土地指標(biāo)交易對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響
——以重慶為例證

姚樹榮 陳鍇民 陳春艷 左 靈

一、引言

改革開放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。1978-2020年，國(guó)內(nèi)地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率高達(dá)14.32%。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增長(zhǎng)率分別為10.87%、13.68%和16.51%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出向以第三產(chǎn)業(yè)為主演變的趨勢(shì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)表明我國(guó)已經(jīng)完成了由傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化〔1〕。但與發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)期相比，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)明顯滯后。從人均GDP來(lái)看，2020年我國(guó)為72447元，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例為54.53%，未達(dá)到應(yīng)有水平〔2〕；且近10年來(lái)服務(wù)業(yè)在我國(guó)就業(yè)和附加值中的占比相較于發(fā)達(dá)國(guó)家同時(shí)期低10個(gè)以上百分點(diǎn)〔3〕。可見，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)已成為推動(dòng)我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點(diǎn)〔4-5〕。

生產(chǎn)要素錯(cuò)配是阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的一個(gè)重要因素〔6〕。特別是在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地要素錯(cuò)配問(wèn)題尤為突出，成為阻礙各產(chǎn)業(yè)部門提高生產(chǎn)效率的重要原因〔7〕。從供地結(jié)構(gòu)看，“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式已不再適用，政府低價(jià)寬供給工業(yè)用地、高價(jià)限制性供給商業(yè)住宅用地的供地策略在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期將對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)產(chǎn)生抑制作用。一方面，工業(yè)用地過(guò)度供應(yīng)使得工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、低端制造業(yè)得以維系，造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“過(guò)度工業(yè)化”、制造業(yè)升級(jí)緩慢。另一方面，商業(yè)、住宅用地限制性供應(yīng)使服務(wù)業(yè)發(fā)展受到抑制，有效需求難以滿足。從城鄉(xiāng)土地配置看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置不合理問(wèn)題突出，以土地要素為代表的生產(chǎn)要素錯(cuò)配抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。城市在新增建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)控下，用地需求與日俱增，發(fā)展空間愈發(fā)不足；而在農(nóng)村，比較經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)村人口不斷涌入城市，使得大量農(nóng)村住宅閑置，宅基地等集體建設(shè)用地未得到充分利用。

為促進(jìn)土地集約高效利用、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，2004年，國(guó)務(wù)院發(fā)文鼓勵(lì)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。2007年，重慶市成為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，以此為契機(jī)探索建立了土地指標(biāo)交易制度(俗稱“地票”)。本文以重慶市為例，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度，系統(tǒng)闡述土地指標(biāo)交易通過(guò)土地、資本和勞動(dòng)力的流動(dòng)，促進(jìn)生產(chǎn)要素在產(chǎn)業(yè)間的優(yōu)化配置，從而推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的機(jī)理和效果，并有針對(duì)性地提出促進(jìn)和規(guī)范土地指標(biāo)交易的政策建議。

二、文獻(xiàn)綜述

城市化使大量農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，這一方面增加了城市居住、工業(yè)、公共設(shè)施等用地需求，城市建設(shè)用地在總量指標(biāo)管制下成為一種“稀缺性資源”，最終導(dǎo)致城市土地價(jià)格攀升；另一方面導(dǎo)致農(nóng)村大量住房空置、宅基地閑置〔8〕。由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地“短缺”與“過(guò)剩”矛盾，隱性的集體建設(shè)用地市場(chǎng)得以形成。自2008年重慶市開展土地指標(biāo)交易以來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于土地指標(biāo)交易的研究逐漸豐富。重慶的“地票”制度實(shí)質(zhì)上就是土地指標(biāo)交易，“地票”產(chǎn)生于農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理過(guò)程，被用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，是在國(guó)家剛性建設(shè)用地指標(biāo)之外的彈性指標(biāo)〔9-10〕。

