農村基層黨組織帶頭人隊伍的實踐類型與整合轉型

韓鵬云

（南京林業大學人文社會科學學院,江蘇 南京 210037）

農村基層黨組織是中國共產黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，也是黨在農村的領導核心，一方面要發揮領導核心作用，自上而下地貫徹黨的各項戰略部署和方針政策，另一方面又要深入組織和動員農民，自下而上地推動農村和農業各項事業的發展。農村基層黨組織領導作用的發揮關鍵在人，尤其是帶頭人。習近平總書記強調：“辦好農村的事，要靠好的帶頭人，靠一個好的基層黨組織。”[1]407-408建設高質量的農村基層黨組織帶頭人隊伍是塑造好的基層黨組織的基礎條件，也是落實鄉村振興戰略的政治保障。也正是由于其重要意義，對農村基層黨組織帶頭人隊伍的研究成為基層研究的熱點話題。同時由于帶頭人隊伍與不同時期黨的農村發展戰略及農村社會性質的區域差異緊密相關，具有動態性和系統性特征，也是基層研究中的難點問題。作為熱點和難點話題，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設已受到學術和政策領域的廣泛關注，但也迫切需要新的視角來繼續推進研究。

1 文獻回顧與問題提出

當前有關農村基層黨組織帶頭人隊伍的探討主要集中于兩個方面：其一是問題—對策式研究。聶繼紅、吳春梅認為，當前農村基層黨組織帶頭人隊伍建設面臨帶頭人政治不夠過硬、數量嚴重不足、綜合素質不高、服務意識淡薄及進取意識不強等制約，為了整體提升隊伍，需要把黨的政治建設擺在首位，選優配強村黨組織書記，抓基層黨建促鄉村振興并完善激勵約束機制[2]。易新濤認為，黨的十九大以來，黨中央提出并大力推進了村黨組織書記“一肩挑”這一創新性的制度設計。在實際的推進過程中，要落實好這一制度，就必須具備“一盤棋”的思想，制定清晰的職責清單，選好村黨組織書記，建立健全組織體系和運行機制，提供必要的條件和保障[3]。王韜欽從農村基層黨組織帶頭人工作認同度進行研究，通過實證分析提出了進一步明確農村基層黨組織帶頭人的思想準入標準、建立以思想考察為核心的農村基層黨組織動態責任體系等建議[4]。綜上分析可以看出，問題—對策式的研究主要集中于部分農村基層黨組織帶頭人作用發揮的不足，或研究個人素質和能力，或研究政策落實的效果，或研究隊伍的思想動態等，目的在于直面問題并探尋原因，在此基礎上提出相應的對策或建議。此類型研究的特點在于針對性較強，對政策制定具有一定的啟發性。其二是整體—局部式研究。學術界一般將村“兩委”干部稱為村干部，農村基層黨組織帶頭人也包含在其中。龔春明基于實地調研提出，一些村干部角色中還存在一個特殊的角色，即“利己主義者”，可以用來分析一些村干部的心理動機和行為選擇[5]。吳曉燕、朱浩陽認為，一部分村干部是“補償型經紀人”的角色類型。他們基于自身所擁有的經濟資源，通過向村集體進行一定的資本輸入，實現地方政府、下鄉資本和村民間的利益均衡[6]。可以說，這一類研究主要探討整體的村干部，相關研究結論也適用于農村基層黨組織帶頭人，可以將其視為整體與局部的關系。整體—局部式的研究從總體上探討了農村基層黨組織帶頭人的角色與功能，也探討了其權力的運作過程及工作方法等，有利于從學理層面深入思考。

綜合上述兩方面研究可以看出，當前農村基層黨組織帶頭人隊伍及其建設的研究一方面限于提出寬泛的對策，具有靜態性和機械性；另一方面又籠統地包含在總體的村干部研究之中，難以彰顯黨組織帶頭人隊伍的特殊性。鑒于上述研究的不足之處，筆者認為，拓展農村基層黨組織帶頭人隊伍研究應基于兩個基本事實：其一是農村基層黨組織帶頭人隊伍內部具有異質性。帶頭人隊伍嵌入在鄉村治理的整體過程之中，受到不同區域農村社會結構的影響，具有不同的群體性特征及行為邏輯，即帶頭人隊伍并非同質性的靜態整體，而是可以區分為具有差異性的類型。其二是農村基層黨組織帶頭人隊伍需要受到外部整合。農村基層組織帶頭人既是黨員和群眾的“引路人”，又是黨的戰略方針及上級黨組織工作任務的基層執行者，選拔什么樣的人做帶頭人、培養何種能力和品格才能成為優秀的帶頭人與黨員群眾的認同標準和期望有關，與不同時期黨的組織人事政策和選拔培養導向有關，還與鄉鎮(街道)黨組織領導農村基層工作的需求有關。上述兩方面的事實構成了農村基層黨組織帶頭人隊伍研究的起點，應繼續在異質性事實和整合舉措的基礎上探尋“為什么”“呈現了什么”，即背后的內在邏輯是什么，有哪些影響因素，又體現了什么樣的理論意義等。這樣的探尋既可以聚焦帶頭人隊伍自身的特殊性，又可以呈現理論深度，在此基礎上提出的帶頭人隊伍建設的具體建議更具科學性。

