國家治理法治化的若干問題研究

付子堂 付承為

習近平總書記指出，“堅持全面依法治國，是中國特色社會主義國家制度和國家治理體系的顯著優勢。”“堅持頂層設計和法治實踐相結合，提升法治促進國家治理體系和治理能力現代化的效能。”(1)① 習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020年，第272-275頁。2013年11月，黨的十八屆三中全會正式提出了國家治理體系和治理能力現代化的重大命題，并將其作為全面深化改革的總目標。2014年10月，黨的十八屆四中全會明確全面推進依法治國，促進國家治理現代化，闡明了法治與國家治理現代化的基本關系。2019年10月，黨的十九屆四中全會對國家治理現代化進行了全面戰略布局，堅持和完善法治成為推進國家治理現代化的重要組成部分。2020年11月，中央全面依法治國工作會議明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位。在習近平法治思想的科學指引下，厲行法治，推進國家治理現代化成為更加迫切的時代命題。

一、國家治理法治化的理論基礎

在國家治理現代化的語境下，國家治理法治化具有深刻的歷史、現實和理論旨趣。國家治理法治化是基于中國近代以來歷史教訓的反思和新中國成立尤其是改革開放以來經驗的總結而得出的新時代命題，具有深刻的歷史意蘊；國家治理法治化是針對當前我國社會主要矛盾轉化、全面深化改革布局和全球治理格局變革的現實環境的應對策略，具有鮮明的現實指向；國家治理法治化意味著我國將實現治理理念迭代翻新和治理模式轉型升級，標志著中國特色社會主義法治理論的進一步完善，實現了對馬克思主義國家治理理論的發展，具有深遠的理論意義。

(一)國家治理法治化的歷史意蘊

新中國成立之前，現代化進程時斷時續，法治未能在中國得到全面實踐。1840年鴉片戰爭的失敗并沒有引起封建統治階級的足夠重視，直到19世紀60年代，由于太平天國運動的內憂和第二次鴉片戰爭的外患，清政府被迫開始了“‘師夷制夷’即防御性現代化的第一步”(2)羅榮渠：《外國資本主義入侵與中國現代化的艱難起步》，《教學與研究》1991年第2期，第38頁。。從此，中國的現代化歷程拉開序幕。洋務運動的器物技術現代化，維新變法、清末新政、辛亥革命的制度現代化，民國時期涵蓋新文化運動、實業計劃、五權憲法、六法全書、新生活運動等在內的一系列現代化運動，均未能得到長期貫行，亦未能達到預設效果。由于動蕩的內外部環境，民國政府權威衰落，缺乏在全國范圍內推進現代化的遠見、魄力和能力，以致這些現代化嘗試均未成功。法治秩序始終未能在全國范圍內有效建立，現代化的試驗缺乏有效的法治保障，國家現代化的方向和步伐缺乏統一性和持續性，現代化的試驗取得的一些成果也只是曇花一現。

新中國成立后到改革開放前，中國的法治建設在曲折中摸索前進。改革開放以來，法治建設有效保障了現代化改革的持續性和穩定性。改革開放初期，黨中央深刻反思和總結了過去國家治理的經驗教訓，鄧小平同志提出“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”(3)《鄧小平文選》(第二卷)，北京：人民出版社，1983年，第146頁。“還是要靠法制，搞法制靠得住些。”(4)《鄧小平文選》(第三卷)，北京：人民出版社，1993年，第379頁。法制建設成為改革開放以來我國國家治理的重要方面。黨的十五大提出“依法治國”，依法治國成為黨領導人民治理國家的基本方略。黨的十六大提出，要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的十七大提出，要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。黨的十八大提出，法治是治國理政的基本方式，要加快建設社會主義法治國家，全面推進依法治國，要更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。正是由于我國堅持民主法治，才使得我國免受“東歐劇變”、蘇聯解體和20世紀90年代以來“顏色革命”動蕩的影響。(5)江必新、鞠成偉：《國家治理現代化比較研究》，北京：中國法制出版社，2016年，第190-191頁。通過法治建設，將國家治理改革的目標、措施、成果法律化和制度化，有效保障了國家治理改革的持續性、穩定性和長遠性，從而取得了經濟快速發展和社會長期穩定的兩大奇跡。