關(guān)于土地指標(biāo)交易的政策影響，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛討論，褒貶不一，但總體來(lái)看，討論的焦點(diǎn)集中于對(duì)“三農(nóng)”的影響，如賀雪峰教授就是反對(duì)土地指標(biāo)交易和增減掛鉤政策的代表性學(xué)者，他認(rèn)為增減掛鉤政策通過(guò)“拆舊”形成的建設(shè)用地指標(biāo)僅是一種財(cái)富轉(zhuǎn)移，造成了資源浪費(fèi)，應(yīng)用公共政策取代增減掛鉤政策轉(zhuǎn)移資源的功能〔11〕。但也有一些學(xué)者注意到了土地指標(biāo)交易的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如顧漢龍等就認(rèn)為，土地指標(biāo)交易過(guò)程中，指標(biāo)流入?yún)^(qū)獲得建設(shè)用地指標(biāo)以及勞動(dòng)力要素，從而拉動(dòng)該區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展；指標(biāo)流出區(qū)則獲得了指標(biāo)交易價(jià)款，從而拉動(dòng)該區(qū)域的投資消費(fèi)。因此，對(duì)于土地指標(biāo)流入和流出區(qū)域，參與土地指標(biāo)交易都會(huì)對(duì)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)正面影響〔12〕。米旭明和代單把重慶“地票”交易看作一場(chǎng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，實(shí)證分析了“地票”交易作用于重慶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果，發(fā)現(xiàn)“地票”交易通過(guò)作用于社會(huì)消費(fèi)、農(nóng)民職業(yè)發(fā)展，顯著促進(jìn)了重慶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。其實(shí)，土地指標(biāo)交易也是一種地權(quán)交易的形式，從地權(quán)交易角度理解，其政策效應(yīng)不只是財(cái)富轉(zhuǎn)移〔13〕。龍登高通過(guò)對(duì)明清時(shí)期的地權(quán)交易研究認(rèn)為：一方面，地權(quán)交易可作為資金融通工具，幫助農(nóng)戶調(diào)節(jié)跨期收益；另一方面，地權(quán)交易可促進(jìn)資本、勞動(dòng)力、土地之間的動(dòng)態(tài)組合，提高生產(chǎn)效率〔14〕。

經(jīng)過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，目前有關(guān)土地要素配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究，主要集中在城市土地要素配置對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響上，鮮有論及城鄉(xiāng)間土地要素配置對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響；而且，現(xiàn)有土地指標(biāo)交易對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作用的研究多為定性分析，定量分析有待深化拓展。有鑒于此，本文將城市和鄉(xiāng)村結(jié)合起來(lái)，從要素城鄉(xiāng)流動(dòng)角度，對(duì)土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響進(jìn)行理論與實(shí)證分析，以期為城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展提供理論支撐。

三、土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響機(jī)理

土地指標(biāo)交易的目的是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，標(biāo)的是土地發(fā)展權(quán)，本質(zhì)是城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)。如圖1所示，土地指標(biāo)交易過(guò)程中伴隨著土地、勞動(dòng)力和資本在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)。集體建設(shè)用地復(fù)墾產(chǎn)生的土地指標(biāo)通過(guò)交易流入城市，農(nóng)村獲得相應(yīng)建設(shè)資本，同時(shí)在土地指標(biāo)交易中復(fù)墾宅基地且選擇貨幣化安置的農(nóng)民能夠獲得市民化的資本。土地指標(biāo)交易引起要素在城鄉(xiāng)間的流動(dòng)，流向不同的產(chǎn)業(yè)部門，進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

圖1 土地指標(biāo)交易中要素流動(dòng)情況

如圖2所示，土地指標(biāo)交易過(guò)程中，不僅將農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)建設(shè)的權(quán)利向城市轉(zhuǎn)移，增加了城市建設(shè)用地規(guī)模、農(nóng)村農(nóng)用地規(guī)模，也增加了農(nóng)村的資本積累，同時(shí)還促進(jìn)了勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。實(shí)質(zhì)上以土地、資本、勞動(dòng)力的流動(dòng)優(yōu)化了要素與產(chǎn)業(yè)的配置，使各產(chǎn)業(yè)部門之間的要素投入與產(chǎn)出關(guān)系更為協(xié)調(diào)，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