基于上述文獻回顧和研究視角的拓展，筆者擬闡釋農村基層黨組織帶頭人隊伍的類型差異，分析農業稅費取消以來黨的方針政策及上級黨組織對農村基層黨組織帶頭人隊伍的整合舉措。在此基礎上把握帶頭人隊伍建設的轉型邏輯及其理論意義，并針對一些可能的問題進行反思，提出優化農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的路徑。

2 農村基層黨組織帶頭人隊伍的實踐類型

一般來說，農村基層黨組織帶頭人嚴格按照《中國共產黨基層組織選舉工作條例》的規定由農村黨員大會選舉產生。如果上級黨的組織認為有必要時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。可以認為，農村基層黨組織帶頭人應得到上級黨組織和村級黨組織廣大黨員的共同認可，其中關鍵性的影響因素主要集中在兩個方面：一是個體能力。一般來說，候選人的個體能力通常表現在專業的技能、發展的思路及致富的途徑、社會活動能力等方面，個人能力較強會形成相應的帶動能力，也具有更強的權威性，容易獲得上級黨組織和村民黨員的認可，也能更好地帶領黨員群眾落實上級的相關政策和任務。二是群體支持。由于帶頭人的產生存在一定的競爭性，必須得到相當數量的黨員群眾的選舉支持，在候選人缺乏突出個體能力的情況下，個人可能因為某些特定條件而受到支持，例如自身具有性格或處事方式的優勢，或因為出身于某一規模較大家族或派性群體而受到支持等。農村基層黨組織帶頭人的產生受到個人能力和群體支持的雙重因素影響，相應地也分為兩種典型類型：一類是個體能力型帶頭人；另一類是群體支持型帶頭人。兩種類型的產生背景與施政邏輯具有較大的差異性。

2.1 個體能力型帶頭人的生成與行為特征

個體能力型的農村基層黨組織帶頭人與市場經濟所帶來的農村社會分層緊密相關。伴隨著市場經濟對農村社會的影響，社會活動能力、專業技能有了更廣闊的施展空間，這些能力推動了農村黨員群眾面向市場時致富能力的差異。在經濟發達地區農村或中西部地區資源比較密集的城郊村，一般來說個體進入非農領域的時間比較早，工商資源也相對更為集中，個體能力的分化比較明顯，農村社會分層的程度也比較大。一些在外經商辦企業或專業技術型的農民黨員躍升為村莊中的精英階層，他們有較強的經濟能力，也有相對較強的社會人脈資源。由于這些地區農村的工商業發展水平較高且資源稟賦比較好，他們所經營的產業或業務也往往嵌入在當地，戶籍和黨組織關系依然在本村，也與村莊有著較為緊密的聯系，可以在經營自身產業的同時參與基層黨組織及村內的各項事務，在換屆選舉時他們參與帶頭人選舉的積極性就比較強，甚至還會出現較強的競爭性。在經濟發達地區農村和中西部地區的城郊村之外，更多的是中西部農業型地區的村莊。由于中西部地區農村的工商業發展有限且資源相對匱乏，村內黨員群眾往往走出村莊去外部務工或創業，部分黨員在外經商創業成功成為村莊的精英。他們的產業大都在村莊之外，所以參與村內黨組織帶頭人選舉的積極性并不高，部分在外致富的黨員基于回報家鄉的情懷，或為了實現自身的社會價值，在受到基層政府的動員后參與到選舉中，這部分群體往往被稱為“新鄉賢”[7]。個體能力型的精英具有向基層政治精英轉化的意愿，也契合了農村基層黨建的需求，一般能成功地成為農村基層黨組織的帶頭人。

個體能力型的農村基層黨組織帶頭人具有較強的經濟致富能力和社會活動能力。他們在領導村莊發展的過程中具有相對的超脫性，受家族力量、派性力量或其他外部因素的影響較小。他們在領導村莊發展的過程中具有兩個方面的突出特征：一是秉承發展的邏輯。個體能力型的帶頭人一般在資源上或社會資本的建構上具有明顯優勢，這就使他們在農村基層黨組織及村莊內部具有較高的威望，在決策和實施發展思路的過程中會展現出較強的執行力，個人思路會比較集中地轉化為基層黨組織集體的意志。他們一般會將施政重心放在發展主題上，強調通過發展來改變農村基層黨組織及村莊的現有瓶頸狀態，或從村莊外部的建設入手來著力改變村莊的面貌或從農村產業著眼來尋求突破，以此彰顯自身的價值。二是拓展人格化運作的空間。個體能力型的農村基層黨組織帶頭人在領導村莊治理的過程中一般會主動出擊，在資源下鄉的過程中會更有意愿利用自身的優勢去對接各類項目，通過項目資源的輸入和自身的積極作為來彰顯治理成效，個人的影響力和話語權可以溢出村內而擴展到整個縣鄉范圍，形成個體帶動農村基層黨組織及村莊的效應。