歷史經驗證明，現代化的進程必須依賴法治的可靠保障才能持續健康地行穩致遠，否則將缺乏有效的統一性和持久的貫徹力，現代化的進程將難以持續，現代化的規劃將難以達成，現代化的成果也難以有效鞏固。國家治理現代化必須在法治的軌道上進行才能得到有效長遠的保證，法治化是國家治理現代化的歷史選擇。

(二)國家治理法治化的現實指向

國家治理法治化是對全球治理秩序變革潮流的順應。“冷戰”結束后，經濟全球化進程加快，全球風險社會來臨，世界政治多極化等原因，引發了全球治理變革。近年來，作為超級大國的美國奉行單邊主義政策，國際治理秩序面臨嚴峻挑戰。中國在全球治理格局中的地位正在發生變化，中國由國際規則的遵循者逐漸轉變為規則的制定者和秩序的重構者。(6)俞可平：《論國家治理現代化》，北京：社會科學文獻出版社，2014年，第146頁。中國要擔當起這一新的全球治理角色，首先需要實現中國國家治理的法治化，用法治思維和法治方式治國理政，參與國際治理，參與和引導構建公平合理的國際規則，推動全球治理秩序的法治化。

國家治理法治化是我國社會主要矛盾轉化和應對的方略。1981年，黨的十一屆六中全會正式將人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾定位為當時我國社會的主要矛盾，這一判斷成為我國長期以來對社會主要矛盾的共識，決定了以經濟建設為中心的改革開放基本國策。2017年，黨的十九大對我國社會矛盾作出重大判斷，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代，中國特色社會主義事業取得顯著成就，而發展的不平衡不充分成為當前最主要的短板和制約因素。我國長期以來的“四個現代化”建設主要側重物質經濟方面的“硬件”現代化，政治制度的“軟件”現代化發展不充分，相對滯后。(7)胡建淼：《國家治理現代化關鍵在法治化》，《學習時報》2014年7月14日，第5版。由此，國家治理現代化成為新時代的重大命題。法治是政治制度的支撐，政治現代化必須依賴法治。法治秉持公平正義，保障人權和公民權利，能夠有效化解社會矛盾，促進平衡而充分的發展，為滿足人民的美好生活需要提供制度保障。

國家治理法治化是全面深化改革的基本取向。1992年，鄧小平同志在“南方談話”中提出了在改革中完善制度的論斷，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”(8)《鄧小平文選》(第三卷)，第372頁。進入新時代，習近平總書記鮮明指出，“黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設計，實現這個奮斗目標，落實這個頂層設計，需要從法治上提供可靠保障。”(9)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。重大改革必須于法有據，法治本身是全面深化改革的目標取向之一，法治是推進改革的方向和動力，改革權力和運行都必須遵守憲法和法律(10)姜明安：《改革、法治與國家治理現代化》，《中共中央黨校學報》2014年第4期，第54頁。，避免違法改革對法治的“破窗效應”。“……建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，也是全面深化改革的必然要求。”(11)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。國家治理現代化是全面深化改革的總目標，通過法治方式推進改革，通過法律將改革成功經驗制度化，在法治的軌道上進一步推進改革創新，形成更加協調有序、科學嚴密的國家治理體系，以改革創新能力為提升治理能力賦能，最終實現國家治理現代化。

(三)國家治理法治化的理論價值

國家治理法治化是從管理到治理理念的轉型。治理主體是多元的，不限于國家機關，也涵蓋了其他社會主體；治理更強調自愿和協商；治理的權威來自國家治理體系；治理方式是自下而上或平行的協商。(12)俞可平：《國家治理現代化的若干問題(上)》，《福州日報》2014年6月8日，第7版。治理是對傳統管理理論的發展。從國家治理模式來講，實現國家治理現代化，要轉變傳統的國家中心主義模式，吸收社會中心主義模式的一些優點，向中間路線模式轉型，通過國家和社會的良性互動和精誠合作，產生更加飽滿的治理合力。(13)江必新、鞠成偉：《國家治理現代化比較研究》，第194頁。法律是社會共識的最大公約數，理所當然地在國家治理中起著主導作用。(14)張文顯：《法治化是國家治理現代化的必由之路》，《法制與社會發展》2014年第5期，第9頁。通過法律，將國家和社會進行整合，協調貫通，實現國家治理的轉變，增強治理的統一性、可接受性和可操作性。