圖2 土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響機(jī)制

第一，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。土地指標(biāo)交易中，閑置集體建設(shè)用地復(fù)墾還耕產(chǎn)生土地指標(biāo)，再通過(guò)土地交易所交易后落地到建設(shè)用地稀缺的城市使用，為城市第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供土地要素保障，使土地要素在城鄉(xiāng)配置更為合理。對(duì)于農(nóng)村區(qū)域，特別是遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，集體建設(shè)用地閑置使其財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)；而對(duì)于城市區(qū)域，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口密度高的中心城市區(qū)域，土地要素投入不足使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。通過(guò)土地指標(biāo)交易，集體建設(shè)用地開發(fā)、建設(shè)的權(quán)利向城市區(qū)域轉(zhuǎn)移，在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以實(shí)現(xiàn)，城市區(qū)域建設(shè)用地需求得以滿足。由此可見，通過(guò)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移為規(guī)劃失靈、土地用途配置不合理提供了一種糾偏和優(yōu)化機(jī)制，使建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間、各產(chǎn)業(yè)部門之間的配置更加合理，建設(shè)用地向第二、第三產(chǎn)業(yè)部門流動(dòng)、農(nóng)用地向農(nóng)業(yè)部門回歸，促進(jìn)了不同類型土地要素在產(chǎn)業(yè)部門間的優(yōu)化配置，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

第二，資本流向農(nóng)村對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。對(duì)于土地指標(biāo)流出區(qū)而言，土地指標(biāo)交易的目的在于獲取資本，吸引外部要素。在大部分傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村，資本匱乏是阻礙農(nóng)民生產(chǎn)與生活條件改善的“攔路虎”。一方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下農(nóng)民自身積累有限；另一方面，社會(huì)資本缺乏進(jìn)入傳統(tǒng)農(nóng)村的動(dòng)力。通過(guò)土地指標(biāo)交易，農(nóng)村作為土地指標(biāo)流出區(qū)以土地發(fā)展權(quán)換資本，可用于改善農(nóng)民的生產(chǎn)與生活條件。

第三，農(nóng)民市民化對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。通過(guò)土地指標(biāo)交易獲得資本，一定程度上降低了對(duì)農(nóng)民的束縛，有利于推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，促進(jìn)勞動(dòng)力要素在不同產(chǎn)業(yè)部門間的流動(dòng)。農(nóng)民市民化面臨著成本約束，農(nóng)民若不能完全市民化，農(nóng)村勞動(dòng)力城鎮(zhèn)就業(yè)的不穩(wěn)定因素就會(huì)增多，也會(huì)造成勞動(dòng)力要素在產(chǎn)業(yè)部門間的錯(cuò)配。通過(guò)土地指標(biāo)交易，農(nóng)民獲得的資本可以作為其市民化資本，進(jìn)而加快農(nóng)民市民化的進(jìn)程。農(nóng)民市民化可為城市第二、第三產(chǎn)業(yè)帶來(lái)穩(wěn)定的勞動(dòng)力資源，也能推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。由此可見，土地指標(biāo)交易帶來(lái)的農(nóng)民市民化，可能會(huì)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，使三次產(chǎn)業(yè)間勞動(dòng)力投入與產(chǎn)出關(guān)系更為協(xié)調(diào)，有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

四、土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化影響的實(shí)證分析

1.研究設(shè)計(jì)與模型

合成控制法(SCM)是一種用于評(píng)估區(qū)域性政策效果的方法，該方法用大量觀測(cè)值加權(quán)平均生成一個(gè)反事實(shí)對(duì)照組，來(lái)模擬實(shí)驗(yàn)組在不實(shí)施特定政策時(shí)的結(jié)果，通過(guò)對(duì)比對(duì)照組與實(shí)驗(yàn)組的差異，來(lái)反映政策效果。該方法與雙重差分法(DID)邏輯相似，但與后者相比，合成控制法的對(duì)照組是根據(jù)大量觀測(cè)值合成而來(lái)，避免了選擇的主觀性和隨機(jī)性及由于研究對(duì)象異質(zhì)性導(dǎo)致的評(píng)估結(jié)果偏差〔15〕。本文使用合成控制法評(píng)估土地指標(biāo)交易對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，用若干未實(shí)施土地指標(biāo)交易城市的線性組合擬合出一個(gè)在土地指標(biāo)交易實(shí)施(2008年)前與重慶類似的對(duì)照組，對(duì)比實(shí)施土地指標(biāo)交易的重慶市(2008年后)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，得出土地指標(biāo)交易政策的實(shí)施效果。