2.2 群體支持型帶頭人的來源與施政邏輯

群體支持型的農村基層黨組織帶頭人是個體能力型之外的另外一種形態，較多存在于缺乏個體精英的中西部農業型地區的村莊，其支持力量的來源分為兩類。

首先是大部分黨員群眾的政治支持。由于我國鄉土社會有長久的歷史，地緣、血緣及業緣關系以及各類人情網絡交織，黨員群眾與帶頭人候選人長期在“熟人社會”中近距離相處，對候選人的道德品性及行為方式比較了解。盡管候選人中可能沒有個體精英的致富能力和帶動能力，但可能有較長時間的村委工作經驗，或有較好的處事方式，對黨員群眾秉承“不得罪”[8]的邏輯等。在沒有其他個體精英競爭的情況下，盡管能力并不突出，但能獲得一定的認可，在這種情況下也能成為帶頭人。

其次是特定群體性力量的政治支持。黨員作為村民的一部分也會從屬于不同的特定群體，如果從屬于某一特定群體的黨員數量較多就有可能形成集體行動，從而對帶頭人的選舉產生重要影響。農村特定的群體力量主要分為兩種：第一種是家族或親族力量支持。我國鄉村社會地域差異性較大，不同地區農村社會結構形塑了不同的社會性質，根據社會關聯度和血緣關系可以將村莊劃分為宗族村莊、親族村莊及原子化村莊等類型[9]。宗族村莊指的是村莊以某一特定單一姓氏的宗族為主體，家族內部有一定的自治規范并且具有強社會關聯度。親族村莊則指的是村莊以均衡性的多個姓氏的家族為主體，家族之間的競爭性強且內部具有強社會關聯。在宗族和親族村莊中，出身于某一特定宗族或親族的候選帶頭人會得到更多的支持，如果宗族或親族規模大并且黨員數量多，就有可能成為帶頭人產生的決定性力量。第二種是村莊派性力量支持。村莊內可能會因為村組的地域不同、利益分配的糾葛、歷史的某些原因等形成派性政治，甚至一些黨員群眾被裹挾到不同的派性力量之中。如果帶頭人候選人處于某一派性力量中，就會受到特定支持；如果其黨員人數較多或組織動員能力較強，也會成為帶頭人產生的關鍵性力量。

群體支持型農村基層黨組織帶頭人的工作邏輯與個體能力型帶頭人的工作邏輯形成鮮明對比。由于傳統的農業型村莊缺乏資源，大都依賴于農業生產維持生計，村委干部的總體待遇較低，村內的中青年勞動力大量外出務工，參與村莊政治的積極性嚴重不足，村委干部隊伍相對老化，其中的帶頭人也缺乏致富思路和帶動能力，甚至要依賴于財政轉移支付的崗位薪酬，往往難以推動村莊發展，也不會將村莊發展成效作為自身價值的體現。一般來說，他們會將工作重心放在保持村莊的基本治理秩序上，一方面努力貫徹執行黨的方針政策和上級黨組織要求的工作任務，確保各項工作能夠順利完成；另一方面進行矛盾糾紛化解、各類為民事項的辦理等，確保不出現較大的治理問題。部分群體支持型帶頭人的施政呈現出“不出事”的“老好人治村”[10]的邏輯，而少部分依賴于家族、派性或其他力量支持的帶頭人可能會側重維護特定群體的利益來確保繼續獲得支持。

3 農村基層黨組織帶頭人隊伍的整合

由于區域差異、村莊類型差異及村莊具體情況的不同，基層實踐中的農村基層黨組織帶頭人形態和行為特征通常更為復雜。之所以做出相對簡單的類型劃分，目的在于把握農村基層黨組織帶頭人隊伍實踐過程中的基本態勢，便于分析不同類型所產生的效果。筆者認為，農村基層黨組織帶頭人隊伍嵌入在不同的鄉村社會結構和經濟社會背景之中，實踐類型的差異具有必然性和客觀性。從總體上看，盡管不同類型的帶頭人有領導力的差異，但都在引領鄉村治理中較好發揮了核心作用，維持了鄉村秩序并推動了發展，一些農村地區的治理面貌煥然一新，一些農村地區常年積累的問題得到了解決。但帶頭人實踐類型差異所帶來的行為特征、工作邏輯也造成部分帶頭人沒能充分發揮領導作用，與黨和國家對農村基層黨組織帶頭人的要求還有一定差距。在這些情形下，黨和國家開始對農村基層黨組織帶頭人隊伍以外部介入的方式進行整合。