國家治理法治化是中國特色社會主義法治理論的升華。“中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的理論指導和學理支撐，是全面推進依法治國的行動指南。”(15)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日，第2版。國家治理現代化命題的提出，賦予了法治理論更高的理論要求。法治理論不能“就法談法”，需要結合國家治理實踐和現代化的要求，將法治理論與國家治理理論充分融合。中國的治理實踐為法治理論提供了充足的研究素材，已有法學理論是法治理論深厚的理論來源，中國特色社會主義法治理論既是對普遍性知識提出的中國見解，也使中國治理的地方性知識得到普遍的解釋力和影響力(16)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，北京：法律出版社，2019年，第14頁。，是具有普遍性又具有中國特殊性的法治理論。

國家治理法治化是馬克思主義國家治理理論發展的結果。習近平總書記指出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。”(17)習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。我國必須在馬克思主義指導下，發展出立足于中國、適合中國的國家治理理論，充實馬克思主義，發展馬克思主義。中國特色社會主義的本質特征是中國共產黨的領導。中國的國家治理現代化必須充分發揮中國共產黨的性質優勢、宗旨優勢、組織優勢、理論優勢、制度優勢、治黨優勢(18)張文顯：《國家制度建設和國家治理現代化的五個核心命題》，《法制與社會發展》2020年第1期。，在馬克思主義普遍原理指引下，發展出符合當代中國國情、順應世界潮流的中國特色社會主義國家治理理論。

國家治理法治化意味著國家治理理念從管理到治理的轉變、國家治理模式從國家中心主義模式向國家社會互動模式的轉型；國家治理現代化要求法治理論更加突出善治，在注重法治國家理論的同時關注法治的社會效果；在中國共產黨的領導下，國家治理現代化是對馬克思主義國家治理理論的時代發展，是對中國特色社會主義的重大貢獻。

二、法治化是國家治理現代化的本質要求

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，依法執政是黨治國理政的基本方式，必須堅持在法治軌道上推進國家治理現代化。法治既是現代國家治理的基本方式，又是現代國家治理的平臺支撐(19)卓澤淵：《法治是國家治理現代化的基石》，《學習時報》2014年10月20日，第1版。，是國家治理體系的基礎。法治能力是推進國家治理現代化的關鍵，“法治能力的水平決定著國家治理能力現代化的程度。”(20)曹冬媛：《法治能力：評價國家治理能力現代化的核心指標》，《光明日報》2016年12月20日，第16版。

(一)堅持在法治軌道上推進國家治理現代化

法治是最可靠最穩定的治理方式。法治之所以成為現代國家的主要治理方式，一個最重要的原因就是法治的穩定性和可預測性。法治為現代國家提供了基本的治理框架和體系，保證了政治的合法性和穩固性，形成了穩定的政治環境。依法而治的國家必定是人民對國家治理行為和治理結果都具有極高預見性的樣態，人民必然對國家治理產生極高的認同感(21)唐皇鳳：《法治建設：轉型中國社會治理現代化的戰略路徑》，《江漢論壇》2014年第9期，第13頁。，國家治理也更具有可接受性和可操作性。在利益日益多元化的當今中國，法治是最好的利益協調器。現代國家通過法律賦予相應利益主體一定的權利，實現利益的分配(22)[美]龐德：《通過法律的社會控制》，沈宗靈譯，北京：商務印書館，2010年，第47頁。，同時將與權利相對應的義務分擔到對應的主體，來保障利益的實現。當利益發生沖突時，通過司法解決利益沖突，進而維持利益體系和諧，保障社會秩序安定。法治是發展的可靠保障，要堅決避免“發展要上、法治要讓”的誤區，只有厲行法治，更好發揮法治對改革發展穩定的引領、規范、保障作用，才能保證發展的長遠性、預期性和穩固性。

法治是實現國家治理現代化的必然要求。新時代中國國家治理的高度復雜性要求厲行法治。中國國家治理要素因超大的物理空間和人口規模等而具有超大規模性，區域性差異，多民族的文化差異，經濟發展不平衡、地理氣候資源在區域上的分布差異等(23)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年，第16頁。，使要素之間的異質性較強，從而造成了中國國家治理的高度復雜性。只有用法治作為國家治理要素的連接方式，做到有法可循，有效分解治理要素超大規模帶來的治理壓力，堅持公平正義，協調利益，合理平衡治理要素異質性造成的治理失衡。例如“建立健全區域協調發展法律法規體系”，“使區域協調發展在法治的軌道上進行”。(24)陳建平：《建設完備法律規范體系》，《甘肅政法大學學報》2021年第5期，第23頁。

