湖泊周圍仍然存在魚池塘堰養(yǎng)殖。截污管網(wǎng)基礎設施建設有待進一步加強。生物多樣性系統(tǒng)保護與上級要求還有差距。堅決打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)的工作力度還不夠。

（二）磷礦開采、餐飲油煙、畜禽養(yǎng)殖存在管理短板

在磷礦開采方面，對礦山環(huán)境污染的治理不夠，植被恢復工作同群眾的期盼存在差距，非法開采時有發(fā)生。化工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和磷石膏綜合利用正處于推進過程中。磷石膏尾礦庫環(huán)境整治任務還未完成，土壤污染治理與修復尚在進行中，土壤污染修復技術不夠成熟，修復資金存在缺口，土壤污染治理修復全過程管理方面缺乏標準和經(jīng)驗。通過產(chǎn)業(yè)融合實現(xiàn)磷礦業(yè)綠色發(fā)展的步伐還不夠快。

在餐飲油煙方面，缺乏餐飲業(yè)建設的指導性規(guī)劃，餐飲油煙污染違法違規(guī)行為時有發(fā)生。覆蓋餐飲經(jīng)營單位運行全過程的油煙污染防治監(jiān)管聯(lián)動長效機制沒有形成，餐飲油煙污染防治存在管控機制不暢問題，企業(yè)執(zhí)行重污染天氣應急響應措施不到位。源頭治理和執(zhí)法監(jiān)管力度有待加強。社會參與防治的良好氛圍有待形成。

在畜禽養(yǎng)殖方面，存在管理漏洞或管理缺失，畜禽廢渣滲漏、散落、溢流、雨水淋失、惡臭氣味等對周圍環(huán)境造成污染和危害的現(xiàn)象仍然存在；畜禽廢渣還田、生產(chǎn)沼氣、制造有機肥料、制造再生飼料等綜合利用與上級要求還有差距；污染排放超過規(guī)定排放標準或排放總量指標的情況時有發(fā)生；畜牧業(yè)集約化、自動化、現(xiàn)代化養(yǎng)殖水平還不高。

（三）區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作共治格局尚未形成

“宜荊荊恩”區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作共治2021 年才開始起步，是一個全新的課題，亟待簽署合作共治框架協(xié)議，實施工業(yè)源、移動源和面源等大氣污染深度治理，推進長江流域水環(huán)境協(xié)同治理。“無廢城市”建設在全國也還處在試點時段，尚無經(jīng)驗可借鑒。目前“宜荊荊恩”尚無一體化的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警體系，沒有建立區(qū)域環(huán)境應急聯(lián)動指揮體系，也無一體化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場。總之，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理急需“宜荊荊恩”城市群共同發(fā)力。

（四）綠色發(fā)展仍然任重道遠

宜昌市的結(jié)構(gòu)調(diào)整還沒有到位，化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級正在推進，工業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造力度有待加大，綠色循環(huán)低碳產(chǎn)業(yè)體系尚未形成。生態(tài)碳匯能力亟待提升，“雙碳”行動處在起步階段，碳達峰、碳中和無現(xiàn)成經(jīng)驗。蔬菜種植基地土壤污染形勢較為嚴峻，污染物種類眾多，監(jiān)測區(qū)域普遍鉛超標，且局部存在鎘、鉻、鎳、滴滴涕復合污染。資源有償使用制度有待完善，綠色建筑亟待發(fā)展。城鎮(zhèn)生活垃圾分類推廣力度不夠，農(nóng)村生活垃圾治理需要持續(xù)推進，綠色生活方式還需大力倡導。

二、建設三峽生態(tài)屏障的對策

（一）建立全覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系

為持續(xù)深入推進長江大保護，一是將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線的硬約束落實到環(huán)境管控單元，嚴守環(huán)境準入負面清單要求，以“兩江六河”為重點，統(tǒng)籌推進山水林田湖草沙一體化保護修復。二是采取高位推動、部門聯(lián)動、宣傳帶動、社會發(fā)動等多種措施，全面深化河湖長制，推動河湖長制向小微水體延伸，探索“河長＋”新模式，探索河湖管護標準化建設，形成“黨政負責、部門配合、社會協(xié)同、全民參與”的河湖生態(tài)共建共治共享格局。三是強化長江岸線分區(qū)管理與用途管制，保護自然岸線和水域生態(tài)環(huán)境，實施好長江十年禁漁，保護長江珍稀瀕危水生生物。四是加強三峽庫區(qū)水土流失綜合治理和消落帶治理，加大庫區(qū)消落帶等生態(tài)修復的技術攻關，加大地質(zhì)災害防治力度；加快解決中小河流、病險水庫、山洪災害等防汛薄弱環(huán)節(jié)，強化水庫監(jiān)測預報預警通信措施、調(diào)度（運用）方案、安全管理（防汛）應急預案三個重點環(huán)節(jié)管控，病險水庫嚴格按汛限水位控制運行；以河道生態(tài)整治和河道外兩岸造林綠化為重點，建設河流生態(tài)廊道。五是完善以國家公園為主體的自然保護地體系，科學推進“兩江六河”國土綠化行動，全面推行林長制，建設國家森林城市群。六是加強生物多樣性系統(tǒng)保護，建設一批標志性工程（如三峽動植物基因庫等）。