3.1 農村基層黨組織帶頭人隊伍整合的必要性

之所以要進行農村基層黨組織帶頭人隊伍的整合，在于部分個體能力型帶頭人和群體支持型帶頭人在領導基層黨組織和村莊發展的過程中存在一些問題，主要表現在以下三個方面。

一是部分帶頭人科學引領能力不足。帶頭人作用的關鍵在于把握科學的發展規律，帶領基層組織和黨員群眾實現共同富裕。但部分個體能力型帶頭人在發展中會出現激進的現象，甚至將發展演變成為“發展主義”[11]：不斷利用自身的能力來獲取資源的傾斜投入，為了政績的需要而打造典型，不僅會造成嚴重的村級債務負擔，在折騰中損害農民利益，還造成資源下鄉的嚴重不均衡；而部分群體支持型帶頭人則可能主動意識不夠，推動村莊發展的動力和能力不強，甚至一些情況的村莊會出現“守夜人”式的消極治理，難以開展突破性的積極作為，在這種狀態下，帶頭人所領導的基層黨組織可能會陷入軟弱渙散狀態。

二是部分帶頭人作風建設不足。農村基層黨組織帶頭人的作風直接關乎黨員群眾的認同。但在實踐中，部分個體能力型帶頭人利用自身的經濟資源和社會資源優勢形成對農村基層黨組織和村莊的全面控制，甚至發展成為“私人治理”的現象，即“治理主體基于私人目的，依托公私資源，運用私人規則和手段的個體化治理”[12]。這種現象會形成對黨內民主的直接破壞，甚至會制約村民自治的發展方向。而部分群體支持型帶頭人治理原則性不夠強，在治理過程中可能存在“圈子文化”，在進行治理的過程中會摻雜個人的偏好，甚至會帶來新的矛盾點，使不同群體之間的隔閡進一步加深，在“混混治村”等極端情況下，甚至會造成基本秩序的喪失，嚴重影響基層黨組織的形象[13]。

三是部分帶頭人權力行使不規范。帶頭人必須在一定的監督和規范下公平、公正、公開地行使權力。在實踐中，部分個體能力型帶頭人在治理的過程中凌駕于基層黨組織和黨員群眾之上，容易形成“一言堂”現象，破壞基層民主的發展；而部分群體支持型帶頭人則可能在治理中偏袒特定的群體，會形成特定的利益集團。由此使干群關系逐步疏離，村民對村“兩委”的信任度降低。在這種情況下，帶頭人對基層黨組織及村莊的領導力和組織力已經不足，農村基層黨組織的能力也受到一定程度的損害。

綜上可以認為，盡管部分農村基層黨組織帶頭人在工作過程中所產生的問題具有局部性，但對基層黨組織的凝聚力和戰斗力形成了負面影響，與鄉村振興的歷史使命不相稱，因此如何進一步加強帶頭人隊伍建設成為持續性的任務。針對這些問題，我們需要全面介入，以多重的整合舉措來予以應對。

3.2 農村基層黨組織帶頭人隊伍整合的系列舉措

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，要注重培養選拔有干勁、會干事、作風正派、辦事公道的人擔任支部書記，團結帶領鄉親們脫貧致富奔小康。在這一重要論述的指導下，黨和國家強化或出臺了系列整合舉措，具體表現在以下三個方面。

一是通過選派或下派基層黨組織帶頭人來實現能力整合。一些農村基層黨組織因為帶頭人矛盾協調能力不足導致村莊糾紛矛盾不斷，或者帶頭人發展帶動能力不強致使村莊難以脫貧，需要更換帶頭人。針對此，黨中央及各級黨組織大力推動“第一書記”和“下派書記”工作。“第一書記”往往是從政治覺悟高、工作能力強的機關、企事業單位黨員干部中選派，他們進入村莊著力解決基層黨組織戰斗能力不強的問題，從更高的層面進行統籌謀劃并積極化解治理中的矛盾，此外還能借助于派出單位進行外部資源輸入，從而更好地打開村莊發展的局面。除了“第一書記”之外，很多區縣還會加強力度，從職能單位或鄉鎮(街道)直接下派黨員干部進村任農村基層黨組織帶頭人。“下派書記”往往工作能力強且有一定的基層工作經驗，不僅能解決一些棘手的難點問題，還能推動村莊治理中的制度建設，同樣也能帶來更多的外部資源支持[14]。一般來說，選派或下派的帶頭人對村內利益或派性具有超脫性，可以公正地進行治理并容易獲得村民的政治認同。經過一定的工作周期，他們能夠加快村莊的科學發展，化解村內矛盾，在鄉村治理和鄉村振興中發揮重要作用。