中國必須將國家各項治理活動都納入法治軌道，中國的法治軌道就是中國共產黨領導下的中國特色社會主義法治道路。(25)張文顯：《國家制度建設和國家治理現代化的五個核心命題》，《法制與社會發展》2020年第1期，第28頁。中國共產黨是中國國家治理的領導主體，堅持黨的領導是法治和國家治理的本質特征和根本保證；中國特色社會主義制度是法治和國家治理的上位概念，規定了國家治理法治化的根本方向和基本框架；中國特色社會主義理論既是法治普遍問題的中國闡釋，也是中國法治實踐特殊問題的具體解答，是國家治理法治化的理論指導；堅持人民主體地位是中國國家治理和法治建設的出發點和落腳點，是黨治國理政的初心和使命；堅持法律面前人人平等是法治精神的基本表達，是現代國家治理的基本原則；堅持法治德治相結合要求充分發揮中國優秀傳統文化的當代活力，是貫徹落實社會主義核心價值觀的應有之義；堅持從中國實際出發，研究中國治理規律，發現中國治理短板，發揚中國治理優勢，才能更好解決中國治理問題，加快實現國家治理現代化。法治因其穩定性和可預測性等固有特征，成為最可靠最穩定的國家治理方式。法治是現代化社會最主要、最基本的治理方式，是解決中國當代國家治理難題的根本途徑。

(二)法治體系是國家治理體系的基礎

法治體系與國家治理體系均以中國特色社會主義制度為根基。中國特色社會主義制度是我們進行法治建設和國家治理的根本遵循和始終堅持，須臾不可偏離。法治體系是治國之道、強國之路、民生之本、民主之魂、社會公平正義之基(26)李龍：《建構法治體系是推進國家治理現代化的基礎工程》，《現代法學》2014年第3期。，是完善中國特色社會主義制度的基礎工程。中國特色社會主義法治體系是中國特色社會主義制度的法律表現形式。“我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。”(27)《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019年，第2頁。法治體系與國家治理體系統一于中國特色社會主義制度之下。法治體系是中國特色社會主義制度的核心組成部分，是國家治理體系的基礎性構架。

法治體系是國家治理體系的法律依托。國家治理體系涵蓋的政治、經濟、文化、社會、生態、黨的建設六大領域，核心是根本制度、基本制度、重要制度三個制度層次，以憲法和法律作為依據和架構安排。憲法和法律是國家各項制度的基本載體，是國家治理體系的法律依托。憲法規定了國家根本制度、基本制度和重要制度，構成了國家各項制度的法律基礎，其他各種部門法規定了國家治理的行為邊界和行為方式，為國家治理構建了立體全面的行為架構體系。(28)賴早興：《國家治理體系和治理能力現代化的法治內涵》，《光明日報》2014年5月14日，第15版。“從治理維度上看，推進國家治理體系和治理能力現代化，需要強化憲法的重要功能。”(29)溫澤彬：《加快推進中國特色社會主義憲法理論與話語體系建設》，《甘肅政法大學學報》2021年第5期，第10頁。通過憲法和法律將制度、政策規范化、制度化和程序化，形成成熟定型的治理體系，保證國家治理的權威性、連續性、穩定性，是我國國家治理體系法治化和現代化的基本方式。

法治體系是國家治理體系的骨干工程。在國家治理現代化視域下，法治體系的建設更加具有針對性。加快形成完備的法律規范體系，增強法律法規的及時性、系統性、針對性、有效性，及時應對國家治理難題，為國家治理體系現代化提供良法根基；加快形成高效的法治實施體系，現代化的國家治理過程嚴密、運行順暢、實施有力，法治實施體系的進一步完善，是提高國家治理能力的堅實保證；加快形成嚴密的法治監督體系，要加強對權力運行的制約和監督，“無監督則無權力”的原則已經成為現代社會的共識，強化監督，限制權力的非法濫用，是保障法治體系產生良性社會效果的重要環節；加快形成有力的法治保障體系，切實加強和改進黨對全面依法治國的領導，加快形成政治和組織保障、人才保障、制度保障的保障體系，保證法治隊伍工作過硬，培育優秀法治后備人才；加快形成完善的黨內法規體系，堅持依法治國和依規治黨有機統一，注重實現黨內法規與國家法律價值一致、功能互補、對象相融和制度銜接。(30)付子堂：《法治體系內的黨內法規探析》，《中共中央黨校學報》2015年第3期，第17頁。