（二）補齊磷礦開采、餐飲油煙、畜禽養(yǎng)殖等行業(yè)管理短板

1.加大力度治理礦區(qū)污染

合理推進磷礦開采可持續(xù)發(fā)展。一是繼續(xù)對全市磷礦開采實行總量控制政策。從源頭減少礦山開采規(guī)模、磷化工產(chǎn)能和磷石膏產(chǎn)生量。二是在對礦山環(huán)境污染進行充分調(diào)研的基礎上，分片規(guī)劃植被恢復工作。對開采過的礦山繼續(xù)實施礦山綠化工程，恢復植被；企業(yè)、政府各負其責，整合資金和項目落實礦山覆綠工程措施，保護好礦區(qū)生態(tài)。三是完善保證金制度。確保礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復保證金的繳存數(shù)額不低于礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復所需費用。四是嚴厲打擊非法開采。

延伸產(chǎn)業(yè)鏈條抵御市場風險。一是積極推進礦產(chǎn)業(yè)“聯(lián)姻”。突出采選加一體化，鼓勵企業(yè)采取走出去、引進來的方式，在進一步鞏固現(xiàn)有礦產(chǎn)業(yè)合作關系基礎上，與市外大型優(yōu)勢化工企業(yè)合作，穩(wěn)定磷礦銷售市場和價格。二是強化區(qū)域合作。積極爭取省委省政府支持，加強與省內(nèi)外化工園區(qū)的溝通對接，實現(xiàn)合作共贏。支持引導搬遷企業(yè)緊盯高端市場，改進工藝，發(fā)展工業(yè)級、飼料級、食品級、醫(yī)藥級、電子級精細磷化工產(chǎn)品，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展高端化。三是采取招商引資或一企一策方式，對現(xiàn)有磷礦企業(yè)發(fā)展旅游、民宿等第三產(chǎn)業(yè)的，在項目、資金等方面予以傾斜，形成示范效應。

提高磷礦企業(yè)規(guī)模化集約化水平。一是加快推進規(guī)模化生產(chǎn)。通過創(chuàng)建綠色礦山示范區(qū)，繼續(xù)推進礦產(chǎn)資源整合，提高磷礦企業(yè)規(guī)模化水平。二是加快提升智能化水平。繼續(xù)推行“機械化換人、自動化減人”，對積極應用先進采選技術、先進技術裝備及智能管理的企業(yè)，在資源配置、信貸、保險、稅費等各方面給予政策支持。建好市級礦山監(jiān)控信息平臺，實現(xiàn)對企業(yè)現(xiàn)場管理的全方位、全過程動態(tài)監(jiān)管。三是加快推進標準化創(chuàng)建。繼續(xù)開展磷礦標準化升級創(chuàng)建活動，使所有磷礦企業(yè)達到安全標準化二級水平，鼓勵大中型磷礦爭創(chuàng)國家一級安全標準化企業(yè)。

通過產(chǎn)業(yè)融合實現(xiàn)磷礦業(yè)綠色發(fā)展。一是打通快速通道。積極推進“遠當”鐵路延伸段建設項目，盡快啟動公路改造升級工程，降低磷礦運輸成本，并為發(fā)展旅游、民俗、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)提供便利交通條件。二是推進工旅融合。摸底統(tǒng)計全市目前閑置的廢棄礦山礦洞情況，科學編制旅游項目規(guī)劃，對外分塊引進社會資本參與改造升級，開啟礦企工業(yè)旅游新模式。三是優(yōu)先部署長江干流和主要支流兩岸各10 公里范圍內(nèi)生態(tài)問題嚴重的廢棄露天礦山的生態(tài)修復工程。