二是通過職業化建設和規范化的管理來進行作風整合。針對部分農村基層黨組織帶頭人存在的作風不純的問題，黨和國家逐步采取了三個層面的整合舉措。一方面是將帶頭人職業化。上級黨組織設置了嚴格的帶頭人崗位具體職責，不僅要求帶頭人履行“坐班制”，而且很多地區施行了首問負責制和服務清單制，同時參照干部檔次給予帶頭人崗位薪酬、績效獎勵和退休保障，嚴格要求帶頭人參加各項黨務和業務專項培訓，著力增強法治意識和服務意識。另一方面是加強對帶頭人的考核與管理。上級黨組織自上而下地加強對帶頭人的考核，一般是將涉及基層黨建和鄉村治理的重點工作分解并指標化，形成對帶頭人的指標考核并排名。考核重塑了帶頭人的工作行為邏輯，使其嚴格按照標準化的流程開展工作。再一方面是很多地方以交叉任職的方式來管理帶頭人。以前的帶頭人一般來源于本村黨員隊伍，但當前很多地區的帶頭人可以在不同的基層黨組織之間進行調配，也可以被調動到鄉鎮(街道)站所工作，上級黨組織并不將他們局限于原來的村莊，而是加強對他們的統籌管理和使用安排。

三是通過制度約束和有效監督來實現權力運行的整合。黨的十八大以來，在從嚴治黨的要求下，針對部分農村基層黨組織帶頭人在權力行使過程中的不規范現象進行了制約和監督。一方面是加強制度化建設。農村基層黨組織和村級治理的重大事項要求全面公開，一些涉及利益分配的事項被嚴格規定了制度和程序，一些重要決策需要通過各類信息技術平臺進行流程審批，例如在涉及利益的村級“三資”管理上更是進行了嚴格管控，在村財鎮管的同時，大額項目要進行招投標，超過一定標準的資金使用需要由鄉鎮(街道)審批等。另一方面是加強對帶頭人換屆選舉和工作事務的全面監督。各級黨組織及政府針對帶頭人換屆選舉進行嚴肅整治，對可能影響到公正選舉的因素進行全面梳理并提出了嚴厲的處置意見，防止不正當選舉現象的出現。在換屆選舉之外的工作過程中，針對帶頭人的紀檢監察和審計審查力度得到強化，八項規定的嚴格貫徹約束了各類違法違規的行為。在外部監察的同時，各地還設置了監督電話或各類監督平臺，黨員群眾可以針對帶頭人的工作行為進行投訴和監督。

4 農村基層黨組織帶頭人隊伍的轉型邏輯

伴隨著全面從嚴治黨戰略的落實和鄉村振興戰略的推進，黨和國家對農村基層黨組織帶頭人隊伍的要求不斷提升。為了破除個體能力型帶頭人與群體支持型帶頭人的局限性以及可能帶來的消極影響，黨和國家或通過自上而下的“嵌入”來提升帶頭人的能力，或通過職業化建設和規范管理來強化其作風，或通過制度約束和有效監督實現對權力的約束，目的都是建設符合黨和國家所期望的帶頭人隊伍，以此帶動基層政治生態的優化和基層黨組織領導力的提升，推動鄉村治理的現代化。整合的過程深刻體現了農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的轉型趨勢，轉型趨勢又具有深層的邏輯根源。

4.1 農村基層黨組織帶頭人隊伍的轉型趨勢

一是由內部選培向外部選培的轉型趨勢。20世紀80年代農村改革以來，鄉鎮(街道)黨組織在選拔培養村級黨組織帶頭人時比較注重的是年齡結構是否符合干部梯隊的需要，以及能否有能力將中心工作落實下去。當時農村基層工作重點是向農民獲取資源并落實計劃生育政策，由此帶頭人大多產生于村莊內部，在選拔過程中比較注重帶頭人在“熟人社會”中的支持力量，帶頭人具有村莊社會資源便于開展工作并完成相關任務。進入21世紀以來，黨和國家部署了美麗鄉村建設及鄉村振興戰略，通過大規模的資源下鄉來發展農村并服務農民。在這一背景下，傳統“熟人社會”中社會關系網絡和社會資源積累已不是重點，帶頭人是否來源于村莊內部已不是關鍵，選拔和培養中注重的是專業能力和服務精神，重點是實現村莊外向發展并向村民提供更高質量的公共服務。在這樣的時代要求下，帶頭人的選培開始更加開放。通過選派或下派的方式挑選優秀的機關黨員干部下派到農村基層黨組織中任帶頭人；或者動員具有專業能力且具有報效家鄉情懷的創業人才回鄉任職；或者確定一定的學歷、年齡門檻并通過統一考試的方式來遴選農村基層后備干部，在經過一定的歷練培養和再遴選之后使其成為帶頭人的后備力量。一方面，這些方式使帶頭人更具相對寬廣的視野和帶動發展的能力，也具有更強的法治意識和服務意識，與傳統內生型帶頭人相比也更具利益的超脫性。另一方面，這些方式擴大了選人用人范圍，不再局限于本村內部，能將更多的精英人才吸收進來充實農村基層黨組織，既能屏蔽村內各種復雜的影響因素，實現良性治理的目標，又能達成執政能力提升的目標。

