協商民主嵌入基層治理現代化的 內在邏輯及完善路徑

齊春雷

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會和中央人大工作會議上強調“要發展全過程人民民主”，黨的十九屆六中全會及其通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步明確將“積極發展全過程人民民主”作為我國社會主義民主政治建設的重點，這使得作為其重要民主形式的協商民主在國家治理現代化進程中的價值意義進一步凸顯?；鶎又卫憩F代化是國家治理現代化的重要內容和重要基石，協商民主與基層治理現代化的需求高度契合。因而，應大力發展、完善基層協商民主，使之深度嵌入基層治理現代化進程并與之良性互動，通過協商民主在基層民主政治中獨特優勢的發揮，協調多方利益，疏導化解矛盾，激發基層治理的生機活力，推進基層治理現代化。

一、協商民主嵌入基層治理現代化的理論邏輯

近年來，基層治理現代化成為國家治理現代化的重點領域，政府單方面力量難以解決紛繁復雜的基層治理問題，而且隨著全面改革的深化、政府職能的轉變，行政權從社會治理中逐漸剝離，基層治理容易出現“真空”現象。發展基層協商民主，培育民眾自治的自主性能力，是解決基層治理“真空”難題的現實選擇。

（一）協商民主是國家與社會良性互動的必然要求

基層治理現代化的關鍵在于建構基層政權與民眾共建、共治、共享的治理格局，實現政府治理同社會調節、居民自治的相互補充、相輔相成。在基層治理中，黨委、政府、民眾、社會組織等多方治理主體共同參與、協商、合作，建立相應的利益表達、整合機制，能夠充分回應民眾訴求，組織有效集體行動。協商民主則提供了推動國家與社會協同合作治理，構建共建、共治、共享基層社會治理體系的體制機制，通過吸納民眾的有序參與，及時協調多方利益，使人民的事情由人民參與解決，成為國家與社會良性互動的銜接方式。包括城市社區、鄉村、街道等構成了基層治理的單元，規模不等，形式各異，利益訴求多元。傳統治理中，政府包攬一切公共事務，但隨著改革開放40多年來市場經濟的發展、社會結構的變遷，單位體制的整合方式已經很難解決基層社會錯綜復雜的治理難題。因此，需要運用協商民主平等協商、融合集中民意的方式，為民眾提供自由、平等參與的通道，調動其有序參與基層治理的積極性、主動性，通過交流、溝通、說服、妥協，形成體現利益相關方偏好、意愿、訴求的合理性決策，從而整合基層治理的多元主體力量，共同解決基層治理公共問題，尋求公共利益最大化。

（二）協商民主是基層治理預防化解矛盾的必然要求

矛盾存在于一切事物中，并且貫穿于事物發展過程的始終。基層治理在城市、鄉村、社區多個領域展開，大量決策關系民眾切身利益。預防、化解國企改制、勞資、征地拆遷等方面的利益矛盾，成為基層治理的重中之重。社會學認為，組織公正理論中存在一種“表達效應”或稱“過程控制效應”，即組織成員在解決糾紛過程中能夠提供證據和充分表達自己的觀點，就會覺得有這樣的程序比沒有這一程序更為公正。[1]協商民主提供了回應民眾訴求、預防化解社會矛盾的民主機制。“要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[2]當民眾的利益受到侵害或相互之間發生矛盾沖突時，通過合法渠道、方式表達訴求，并基于公共理性進行自由平等、相互尊重的交流、溝通，從而平衡各方利益，達成各方意愿的彼此妥協、協調，尋求最大程度的共識，使矛盾和沖突得以合理解決。同時，在參與協商的利益相關者提供有益信息和進行深度信息交換的過程中，能夠增強各治理主體之間的交流聯系，增強公共決策的合理性、合法性，減少政策執行中的沖突摩擦，讓基層民眾感受到實實在在的滿足。

（三）協商民主是基層治理民主決策的必然要求

國家治理中的公共決策體現各方利益的最大公約數，要得到民眾滿意必須通過科學民主的決策程序機制，協商民主機制下平等自由的參與、對話、審議、反思，能夠促進科學決策、民主決策、依法決策，降低決策風險、避免重大失誤。針對基層治理領域諸如征地拆遷、環境保護、安置補償等難點和熱點問題，通過居民議事會、村民代表會等協商渠道，推動信息公開，進行充分民主協商，在保障民眾的參與權、知情權、監督權、決策權等民主權利的同時，使多方意見建議集中、交流、碰撞，有利于增進決策合法性。協商民主使參與者在公共理性的基礎上審視別人的觀點，同時反思自身的觀點，從而增進彼此了解，改變個人偏好，能夠培育現代公民公共精神，培育公共理性。通過協商民主，統籌基層社會治理問題，匯聚利益相關方，重新整合資源力量，基層治理體系的自主性、社會性得以培育、修復，基層治理體系得以系統化、整體化，并提升其包容性、柔韌性，從而激發社會活力，增強社會凝聚力，讓民主在基層社會中更好地運轉。