將實(shí)施土地指標(biāo)交易的重慶市作為實(shí)驗(yàn)組，其他未實(shí)施土地指標(biāo)交易的城市作為對(duì)照組。由于土地指標(biāo)首次交易時(shí)間為2008年12月，所以從2008年開始觀察政策效果。政策效果評(píng)估方程如下：

(1)

可得如下方程：

(2)

式(2)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的決定方程。其中，Zk表示控制變量，θt表示控制變量的估計(jì)參數(shù)，δt、φt、uk、εkt分別表示時(shí)間趨勢(shì)、共同因子、地區(qū)固定和暫時(shí)沖擊。為評(píng)估土地指標(biāo)交易的政策效果，用對(duì)照組加權(quán)合成重慶。設(shè)k維權(quán)重向量W=(ω2，…，ωk+1)'，ωk≥0，ω2+…+ωk+1=1，ωk用以衡量對(duì)照組在合成實(shí)驗(yàn)組中的權(quán)重。具體結(jié)果如式(3)所示：

(3)

(4)

同時(shí)，

(5)

(6)

(7)

由此可見，用合成控制法評(píng)估土地指標(biāo)交易政策效果，需找到在土地指標(biāo)交易實(shí)施前合成重慶市的最優(yōu)線性組合，然后對(duì)比土地指標(biāo)交易后合成重慶市與真實(shí)重慶市之間的差異即政策效果。

2.變量設(shè)定與數(shù)據(jù)來(lái)源

(1)被解釋變量。本文的被解釋變量為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的衡量，由于結(jié)構(gòu)偏離度指數(shù)使用絕對(duì)值不便于計(jì)算，同時(shí)該指數(shù)未反映不同產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)值中的重要程度，借鑒干春暉等(2011)，以泰爾指數(shù)來(lái)衡量，表示為ris：

(8)

式(8)中L表示地區(qū)就業(yè)總?cè)藬?shù)，L1、L2、L3分別表示第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)；Y表示地區(qū)生產(chǎn)總值，Y1、Y2、Y3分別表示第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。ris=0則處于均衡狀態(tài)，ris越偏離0則說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不合理。

由于指數(shù)ris較小，為觀察兩個(gè)指數(shù)的變化，參考樊綱等〔16〕對(duì)指數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理：以指數(shù)ris為例，將樣本中指數(shù)最小值rismin設(shè)為0，最大值rismax設(shè)為10，其他指數(shù)則分布在0～10之間，第i個(gè)指數(shù)經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)化處理后，可表示為：

(9)

(2)控制變量。除了土地要素外，本文借鑒韓永輝等〔17〕、袁航等〔18〕的研究，從影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的需求、供給和其他因素三個(gè)方面考慮控制變量。

從需求方面看，需求結(jié)構(gòu)變化是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的推動(dòng)力，需求結(jié)構(gòu)也會(huì)隨著國(guó)民收入水平的增長(zhǎng)而變化，從而帶來(lái)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。因此，用人均GDP的對(duì)數(shù)(lnrgdp)來(lái)衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

從供給方面看，除土地要素外，影響因素還包括資本、勞動(dòng)力、技術(shù)進(jìn)步等生產(chǎn)要素投入。首先，勞動(dòng)力要素的質(zhì)和量均會(huì)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，本文用高等教育在校生人數(shù)占總?cè)丝诒壤?humi)表示人力資源稟賦。其次，技術(shù)進(jìn)步是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的重要因素，用各城市每年專利申請(qǐng)量的自然對(duì)數(shù)(lntech)衡量技術(shù)進(jìn)步程度。最后，資本供應(yīng)也會(huì)影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，用全社會(huì)固定資產(chǎn)投資占GDP比例(tifa)衡量固定資產(chǎn)投入水平，用年末金融機(jī)構(gòu)存款余額占GDP比例(finan)表示金融發(fā)展情況。