二是由目標管理向制度管理的轉型趨勢。農村基層黨組織帶頭人不僅負責落實黨的農村發展的戰略，同時要落實上級黨組織所提出的各項中心工作及具體目標，例如在農業稅費時期要完成稅費征收的目標，在進行征地拆遷的過程中要完成進度或任務等。當可以較好地完成目標時，帶頭人就可以被認定為稱職甚至是優秀。可以說這種管理方式是以目標為導向的。當以目標管理為導向時，個體能力型或群體支持型帶頭人的重要性就會被凸顯，因為必須依賴于帶頭人的經濟能力或支持力量，才能有效地完成各項目標任務。但黨的十八大之后，隨著全面從嚴治黨戰略的推進，針對農村基層黨組織及其帶頭人的約束或規范越來越多且越來越嚴格，從程序上嚴格規定行使權力的過程，從規范上嚴格界定行使權力的邊界，通過外部和內部并舉的方式加強了監督的力度。可以認為，當前農村基層黨組織帶頭人管理的制度導向已經成為主導性趨勢，其人格化特征所可能產生的消極作用被管理的制度化彌合，強化對帶頭人的制度管理導向可以確保其廉潔從政和規范用權，在法治的既定軌道上治理村莊，極大地提升了農村基層黨組織的權威性，也加強了基層黨組織的作風建設。最終在制度管理導向的作用下，農村基層黨組織及帶頭人可以獲得更高的政治認同，最終達成提升工作能力的目標。

4.2 農村基層黨組織帶頭人隊伍轉型的根源

首先是轉型源于強化基層治理能力的現實需求。取消農業稅以來，鄉鎮(街道)作為基層政權不再向農民汲取資源，自身的財政能力總體比較弱，一些地區基本依靠財政轉移支付來維持運轉。在這種狀態下，鄉鎮(街道)往往處于相對小的權力與超負荷的多重任務之間，其總體的治理能力比較弱[15]。鄉鎮(街道)只能將相應的治理壓力向村級黨組織和村民委員會轉移，導致村“兩委”所承受的自上而下的任務不斷增多。為了確保完成任務和有序治理，整合帶頭人隊伍是必然的選擇。選派或下派帶頭人能帶來外部治理資源，在化解內部矛盾的同時對渙散落后的基層黨組織進行整治；規范村干部選拔和培養機制可以加強對帶頭人的調控，既能吸納精英又能保持政令暢通；村干部職業化以及制度建設可以加強對帶頭人的約束和激勵，使其保持公道清廉且能穩定隊伍。總之，系列舉措可以提升農村基層黨組織帶頭人的治理能力和水平，也強化了鄉鎮(街道)的權威，可以推動他們協助鄉鎮(街道)來完成各項任務。

其次是轉型源于加強基層黨組織組織力的現實需求。農業稅費取消之后，農村基層黨組織與村民在生產生活和利益方面的關聯度迅速降低，很多村集體經濟處于空殼甚至負債狀態，在群眾中的權威逐步降低，一些基層黨組織仍存在虛化、弱化、邊緣化等問題。同時由于村莊中青年的大量外流以及農民生計的轉型，村民對村內集體事務的參與度大幅降低，集體公共空間也日漸萎縮。在這種狀況下難以動員群眾，更難以組織群眾。對農村基層黨組織帶頭人隊伍進行整合是對當前組織力降低的有效應對，通過選派或下派帶頭人來提高其治理權威及治理的公平性，通過職業化建設和規范化的管理可以強化基層黨組織干部為群眾服務的意識并提高治理效能，而通過制度約束和有效監督可以強化廉政作風并加強農民的政治效能感。總之，通過農村基層黨組織帶頭人的整合可以達成帶頭人深入群眾、服務群眾及有效治理的功效，以帶頭人為龍頭調動基層黨組織的能動性來提升組織力。

5 農村基層黨組織帶頭人隊伍的建設路徑

農村基層黨組織帶頭人隊伍的整合轉型帶來了切實成效，不僅加強了基層黨組織自身建設，使其成為鄉村振興戰略的政治保障，而且帶動了鄉村治理的高質量發展，為促進農村的改革與發展作出了重大貢獻。但這并不意味著帶頭人隊伍的建設可以一勞永逸，黨和國家對帶頭人隊伍的整合確保了其工作的規范性和民主性。但整合不能脫離村莊實際，更不能脫離農民群眾，仍有待于在價值路徑層面和政策路徑層面進一步探索。