二、協商民主嵌入基層治理現代化的實踐邏輯

基層協商民主實踐從黨的十八大以前的地方探索到黨的十八大以后的中央大力推動、倡導，已經全面展開，呈現出多樣化實踐形態?；鶎訁f商民主融合基層社會治理創新，在破解基層治理現實困境、體現基層自治民主價值、實現公共利益訴求方面不斷地進行理論探索和實踐創新，累積治理經驗。

（一）以黨建引領多方協商為平臺

基層治理現代化中協商民主發展需要中國共產黨來引導國家與社會之間的關系，來領導、協調、平衡多方治理主體。中國共產黨9500多萬黨員、480多萬個基層組織全方位、廣覆蓋中國社會的各個層面、各個領域，黨的全面領導同樣體現在基層治理層面。執政黨科學決策的重要基礎在于能夠及時、充分、準確地回應民眾的利益訴求，基層協商民主的普遍推廣，為夯實黨和群眾的密切聯系、加強黨與民眾的有效溝通提供了交流機制、渠道。通過基層協商民主的展開，民眾個體自主性得以體現，個人利益訴求得以表達、協調、整合和實現，從而形成黨與民眾的良性互動，使決策體現最大的公共理性和公共利益，體現最廣大民眾的根本利益。如浙江杭州湖濱街道自2009年底， 廣泛吸納黨代表、人大代表、政協委員、黨政部門負責人、專家學者、職工代表、社區居民等，搭建由基層黨組織引領、社會組織和社區居民共建共治的協商平臺——湖濱晴雨工作室，重點工程推進時主動議、群眾反響強烈時及時議、發現重大事件苗頭時跟進議、涉及熱點焦點問題時積極議、破解歷史遺留問題時聯動議。[3]對基層治理問題動態管理，加強與基層民眾的溝通交流、協商互動，促進公共決策更加科學合理，更能呼應民眾的所盼所求。當前，各地正在形成以基層黨組織為核心的多方協商治理格局，進一步強化黨在基層的主導作用和服務功能，為基層自治民主權利的落實、基層協商民主的運作提供了更加堅強的組織保障。

（二）以塑造變革性觀念為前提

觀念是具有持久影響力的非正式規則，協商民主理念的確立需要嘗試、學習、試驗、創新，進而發展成有操作性、針對性的制度化程序。由于在協商民主觀念上的差異，不同地區的協商民主在具體展開時呈現出不同的實踐形態。浙江溫嶺的民主懇談會被視作基層協商民主的典范，這項治理模式創新在推廣過程中，各鄉鎮又探索出多種形式的協商民主形態，如“民情直通車”“便民服務窗”等。[4]在地方黨委政府的有力支持、專家的有效指導下，民眾的觀念從不積極向積極轉變，逐漸認識到參與協商的意義價值。當然，在基層協商民主的具體實踐中，仍存在輕視、忽視協商民主的消極觀念，導致形式主義、象征性協商問題出現，對協商民主發展造成阻礙。但協商民主嵌入基層治理是必然趨勢，要進一步發揮協商民主的治理效能，鞏固已有的基層協商民主制度化成果，并將其進一步推廣，實現持久有效地運行，這需要思想觀念層面的強化和推動，需要著力建構基層協商民主與基層治理相銜接的相關觀念，并得到民眾的深度認同、支持。