(三)法治能力是國家治理能力的核心

法治能力是評價國家治理能力的核心標準。國家治理能力是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，法治體系是國家制度的法律表現形式，進而法治能力成為提升國家治理能力的核心與關鍵。法治能力就是治理主體秉持法治理念、形成法治思維，在法律框架內有效展開各項治理活動、達成治理目標的能力，基本要求是堅持法治思維、法治行為，善用法治。法治能力首先要求摒除人治治理思維，消除人治治理行為。改革開放以來，我國進行政治現代化改革的一大動因，就是對人治傳統的深刻反思，破除人治傳統、健全民主和法制成為我國政治現代化的基本追求。法治能力要求尊重法律權威，提升法治意識，培養法治思維，弘揚法治精神，形成法治信仰。國家治理的一切活動必須依法進行，緣法而治，各級領導干部要善于運用法治方式進行治理，從而增強治理的合法性和公信力，使治理行為更具有可接受性和執行力，治理效果更能得到人民的理解與支持。

提升國家治理能力的關鍵是法治。法律本身就是將紛繁復雜的社會問題，通過科學論證作出系統性的安排，從而整合社會關系、穩定預期，確保行為的確定性，使社會復雜性簡化和交往理性化。(31)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第70頁。法治是有效節約治理成本的利器，實現治理效果的基本依憑。提升國家治理能力就是要“增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”(32)習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》2014年1月1日，第2版。法治能力具體來講包括依法執政能力、立法能力、執法能力、司法能力和法治人才培養能力。(33)卓澤淵：《國家治理現代化的法治解讀》，《現代法學》2020年第1期，第6頁。依法執政是黨治國理政的基本方式，依法執政水平是黨領導人民治理國家水平的直接體現；立法能力是法治能力的核心，立法質量和水平直接決定整個法治體系的高度；執法是國家治理活動的主體部分，執法能力是國家治理能力的最集中體現；司法能力是解決社會糾紛，處理治理矛盾的關鍵，公平正義的司法環境是治理的基本追求和重要保障；法治人才是法治長遠發展的重要動力，也是國家治理能力的人才供應保證。提升法治能力，是法治建設的基本要求，是提升國家治理能力的關鍵和核心因素。

法治是現代治理的基本方式和主要手段。推進國家治理現代化必須在法治軌道上進行。必須加快建設法治體系，為國家治理體系打樁筑基。加快提升國家法治能力，有效實現國家制度優勢向治理效能的轉化，提升國家治理能力和水平。

三、國家治理法治化的實現路徑

習近平總書記指出，“法治國家是法治建設的目標，法治政府是建設法治國家的重點，法治社會是構筑法治國家的基礎。”(34)習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設社會主義現代化國家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期，第11頁。國家治理現代化要求實現黨、政府、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化；完善黨、政府、社會的法律制度體系，將黨、政府、社會各項治理活動納入制度和法治軌道。形成黨和政府、市場和社會的良性關系，推動黨和國家治理事業穩定有序健康發展。

(一)堅持全面從嚴治黨

中西政黨起源不同，西方政黨多是舊制度解體，新國家建立之后的產物，先有國家后有政黨。中國共產黨領導中國人民取得革命勝利進而建立了新中國，先有中國共產黨后有新中國，沒有共產黨就沒有新中國，中國共產黨是新中國的執政黨。“黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證”(35)習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》2020年第14期，第8頁。,“必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平”(36)習近平：《習近平談治國理政》(第一卷)，北京：外文出版社，2014年，第104頁。，在國家治理中，“要發揮依法治國和依規治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規管黨治黨、從嚴治黨。”(37)