5.1 農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的價值路徑

一是農村基層黨組織帶頭人隊伍建設應秉承務實作風，與鄉村社會發展的階段相匹配。經濟發達地區的農村城鎮社區化水平高，很多農村社區已由“熟人社會”向“半熟人社會”甚至“陌生人社會”轉型[16]。村干部的主要工作在于提供標準化的公共服務。在這樣的地區，農村基層黨組織帶頭人不一定產生于本村內部，崗位也確實需要職業化，通過統一招考方式儲備后備干部也具有必要性。但一些中西部的傳統型村落從總體上來說依然屬于“熟人社會”，村莊中矛盾糾紛調解、生產生活事務統籌等依然需要帶頭人“下沉”其中。由此，“對于中西部相當一部分村莊而言，村干部職業化和行政化建設屬于典型的行政不經濟之舉。與東部村莊相比，從質性判斷上而言，其治理績效不高”[17]。另外，中西部地區農村大部分的青年人才大量外流，使用統一招考的方式儲備干部也難以起到實質性的效果。總之，農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的舉措應與不同的發展階段、不同的村莊類型相匹配，不應“一刀切”，不能脫離各地實際情況盲目移植舉措，否則可能會產生反向效果。

二是農村基層黨組織帶頭人隊伍建設應秉承人民需求導向，與新時代群眾路線相融合。群眾路線的主要內容是，一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。前者是群眾觀點，后者是群眾工作方法。當前一些地區的農村基層黨組織還部分存在脫離群眾的形式主義、官僚主義等不良風氣，部分帶頭人沒有帶頭踐行群眾路線。筆者認為，從選拔培養到選派下派乃至后續的管理過程中，都要貫穿群眾路線的內在精神，將候選人的群眾路線意識、群眾路線作風和群眾路線行為作為考察的重點，通過制度化的形式推動帶頭人深入踐行群眾路線。帶頭人應走村入戶深入群眾之中聽取相關訴求和意見建議，通過匯聚民意、借助民力來實現協商民主。“‘群眾路線’的優良的一面，也可以說是其真髓，在于要求國家行為不簡單限于由上而下的民生決策和施行，而在于要求廣泛的由下而上的參與。那才是共產黨革命‘群眾路線’傳統中至為核心與優良的含義，才是值得我們今天發揚光大和進一步制度化的傳統。”[18]只有通過群眾路線才能形成集體的權威和民主執政的作風，才能改變農民政治效能感弱化的困境，通過群眾路線來組織農民和動員農民更能彰顯基層黨組織和帶頭人的領導核心作用。

三是農村基層黨組織帶頭人隊伍建設應秉承與時俱進精神，與基層改革創新相結合。我國鄉村社會正處于轉型時期，農村經濟、政治及文化領域都在發生急劇變革，同時也出現了新問題和新挑戰，要予以解決就必須改革創新。農村基層黨組織帶頭人需要具有較強的改革創新意識、能力及動力。由此，在進行農村基層黨組織帶頭人隊伍未來建設的過程中必須強調擔當精神和創新意識，應將敢試敢為、不斷改革的精神作為培養選拔、選派下派帶頭人的關鍵條件。具體來說，在經濟上，支持帶頭人在農業轉型發展或產業結構調整過程中創新思路、銳意改革，帶領群眾開辟新的增收渠道，增加農民的實際收入，帶領村“兩委”和村民實現村集體經濟的跨越式發展。在政治建設方面，支持帶頭人結合村莊實際創新社會管理機制，例如湖北秭歸的“幸福村落”、四川成都的村民議事會、江西贛州的村莊建設理事會等，這些創新極大地提升了帶頭人領導治理的效能[19]。在社會建設方面，應注重培養帶頭人的社會治理能力和協同治理意識，使其注重支持各類社會力量參與到農村社會建設過程之中，在黨組織領導下打造共建共治共享的農村社會治理格局。例如無錫市山聯村黨組織帶頭人圍繞“信息公開”和“兌現承諾”，確定了村民共建共享發展成果的治理目標、農村經濟發展與農村環境保護并重的治理內容、農村黨組織建設與農村事務村民共治相結合的治理形式，建構了互聯網時代農村基層黨組織“取信于民”的信任體系，全面提升了農村社會治理能力[20]。這些做法都值得學習、借鑒和推廣。