（三）以基層民眾廣泛參與為動力

“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商?！盵5]以自治民主為取向的民眾廣泛參與，成為基層民主發展的直接動力，也和我國基層群眾自治制度的要求相契合。社會主義民主政治的發展，一方面是制度的發展，另一方面是人的發展?！懊裰髦贫鹊莫氂刑攸c就是國家制度無論如何只是人民存在的環節，……不是國家制度創造人民而是人民創造國家制度。”[6]基層治理中協商民主的嵌入，能夠促進基層民眾參與全過程人民民主建設，促進民眾自身發展與基層自治發展的相互促進，共同發掘協商民主的治理效能?；鶎又卫淼闹卮笮姓Q策、公共決策往往直接關系某特定區域、某特定群體的權益，協商民主在基層治理層面的實踐擴展了民眾直接參與社會治理、直接管理自身事務的渠道，推動基層自治的發展。近年來，基層協商民主實踐形式更加豐富，村民委員會、居民委員會、住區單位與民眾圍繞著基層治理的公共事務和民眾關心的熱點、難點問題，展開平等、自由、公開的協商對話，以充分聽取民情、了解民意，在公共理性的基礎上，尊重協商共識，作出科學決策?；鶎用癖娡ㄟ^直接、廣泛的民主協商，擴大了對公共事務的知情度、理解度，提升了在基層公共事務決策上的發言權。如上海市長寧區華苑居民區，以居委會、業委會、居民代表、團隊骨干、社區單位參與共同搭建的協商議事平臺——“家園議事會”，就房屋修繕、機動車管理、生活垃圾分類減量等小區熱點事務，“每月一集中、專項隨時議、半年一評議”[7]，成功運用協商自治方法，凝聚了居民共識，保障了項目的順利實施。在基層治理實踐中，不同地區也在探索建構程序更加合理、環節更加完整的民主協商制度，使民眾能夠更加廣泛地直接參與基層公共事務和涉及自身利益的公共決策，實現公共利益的最大化，化解基層矛盾糾紛，使基層治理中的公共決策更加科學合理。

三、協商民主嵌入基層治理現代化的完善路徑

新時代國家治理現代化進入新征程，完善基層治理體系成為夯實國家治理基石的重要環節，亟須加快構建“人人有責，人人盡責，人人享有”的基層社會治理新格局。在全國各地20多年基層治理實踐創新的經驗基礎上，建設社會治理共同體，仍有繼續完善的空間，應探索協商民主作為治理資源有機嵌入基層治理的有效路徑，進一步挖掘、提升基層協商治理的民主效能。

（一）統籌多方協商渠道，構建基層協商治理體系

基層治理中許多問題，不是僅僅依靠民眾的民主協商能夠解決的，而是需要吸納包括人大、政府、政協在內的多元協商治理主體?；鶎訁f商民主包括人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、社會組織協商等多種協商途徑，這些不同領域的協商之間互相銜接配合才能發揮協商民主在基層治理中的優勢效能?；鶎訁f商民主作為我國全過程人民民主的重要組成部分，必須進一步明確要求，健全機制，完善形式，進一步制度化、體系化，建構基層協商民主體系來實現資源整合、利益協調、矛盾化解。人大協商在基層協商民主體系中主要承載決策型協商重任，縣、鄉兩級人大代表由基層民眾直接選舉產生，負有代表、反映民意的責任，更應該協商為民。政府的參與是基層協商民主體系中非常重要的環節，政府協商同樣要在決策型協商中積極作為。基層黨組織在基層民主政治建設中是堅強戰斗堡壘，政黨協商擔負著主導、引領基層協商民主發展的主要職責。以黨建為引領、為核心引導各基層協商主體的有序參與，是提升基層治理效能的關鍵環節，一方面是貫徹黨的群眾路線的必然要求，另一方面也是夯實中國共產黨執政基礎的必然要求。社會組織和人民團體參與基層協商治理能夠進一步激發社會生機活力和治理潛力、實現國家與社會良性互動。鑒此，在基層協商民主體系的構建和完善中，需要在基層黨建引領下，針對不同協商目標，有機組合不同協商形式，有效整合多方智力資源，共同提升治理效能。

（二）加強協商制度保障，提升基層協商治理實效

基層協商民主要始終助力解決基層群眾關心關注的切身利益問題，暢通民眾利益表達渠道，時刻傾聽民眾訴求，通過平等的對話、協商來解決群眾的問題、困難，使得公共事務決策合乎實際，順乎民心，更好地落實民眾直接管理基層事務的民主權利，保障基層群眾對區域內重大公共事務的協商權利。為此，要健全民主決策機制，完善信息溝通機制、互動協同機制，健全定期協商會議、協商討論會、審議監督等相關制度，保障基層群眾在重大公共事務事前、事中和事后的全過程參與。事關基層群眾利益的重大公共事項，要構建政府、民眾、基層單位、自治組織多元主體開展協商合作的相關機制，規范協商的運行主體、程序步驟和運行范圍，支持鼓勵市場和社會力量的積極參與。基層協商治理只有建立在充分參與的基礎上，才能有效化解矛盾，凝聚基層治理共識，而這需要具有吸引力、針對性的協商議題作為支撐。一方面，要注重協商議題的時效性。對基層治理的重要問題、關乎發展的重要事項、基層民眾關心的突出問題，及時、有針對性地開展民主協商，讓民主協商成為基層治理的常態化運作機制。另一方面，要注重協商內容具體化?？梢越f商事項的清單制度，圍繞著涉及群眾利益的公共事務，諸如環境衛生整治、綠化亮化工程、社會救助救濟、物業管理服務等，確定協商議題，使問題解決在基層，糾紛化解在萌芽狀態，通過協商切實維護基層群眾的利益，促進基層的和諧穩定。協商民主要求多元主體參與，因而協商過程有相當的時間成本，需要在堅持協商的規范性基礎上開展靈活實踐。協商民主要激發民眾參與的熱情活力，關鍵在于提升參與者的獲得感、認同度。因此，協商結果必須具備可操作性，而且有相應的協商結果轉化、反饋等制度保障協商所達成的共識得到有效執行，協商民主才有可持續性。