從其他方面看，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國(guó)深度參與國(guó)際分工，貿(mào)易和投資全球化對(duì)一國(guó)或地區(qū)的需求、供給結(jié)構(gòu)均會(huì)帶來(lái)影響，最終影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用實(shí)際利用外資額占GDP比例(fdi)衡量對(duì)外開放水平。政府干預(yù)、城市化等因素也會(huì)影響到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，用公共財(cái)政支出占GDP比例(gov)表示政府投入水平，用人口城鎮(zhèn)化率(urban)和人均道路面積(road)來(lái)衡量城市化情況。

此外，考慮到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化受到的影響因素復(fù)雜，加之各地區(qū)實(shí)施的改革政策試點(diǎn)很多，可能會(huì)影響合成重慶市與重慶市進(jìn)行比較的客觀性。為控制這一影響，本文在運(yùn)用合成控制法進(jìn)行實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步選擇合成重慶市中權(quán)重分布較大，以及東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的樣本城市進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)，來(lái)驗(yàn)證結(jié)果的有效性和穩(wěn)健性。

(3)數(shù)據(jù)來(lái)源。考慮到樣本間的可比性，本文首先基于經(jīng)濟(jì)體量選取包括重慶在內(nèi)的35個(gè)大、中城市(1)35個(gè)城市分別是北京、天津、石家莊、呼和浩特、太原、沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、上海、南京、杭州、寧波、合肥、福州、廈門、南昌、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、南寧、海口、貴陽(yáng)、昆明、西安、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊、成都、重慶。作為研究對(duì)象。其次，成都市作為另一個(gè)全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，與重慶市基本同期開展了建設(shè)用地指標(biāo)交易，建設(shè)用地指標(biāo)交易在本質(zhì)上與土地指標(biāo)交易相同，因而從研究樣本中予以剔除。再次，余下的33個(gè)研究樣本雖有實(shí)施增減掛鉤政策，與重慶的土地指標(biāo)交易本質(zhì)相似，但在三個(gè)方面存在顯著差別：一是交易范圍不同。增減掛鉤指標(biāo)根據(jù)“封閉運(yùn)行”的原則，一般只能在縣域內(nèi)使用；而重慶土地指標(biāo)可在市域范圍內(nèi)進(jìn)行交易，即土地指標(biāo)可“落地”于重慶市全域范圍內(nèi)符合規(guī)劃的有條件建設(shè)區(qū)。交易范圍的擴(kuò)大，更加有利于生產(chǎn)要素在主城區(qū)、近郊區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)之間的優(yōu)化配置，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯區(qū)域的發(fā)展需求，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚，形成集聚經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。二是交易規(guī)模不同。重慶市2008-2018年土地指標(biāo)交易超過(guò)28.45萬(wàn)畝，年均交易量約2.59萬(wàn)畝。全國(guó)2006-2010年產(chǎn)生的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)為34.5萬(wàn)畝〔19〕，而重慶市2008-2010年土地指標(biāo)交易量為3.57萬(wàn)畝，超過(guò)全國(guó)總量的十分之一。一般而言，政策實(shí)施的影響與交易規(guī)模正相關(guān)，交易規(guī)模越大，政策實(shí)施的影響越大，反之亦然。與重慶土地指標(biāo)的交易規(guī)模相比，其他地區(qū)的增減掛鉤指標(biāo)交易量較小，其政策實(shí)施的影響也較小。三是交易機(jī)制不同。其他地區(qū)的增減掛鉤項(xiàng)目通常由政府投資實(shí)施，拆舊區(qū)與建新區(qū)的設(shè)置及指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格由政府采取行政的方式?jīng)Q定，重慶土地指標(biāo)則是在增減掛鉤基礎(chǔ)上進(jìn)行的一項(xiàng)市場(chǎng)化導(dǎo)向的制度創(chuàng)新，整理項(xiàng)目允許農(nóng)民集體、農(nóng)戶及企業(yè)投資實(shí)施，拆舊區(qū)與建新區(qū)的選址采取市場(chǎng)方式確定，土地指標(biāo)交易價(jià)格通過(guò)政府搭建的農(nóng)村土地交易所根據(jù)市場(chǎng)供求狀況決定。相比于增減掛鉤的行政方式，重慶土地指標(biāo)的市場(chǎng)交易方式對(duì)要素配置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲程度更小。