部門聯(lián)動加強監(jiān)管促進發(fā)展。一是在重點加強對磷礦企業(yè)排污治理和水質(zhì)監(jiān)測的同時，開展對磷礦產(chǎn)區(qū)居民生活和農(nóng)藥、化肥等生產(chǎn)面源污染的聯(lián)合整治，形成部門聯(lián)動、齊抓共管、人人有責的防污治污工作格局。二是繼續(xù)強化環(huán)境監(jiān)管，做好幫扶指導，規(guī)范“三磷”企業(yè)排污行為，降低環(huán)境安全風險。三是多方施策共同推動磷石膏綜合利用。將宜昌市磷石膏綜合利用策略研究納入市長江生態(tài)環(huán)境保護修復駐點跟蹤研究項目，推進市經(jīng)信局、市住建局、市交通局、市科技局、市環(huán)保局等部門密切協(xié)調(diào)配合。支持建立有償使用激勵機制，鼓勵企業(yè)加大磷石膏綜合利用，以磷石膏大宗綜合利用技術攻關和產(chǎn)業(yè)化項目建設為切入點，爭取在磷石膏處理和綜合利用上實現(xiàn)重大突破，盡快將研究成果轉(zhuǎn)化為示范工程，并積極向上爭取，出臺磷石膏綠色建材產(chǎn)品稅收優(yōu)惠及補貼政策。四是著力推進磷化工企業(yè)清潔生產(chǎn)強制審核，對各污染工段進行改造升級，進一步降低廢水、廢氣排放量，建設環(huán)保型企業(yè)，打造花園式工廠。督促“關改搬轉(zhuǎn)”磷化企業(yè)創(chuàng)建清潔生產(chǎn)標桿企業(yè)。

2.多措并舉治理餐飲油煙污染

一是依法治理餐飲油煙污染。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《湖北省大氣污染防治條例》等法律、法規(guī)，在《宜昌市城區(qū)飲食業(yè)油煙污染防治管理辦法》的基礎上，出臺《宜昌市餐飲服務業(yè)油煙污染防治條例》。二是制定宜昌市餐飲業(yè)建設的指導性規(guī)劃。政府在編制城區(qū)分區(qū)規(guī)劃時，應因地制宜規(guī)劃好餐飲布局，形成集群效應。三是環(huán)保、城管、市場監(jiān)管等部門建立各司其職、協(xié)調(diào)順暢、聯(lián)動執(zhí)法、定期會商、信息共享、覆蓋餐飲經(jīng)營單位運行全過程的油煙污染防治監(jiān)管聯(lián)動長效機制。四是在新建、改建、擴建具有餐飲功能的建筑物時，應當設計餐飲場所專用煙道、污水處理設施和隔音降噪設施，合理安排廢氣、污水和噪聲等污染防治設施的安裝位置，加強源頭治理。五是禁止在居民住宅樓、未配套設立專用煙道的商住綜合樓、商住綜合樓內(nèi)與居住層相鄰的商業(yè)樓層以及法律法規(guī)規(guī)定的其他場所新建、改建、擴建產(chǎn)生油煙、異味、廢氣的餐飲服務項目。六是加大執(zhí)法監(jiān)管力度，加強環(huán)境保護相關法律、法規(guī)的宣傳，為餐飲單位提供油煙污染整治技術指導，提升餐飲服務單位主體責任意識，營造社會參與防治的良好氛圍。

3.持之以衡治理畜禽養(yǎng)殖污染

一是依法治理畜禽養(yǎng)殖污染。為加強和規(guī)范畜禽養(yǎng)殖污染防治，推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和無害化處理，保護和改善環(huán)境，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》《湖北省畜牧條例》等法律、法規(guī)，結(jié)合宜昌實際，制定出臺《宜昌市畜禽養(yǎng)殖污染防治辦法》。二是鼓勵和支持畜禽養(yǎng)殖者采取種養(yǎng)結(jié)合、制取沼氣、制造有機肥等方法對畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行綜合利用，減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物造成的面源污染。三是完善畜禽養(yǎng)殖污染監(jiān)管。圍繞養(yǎng)殖生產(chǎn)、資源化處理等數(shù)據(jù)鏈條，建設統(tǒng)一管理、分級使用、數(shù)據(jù)共享的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場信息直聯(lián)直報平臺，實現(xiàn)及時精準監(jiān)管。繼續(xù)實施畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場分類管理，對畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖戶展開全面排查，建立問題清單臺賬，嚴厲查處環(huán)境違法行為。完善畜禽糞污排放統(tǒng)計核算方法。強化環(huán)保部門畜禽養(yǎng)殖污染防治監(jiān)管執(zhí)法能力建設。四是創(chuàng)建畜牧業(yè)綠色發(fā)展示范縣市。加快畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升集約化、自動化、現(xiàn)代化養(yǎng)殖水平，篩選一批項目開展綠色生態(tài)養(yǎng)殖。引導建立糧飼統(tǒng)籌、農(nóng)牧結(jié)合、種養(yǎng)一體的綠色發(fā)展循環(huán)鏈，構(gòu)建種養(yǎng)循環(huán)發(fā)展機制。強化畜牧業(yè)綠色發(fā)展技術支撐，通過開展技術培訓、技術交流、觀摩學習、典型推廣等活動，推出一批示范樣板場。全面推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，依托科研與技術推廣機構(gòu)，開展資源化利用技術攻關；圍繞標準化規(guī)模養(yǎng)殖、沼氣資源化利用、第三方處理企業(yè)和社會化服務組織建設、有機肥推廣等關鍵環(huán)節(jié)出臺綠色發(fā)展扶持政策。五是營造畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物資源化利用的良好氛圍。充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡等多種媒體，廣泛宣傳畜禽養(yǎng)殖污染防治和資源化利用的思路、目標和辦法，推廣各地的好經(jīng)驗、好做法、好模式。