首先是將黨的路線、方針、政策法律化；其次是進一步完善黨的制度、組織、運行機制，完善黨內法規體系，確保黨自身建設的制度化，提升黨的執政能力。自我革命是中國共產黨最鮮明的品格和最大的優勢，在新時代國家治理現代化的命題下，黨的自我革命一個重要方面就是不斷推進制度治黨、依規治黨，從嚴治黨，確保黨執政的穩定性、一貫性和長久性。“黨的十八大以來，黨中央堅持制度治黨、依規治黨，努力構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，把全面從嚴治黨提升到一個新的水平。”(38)習近平：《習近平談治國理政》(第三卷)，北京：外文出版社，2020年，第286頁、第543頁。

中國共產黨堅持依法執政，領導中國法治進程。“我們黨是執政黨，堅持依法執政，對全面推進依法治國具有重大作用。”(39)習近平：《習近平談治國理政》(第一卷)，第146頁。《中國共產黨章程》明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。依法執政要求治理理念法治化，破除領導干部以權壓法、以言代法的人治思維，摒除人治，厲行法治；治理權限法治化，黨員干部依法運用國家權力，這些權限均在憲法和法律的規范下運行。中國的法治建設由黨提出，在黨的推進下持續健康發展，黨的領導是法治建設的根本保證，也是中國特色社會主義法治的本質特征，黨的領導和法治這兩者是高度統一的。(40)付子堂：《習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略：發展脈絡、核心要義和時代意義》，《中國法學》2019年第6期，第109頁。“社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”(41)習近平：《習近平談治國理政》(第三卷)，第543頁。中國共產黨是中國國家治理的領導主體，是國家治理的領導者和推動者，“黨的領導是良法善治的法治之魂”(42)付子堂：《奮力建設良法善治的法治中國》，《甘肅政法大學學報》2021年第5期，第4頁。。《法治中國建設規劃(2020—2025年)》要求“推進黨的領導入法入規，著力實現黨的領導制度化、法治化。”黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法的法治領導優勢的充分發揮是法治中國建設進程的重要保障。

通過制度理順黨政關系。改革開放以來，黨政關系成為政治改革的突破口，黨主要負責政治領導責任、政府負行政責任的黨政關系改革走向深入。在中國國家治理中，黨和政府是最主要的治理主體，二者關系是中國治理體系的重要內容。政黨關系的核心是不能以黨代政，黨必須按照法定方式和程序進行治理。習近平總書記指出，“不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。”(43)習近平：《習近平談治國理政》(第三卷)，第168頁。新時代，要在40多年改革經驗的基礎上繼續深化黨政關系改革，更加科學劃定黨政的職責范圍，并將其制度化，形成分工合理、穩固科學、運行順暢的黨政關系運行機制，形成治理合力，發揮治理效能。

(二)政府治理法治化

建設法治政府，實現政府治理體制法治化。改革開放不僅創造了經濟奇跡，還創造了長期穩定的奇跡，更創造了國家治理的奇跡。改革開放40多年來，中國政府一直是改革的主導者，在強烈的發展意愿指導下，中國政府逐漸形成了具有高效執行力和全面覆蓋性的政府體制。(44)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第28頁。進入新時代，現代化政府的基本要求是中國行政體制的法治化，革除制度弊端。首先是政府體制的法治化，用憲法和法律構建穩定高效的政府治理體制，確保政府體制的有序高效運行。其次是央地關系法治化，合理設定中央和地方管轄體制，科學劃分中央和地方職權范圍，實現中央統一性與地方靈活性的動態平衡，緩解中央一統體制與地方有效治理之間的緊張關系。(45)周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個組織學研究》，第18-19頁。同時，依法設定并細化政府部門之間職權分工，杜絕因部門利益而導致的多頭執法和無序競爭。

依法行政，實現政府治理行為法治化。依法行政的最基本要求是嚴格執法，執法主體、執法權限和范圍由法律授予，并嚴格在法律范圍內行使權力，法定職責必須為法外事務不越權，革除選擇性執法的制度空間；執法行為必須秉持法治理念，遵守法定程序，杜絕運動型執法和結果型執法，實現執法的常規化和程序化；執法結果侵犯相對人合法權益的，必須按照法定標準及時賠償或補償相對人；完善預警機制和應急制度，一旦發生社會風險，如此次新冠肺炎疫情，能夠迅速采取有效措施，依法防控疫情。在善治語境下，更加強調政府公共服務職能，加強基礎設施建設投入和民生保障投入，保證政府公共服務供給能力，提升政府公共服務水平，構建以法治為依托、由法治來保障的公共服務和民生保障體系。