基于上述三個(gè)顯著差別，其余33個(gè)城市可作為對(duì)照組反映重慶市未實(shí)施土地指標(biāo)交易的狀態(tài)。此外，我國(guó)第一批增減掛鉤試點(diǎn)始于2006年，僅天津等五省(直轄市)獲得一定試點(diǎn)權(quán)限，大多數(shù)省市被授權(quán)增減掛鉤試點(diǎn)是在2008年之后，重慶市也是2008年正式啟動(dòng)土地指標(biāo)交易試點(diǎn)。考慮到時(shí)滯問(wèn)題，一般增減掛鉤項(xiàng)目從立項(xiàng)到驗(yàn)收需要2-3年，建新區(qū)完成征收、供地和投產(chǎn)也需要3-5年。因此，政策實(shí)施對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的時(shí)間不少于5年，即重慶土地指標(biāo)交易的政策影響可能發(fā)生在2013年之后。囿于干預(yù)前后數(shù)據(jù)的可獲得性，本文整理獲得重慶市和其余33個(gè)城市2000-2018年的面板數(shù)據(jù)，雖存在干預(yù)前后期數(shù)較短的不足，但可以客觀反映土地指標(biāo)交易對(duì)重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。如無(wú)特別說(shuō)明，本文相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自全國(guó)及各地城市統(tǒng)計(jì)年鑒、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒。

3.合成控制法評(píng)估結(jié)果

如表1所示，使用合成控制法，利用stata14進(jìn)行計(jì)算，得出在土地指標(biāo)交易實(shí)施前(2008年)合成重慶最優(yōu)權(quán)重結(jié)果，包括南昌、長(zhǎng)沙、昆明、長(zhǎng)春、鄭州五個(gè)城市，其中，南昌市權(quán)重最大，為0.4820。如表2所示，在土地指標(biāo)交易前，重慶市與合成重慶市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)外開放水平、固定資產(chǎn)投入等主要控制變量擬合度相似，說(shuō)明用此方法估計(jì)土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響是有效的。

表1 合成重慶市最優(yōu)城市權(quán)重

表2 控制變量的擬合與對(duì)比

圖3是重慶市與合成重慶市2000-2018年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況，結(jié)合圖4可知，在2008年以前，重慶市擬合誤差值(RMSPE)為0.0348，與合成重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)擬合情況較好，均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，真實(shí)重慶市與合成重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)平均差距為0.2780。2008年后，重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)加速下降，2009-2018年真實(shí)重慶市與合成重慶市之間的差距逐漸增大，指數(shù)平均差距為-1.2492。由此可見，土地指標(biāo)交易對(duì)重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有正向促進(jìn)作用。

圖3 重慶市與合成重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖4 重慶市與合成重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)差距情況

4.有效性檢驗(yàn)

為檢驗(yàn)實(shí)證結(jié)果的有效性，采用隨機(jī)控制單元的排列檢驗(yàn)進(jìn)行分析。檢驗(yàn)基本思路是：隨機(jī)選擇對(duì)照組內(nèi)的地區(qū)，假設(shè)該地與重慶市同時(shí)開展土地指標(biāo)交易，再利用前文的合成控制法進(jìn)行檢驗(yàn)。如果該地區(qū)在2008年后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)的變化與重慶市存在明顯差異，則說(shuō)明上述實(shí)證方法是客觀合理的，反之則說(shuō)明評(píng)估結(jié)果可能無(wú)效。另外，如果一個(gè)地區(qū)在土地指標(biāo)交易實(shí)施前擬合誤差值較大，則說(shuō)明該地的合成效果較差，最終的評(píng)估效果也較弱。為保證擬合效果，刪除土地指標(biāo)交易實(shí)施前擬合誤差值大于重慶市10倍的地區(qū)，最終運(yùn)用24個(gè)地區(qū)進(jìn)行分析，排列檢驗(yàn)結(jié)果如圖5所示，實(shí)線為重慶市，虛線為其他地區(qū)。由圖5可知，重慶市在2008年后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)與預(yù)測(cè)值之間差距迅速增大，2010-2018年顯著低于其他地區(qū)，這可能是由于土地指標(biāo)交易影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有一定的滯后性。由此可見，土地指標(biāo)交易實(shí)施后，其他地區(qū)與重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)變化情況相同的概率很小，表明上述實(shí)證評(píng)估結(jié)果有效，即土地指標(biāo)交易能夠促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