（三）加強生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治

一是統(tǒng)籌構(gòu)建“宜荊荊恩”區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護協(xié)作機制，在已簽署的《長江禁捕跨界水域協(xié)同執(zhí)法合作協(xié)議》基礎上，簽訂內(nèi)容更為廣泛的《“宜荊荊恩”生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治合作框架協(xié)議》。二是開展大氣污染協(xié)同防治，特別是實施工業(yè)源、移動源和面源等大氣污染深度治理。三是推進水環(huán)境協(xié)同治理，主要是境內(nèi)長江流域水環(huán)境協(xié)同治理，推進“污水零直排區(qū)”建設提質(zhì)提效，建立橫向生態(tài)保護補償機制，同時建立跨界斷面水質(zhì)目標責任體系。四是共同推進“無廢城市”建設（先試點再推廣），特別是加快固廢利用處置設施統(tǒng)籌規(guī)劃，深化固廢危廢協(xié)同管理，強化跨界轉(zhuǎn)移監(jiān)管。五是構(gòu)建“宜荊荊恩”區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測預警體系，完善大氣和長江流域環(huán)境監(jiān)測體系，構(gòu)建環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)共享、大氣預報結(jié)果互商的合作機制。六是建立區(qū)域環(huán)境應急聯(lián)動指揮體系。完善區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件應急預案，統(tǒng)籌市級環(huán)境應急專家?guī)旌汀耙饲G荊恩”四地環(huán)境應急專家?guī)欤訌妳^(qū)域跨界環(huán)境污染事件應急聯(lián)動工作機制建設，推進“宜荊荊恩”區(qū)域環(huán)境應急物資庫建設。七是培育“宜荊荊恩”一體化環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場。探索區(qū)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新深度合作的模式與新途徑，支持四地環(huán)境科研院所、龍頭企業(yè)與中小制造業(yè)企業(yè)深入對接，助推環(huán)保產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。八是構(gòu)建綠色轉(zhuǎn)型與區(qū)域協(xié)調(diào)相融合的政策體系。加大對企業(yè)綠色管理、綠色制度創(chuàng)新、綠色技術研發(fā)等方面的財稅支持力度，對綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費進行適當補貼。通過市長聯(lián)系會議加強區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性，制定市場準入負面清單和綠色轉(zhuǎn)型路線圖，加快淘汰低端落后產(chǎn)能。積極探索以城市群為空間載體，引導金融資本向優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)流動。

（四）加快形成綠色生產(chǎn)生活方式

一是加大園區(qū)循環(huán)化改造力度，推進資源循環(huán)利用基地建設，創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟示范城市、示范園區(qū)。二是開展低碳城市試點，按照國家統(tǒng)一部署，扎實做好碳達峰、碳中和各項工作，創(chuàng)建一批近零碳排放示范工程。深化“生態(tài)公民建設”，開展節(jié)約型機關和綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)、綠色建筑等創(chuàng)建行動，提升生態(tài)碳匯能力。三是建設清潔能源之都。加緊布局抽水蓄能發(fā)電，新建一批風電、分布式光伏發(fā)電項目，支持鄂西頁巖氣開發(fā)轉(zhuǎn)化，超前布局氫能，加快農(nóng)村能源服務體系建設。四是完善和落實資源有償使用制度，依托規(guī)范的公共資源和產(chǎn)權交易平臺開展排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。五是積極發(fā)展綠色建筑，支持城市老舊小區(qū)及農(nóng)村住房加裝保溫材料，減少冬季保暖、夏季制冷中電力的消耗。六是提高土壤環(huán)境特別是蔬菜種植基地土壤環(huán)境監(jiān)測能力，開展蔬菜種植基地土壤污染專項治理，確保城鄉(xiāng)居民菜籃子安全。七是在宜昌城區(qū)加快建立生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理系統(tǒng)；加快推進農(nóng)村改廁、生活垃圾處理和污水治理。