（三）靈活運用科技支持，創新基層協商治理形式

按照黨和國家關于加強基層協商民主的頂層設計、相關部署，全國各地不斷探索多種多樣的基層協商民主新形式，因地制宜地創造新的形式、平臺，不斷拓寬基層民眾參與公共事務治理的協商渠道。某一具體事件的協商，往往能夠引起新的協商議題，創建新的協商模式，但這些實踐做法要具有普遍的推廣意義并得到應用，才能轉化為協商民主的制度化助力?，F代網絡技術的迅猛發展，突破了傳統線下協商對時間、空間的限制，其即時性、便捷性、交互性，可以使參與協商的民眾及時、準確、輕松地獲取大量信息支持，從而大為減少協商民主的時間成本和資源成本。因此，應當在協商治理實踐中更多靈活運用現代科技尤其是網絡信息技術推進重大事項的信息公開、協商公開、結果公開、決議公開等，增進協商的公開透明。運用大數據等技術，完善協商成果的反饋、辦理，提升協商效能，進而提高治理效能，避免協商民主的創新因為缺少技術支撐而難以推行或半途而廢。網絡協商平臺的搭建是網絡時代民主政治發展的趨勢，線上協商和線下協商相輔相成，相互促進，如政協網絡問政、網絡協商已經在全國多地廣泛運用，線下線上的互動，已經有很成熟的網絡軟件支持運用，這種實踐同樣可以運用到基層協商治理中，從而為民眾參與基層治理提供更加便捷通暢的利益表達、利益協商渠道。可以建立大數據庫來整合資源，將基層黨組織、城鄉社區居民、人大代表、政協委員、黨外人士的相關信息資源進行數據化，完善協商參與的網上平臺，借助網絡協商的軟硬件技術，提高效率，增強互動性，拓展協商參與的廣度和深度。

（四）培育協商能力，激發基層協商治理活力

民眾作為基層治理和協商民主建設的參與主體，其協商議事能力、民主素養是協商民主在基層治理現代化中作用發揮的重要變量，也是激發基層治理生機活力的關鍵所在。民主參與和利益表達作為協商民主的核心要義，需要一定程度的政治參與能力和民主素養，基層廣大民眾具有自主協商的意識和相應的協商能力，才能促進協商民主在基層治理中民主效能的順利轉化。但基層協商治理是一種新型治理理念，基層民眾參與基層協商治理的積極性、主動性還未完全被激活，責任意識、政治意識還比較薄弱，利益表達、利益協商的能力水平亟須培養提升?；鶎狱h組織在基層治理中負有政治引領、思想教育的職責，要通過多種方式的宣傳、培訓、教育，積極引導基層民眾參與協商民主實踐，培育民眾理性、平等、有序地參加協商的基本素養，使他們能夠傾聽、尊重、理解他人的不同觀點，在公共理性、公共利益的基礎上彼此對話、協商、妥協，尋求最大共識。民主協商參與的技能、程序，也需要民眾通過切身體驗來熟悉，并將其內化為日常性、經常性地尋求訴求表達、意愿滿足、矛盾解決的路徑。基層協商民主是在現行的中國行政管理體制中最接近基層民眾的協商，基層協商民主的展開使民主參與成為基層民眾、基層社會普遍遵守的行為準則，改變民主政治“高居廟堂之上”的精英特征。通過靈活多樣的協商民主實踐，調動起民眾更加廣泛深入的參與，發揮他們的聰明才智，引導民眾養成遇事多協商的自覺習慣，合情、合理、合法、有序地提出利益訴求。同時，完善相關協商機構、制度，如居民評議會、決策聽證會、糾紛協調會等等，以制度培養基層治理的協商思維、協商觀念、協商技能。在基層協商民主的生動實踐中，提升民眾的民主素養、現代公民意識和協商能力。這個培養過程會漸進式地激發基層民眾與社會的治理活力，從而使基層協商民主成為國家和社會力量有效互動的銜接樞紐。