圖5 重慶市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

5.安慰劑檢驗(yàn)

使用安慰劑檢驗(yàn)結(jié)果穩(wěn)健性，基本思路為：選擇某個(gè)沒(méi)有實(shí)施土地指標(biāo)交易的對(duì)照組城市，用重慶市以外的其他地區(qū)合成該城市，得出該城市2000-2018年產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化實(shí)際狀態(tài)與合成狀態(tài)，觀察是否會(huì)出現(xiàn)與重慶市相同的評(píng)估結(jié)果。如果評(píng)估結(jié)果與重慶市相同或類似，則說(shuō)明上述實(shí)證分析存在問(wèn)題，反之則說(shuō)明上文對(duì)重慶市的評(píng)估結(jié)果有效。

首先，根據(jù)合成重慶市的權(quán)重分布，選擇權(quán)重較大的南昌、長(zhǎng)沙兩地進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。圖6是南昌市與合成南昌市ris指數(shù)對(duì)比圖，2008年前南昌市實(shí)際情況與合成情況類似，RMSPE值為0.0768，平均預(yù)測(cè)誤差為0.0297，且兩者ris指數(shù)均處于上升狀態(tài)。2008年后，真實(shí)南昌市與合成南昌市ris指數(shù)均下降，但南昌市2009-2010年下降較為平緩。圖7是南昌市與剔除RMSPE值較大的地區(qū)后剩余23個(gè)城市預(yù)測(cè)誤差分布圖，南昌市與重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化評(píng)估結(jié)果明顯不同。

圖6 南昌市與合成南昌市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖7 南昌市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

圖8是長(zhǎng)沙市與合成長(zhǎng)沙市ris指數(shù)對(duì)比圖，結(jié)合圖9可知，長(zhǎng)沙市與合成長(zhǎng)沙市2008年前RMSPE值0.2728，擬合效果一般。2008年后ris平穩(wěn)下降，趨勢(shì)與合成長(zhǎng)沙市類似，不同于重慶市情形。

圖8 長(zhǎng)沙市與合成長(zhǎng)沙市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖9 長(zhǎng)沙市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

其次，為增強(qiáng)檢驗(yàn)結(jié)果的說(shuō)服力，考慮各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，從東、中、西部分別選取天津市、武漢市和西安市進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。仍然通過(guò)變換實(shí)驗(yàn)組的方式進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。圖10是天津市與合成天津市ris指數(shù)對(duì)比圖。2008年前，天津市RMSPE值為0.0554，與合成天津市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化水平相似，2008年后，兩者ris指數(shù)均呈下降趨勢(shì)。根據(jù)圖11可知，天津市與其他23個(gè)城市預(yù)測(cè)誤差分布圖類似，不存在顯著差異，不同于重慶市情形。

圖10 天津市與合成天津市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖11 天津市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

圖12是武漢市與合成武漢市ris指數(shù)對(duì)比圖。2008年前，武漢市RMSPE值為0.0802，ris指數(shù)與合成武漢市類似。2008年后，兩者ris指數(shù)呈下降趨勢(shì)，武漢市ris數(shù)值低于合成武漢市，但差距不大。同時(shí)，根據(jù)圖13，武漢市預(yù)測(cè)誤差分布與其他23個(gè)城市不存在顯著差異。因此，武漢市與重慶市情形不同。

圖12 武漢市與合成武漢市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖13 武漢市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