5.2 農村基層黨組織帶頭人隊伍建設的政策路徑

一是應處理好外來帶頭人與本地帶頭人的關系。當前帶頭人隊伍中“外來”干部成為趨勢，但他們沒有長期在村內生產生活，對村內的各種歷史情況比較陌生，加之外來帶頭人的任職周期并不長，所以要充分發揮作用就必須處理好與本地村干部的關系，調動他們的能動性，通過內外結合來實現優勢互補。但在實踐中，部分外來帶頭人與本村干部的協同不夠，主要精力用于追求自身的治理成績，傳幫帶的作用發揮不明顯，在選培新的本地帶頭人上發揮作用不充分，在他們任職期滿離開后，農村基層黨組織的戰斗力并沒有明顯增強甚至退回到原來的狀態，難以實現可持續發展。甚至部分外來帶頭人與本地村干部在工作上產生一定的矛盾，反而給村莊治理帶來更多問題。由此，在政策層面應通過具體制度完善內外協同的民主集中制，發揮外來帶頭人和本地帶頭人的各自優勢，同時將培養接力的村內帶頭人作為外來帶頭人的重要職責，外來帶頭人為本地干部“賦能”，本地干部借助外來干部的謀劃及外部資源的嵌入尋求發展突破，形成內外搭配和有效補充，為鄉村的可持續發展共同作出貢獻。

二是應處理好選拔培養與基層選舉的關系。當前很多地區動員企業家、新鄉賢回村參與選舉并任農村基層黨組織帶頭人，這已經成為熱潮，一些地區也已經形成了比較成熟的村委成員向帶頭人成長的崗位培養機制。但這種選拔和培養的機制大都是在上級黨組織的推動和指導下形成的，充分體現了上級黨組織的治理意圖。但在選拔和培養的過程中應同時關注基層黨員群眾中的新生骨干力量，遴選出公道、正派且有志于作出貢獻的個體納入選拔培養，尤其注重從返鄉的退伍人員、回鄉創業的大學生群體或家庭農場主等“中堅”群體中選拔培養干部[21]。他們的利益在鄉村，也是鄉村建設的擁護者和奉獻者，其中的優秀分子能在基層換屆選舉中獲得黨員群眾的一致認可。由此，應從政策上處理好選拔培養與基層選舉的關系，將基層黨組織換屆選舉作為鍛煉和考驗候選人的試金石，將選擇權最終交給廣大黨員，在實現帶頭人隊伍穩定和發展的基礎上保持帶頭人選拔培養的開放性。

三是應處理好制度約束與有效激勵的關系。農村基層黨組織帶頭人的權力以及工作過程受到嚴格的制度約束是從嚴治黨的要求，但一些地方在一些環節上規定的過于僵化，造成帶頭人的責權不對等，給帶頭人的激勵不足，甚至會束縛其手腳，一些帶頭人干事創業的積極性會受到較大影響，甚至一些帶頭人失去了積極治理的主動性，帶來了消極怠工和職業倦怠等現象。針對這樣的問題，迫切需要從政策上處理好外部制度約束和內部有效激勵的關系，一方面加強關鍵環節和關鍵程序的硬性制度約束，另一方面還要給予帶頭人權責對等的政策激勵，不僅要自上而下地給予績效激勵，還要使其享有為民服務的價值感和榮譽感，更主要的是上級黨組織要充分落實容錯糾錯的相關制度和機制，形成鼓勵帶頭人改革創新和干事創業的氛圍。

6 結語

由于我國經濟社會發展的階段性制約，在一定時期內農村基層的開放程度還不高，城鄉統籌發展的力度還有限，農村基層黨組織帶頭人隊伍長期嵌入在傳統鄉村的“熟人社會”之中，具有較強的地方性和人格化特征。進入21世紀，伴隨著城鄉一體化戰略的推進以及農村社會嵌入市場經濟程度的提升，農民群體進入非農領域并積極融入城鎮，鄉村社會性質由“熟人社會”向“半熟人社會”轉變，加之美麗鄉村建設與鄉村振興戰略的實施，農村基層的工作重心也開始發生轉變。在上述背景下，農村基層黨組織帶頭人隊伍作為農村發展的關鍵引擎和政治保障也需要轉型：黨和國家開始從戰略層面介入帶頭人隊伍建設，以外部“嵌入”和內部“制約”等整合方式來提升帶頭人隊伍水平，“國家化”的屬性及非人格化的技術治理特征更為突出。整合的目的在于使帶頭人隊伍持續保持先進性，不斷提升農村基層黨組織的組織力和凝聚力，確保執政能力的持續增強。農村基層黨組織帶頭人隊伍的整合轉型過程體現了黨的基層執政方式和執政能力的現代化變遷，也體現了黨通過夯實基層組織建設來引領鄉村治理現代化的不懈努力，未來農村基層黨組織帶頭人隊伍的建設應在黨和國家戰略與鄉村發展的階段性之間尋求持續平衡，通過漸進完善、穩健轉型從而與鄉村振興的全面實現形成同頻共振關系。