圖14是西安市與合成西安市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比圖。2008年前，西安市RMSPE值為0.0368，ris指數(shù)呈下降趨勢(shì)，與合成西安市類似。2008年后，西安市與合成西安市ris指數(shù)繼續(xù)下降，兩者間差異不大。根據(jù)圖15，西安市與其他23個(gè)城市預(yù)測(cè)誤差分布不存在顯著差異，不同于重慶市情形。

圖14 西安市與合成西安市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)對(duì)比情況 圖15 西安市與其他地區(qū)預(yù)測(cè)誤差分布情況

綜上，運(yùn)用南昌、長(zhǎng)沙、天津、武漢、西安五市進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)，結(jié)果表明，以上城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)評(píng)估結(jié)果與重慶市顯著不同，表明實(shí)證結(jié)果有效，土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化有正向影響。

五、結(jié)論與政策建議

受我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制束縛，土地要素流動(dòng)受阻，造成城市土地稀缺、農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置的問(wèn)題。在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的視角下，土地指標(biāo)交易把閑置集體建設(shè)用地向城市轉(zhuǎn)移，引起土地、資本、勞動(dòng)力要素在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置。本文基于重慶市的土地指標(biāo)交易實(shí)踐，運(yùn)用合成控制法選取33個(gè)大、中城市作為對(duì)照組，使用2000-2018年數(shù)據(jù)，實(shí)證分析了土地指標(biāo)交易對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。研究發(fā)現(xiàn)：土地指標(biāo)交易促進(jìn)了重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在開展土地指標(biāo)交易后，重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)顯著小于合成重慶市，排列檢驗(yàn)中重慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化指數(shù)預(yù)測(cè)誤差與其他地區(qū)的明顯區(qū)別驗(yàn)證了實(shí)證結(jié)果的有效性，同時(shí)采用南昌、長(zhǎng)沙、天津、武漢、西安五市進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)不能獲得與重慶市相同的結(jié)果也證明了實(shí)證結(jié)果的穩(wěn)健性。這表明，2008-2018年間土地指標(biāo)交易對(duì)重慶產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生了正面影響。

基于土地指標(biāo)交易通過(guò)影響要素流動(dòng)從而作用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的邏輯，為推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步創(chuàng)新和完善土地指標(biāo)交易制度，發(fā)揮其積極作用，避免其負(fù)面影響，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、各產(chǎn)業(yè)部門之間的自由流動(dòng)、優(yōu)化組合。建議：一是加快推進(jìn)要素市場(chǎng)化改革，暢通生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間、各產(chǎn)業(yè)部門之間的流動(dòng)渠道；二是健全土地指標(biāo)交易風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，包括復(fù)墾耕地監(jiān)管機(jī)制、市場(chǎng)信息披露機(jī)制、市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制和農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制；三是有序推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，通過(guò)戶籍、社保、住房、教育、醫(yī)療等制度聯(lián)動(dòng)改革，不僅應(yīng)向農(nóng)民工平等開放城市權(quán)利，而且要降低農(nóng)民市民化的成本，提高農(nóng)民市民化的能力。

本文嘗試突破土地指標(biāo)交易定性研究的局限，運(yùn)用合成控制法定量研究土地指標(biāo)交易對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的影響。合成控制法的優(yōu)勢(shì)在于選出的控制組相對(duì)客觀，并且相對(duì)于DID方法一般只能選擇一個(gè)控制組，合成控制法可以同時(shí)識(shí)別多個(gè)控制組，解決了主觀誤差。但其局限性是存在內(nèi)生性問(wèn)題，即實(shí)驗(yàn)組可能受多種政策影響，特別是針對(duì)較長(zhǎng)時(shí)期的研究，不同地區(qū)受不同政策的影響，可能會(huì)遺漏解釋變量，導(dǎo)致內(nèi)生性問(wèn)題。本文囿于數(shù)據(jù)資料的可獲得性，選取政策干預(yù)前后的期數(shù)較短，且沒(méi)有獲得其他地區(qū)增減掛鉤指標(biāo)交易的具體范圍、規(guī)模和價(jià)格等資料，在控制地區(qū)的選擇上可能存在偏誤。這些問(wèn)題和不足，需要在今后的研究中進(jìn)一步解決。