政府與市場關系法治化。《法治中國建設規劃(2020—2025年)》要求“依法全面履行政府職能，著力厘清政府和市場、政府和社會的關系，更加注重用法律和制度遏制不當干預經濟活動的行為。”長期以來我國政府市場關系不同于新自由主義國家的經濟放任，也不同于福利國家將公共財政投入到消費福利上，中國政府將經濟建設作為核心任務，通過招商引資、升級基礎設施、培育產業園區等提升生產力和財富再生產過程的投入(46)王若磊：《國家治理法治化的實踐邏輯》，第36頁。，走出了一條適應中國國情的政府參與經濟的道路。隨著市場經濟的進一步發展，傳統的政府干預措施面臨邊際效應遞減的局面，用法治來規范政府市場關系成為必要。政府的經濟職能應更加著眼于宏觀經濟調控和基礎設施、營商環境建設和公共服務，做好市場的培育工作、服務工作和監管工作。《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》提出“厘清政府和市場、政府和社會關系，推動有效市場和有為政府更好結合”。政府和市場治理要法治化，提升市場治理行為的一致性、穩定性和可預期性，用法治保障市場的高效穩定運行。

政府是國家治理的主要主體，行政體制的制度化、行政行為的程序化都是政府治理法治化的重要方面。完善法治化的政府治理體制，強化政府的公共服務職能，規范政府市場關系，都是政府治理法治化必須更加著力的領域。

(三)社會治理法治化

社會治理法治化要發揮法治在社會治理中的保障作用。《法治中國建設規劃(2020—2025年)》要求“創新社會治理方面的法律制度建設”。社會治理中要更加強調立法的回應性和社會效果，在推進國家法律社會認同和執行力的同時，積極吸收社會內部有益規則，讓社會中“活的”規則作為法律體系的有益補充，形成更加多元化的規范體系。同時，提升立法的社會回應性，如習近平總書記指出，“適應推進國家治理體系和治理能力現代化要求，直面法治建設領域突出問題，回應人民群眾期待。”(47)習近平：《論堅持全面依法治國》，第89頁。新冠肺炎疫情期間的相關立法主動回應社會問題。要充分發揮立法的社會引領作用，將社會主義核心價值觀深度融入法律和社會治理，引領社會風尚，“讓蘊含社會主義核心價值觀的公共意識、規則意識成為全體社會成員的共同意識。”(48)何青洲：《深入推進社會主義核心價值觀的司法運用》，《甘肅政法大學學報》2021年第5期，第41頁。促進執法的服務化、嚴格化、便民化，使廣大公民更加認可執法、信任執法，增強政府治理的社會認同基礎，提高公民對政府治理的理解度和配合度，節約治理成本，提升治理效率和社會滿意度。司法要更加注重靈活性，完善多元化的糾紛解決機制，同時發展更加公益便民的法律服務體系。注重提高法治的智能化水平，擴展公民法治信息獲取平臺，降低公民法律運用成本，提升法治解決公民矛盾糾紛能力。

社會治理法治化要求基層社會自治必須嚴守法治邊界，規范化運作。社會自治首先是依法自治，社會自治必須在國家法律制度框架內進行，自治組織的成立、權限、運行必須嚴格遵守法律規定；社會自治組織的內部規范、組織結構和具體行為也必須進一步規范化和標準化，使參與人員產生規則意識，從而使得法治的理念在日常工作生活中得到貫徹，使得法治能夠深入人心。《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》明確提出“加強居民公約、村規民約、行業規章、社會組織章程等社會規范建設”，“加強基層群眾性自治組織規范化建設”。具體而言，國家要為社會自治搭建良好的制度平臺，完善社會組織立法，尤其是完善社會組織的權利、義務等實體內容；加強對基層群眾性自治組織選舉、財務、自治事務執行情況的程序性監督和保障，使基層群眾自治的運行更加規范；對社會自治過程中出現的侵害公民合法權利的現象加強執法力度，確保社會自治有序運行。社會自治絕不是法外空間，必須謹守法治邊界，并且成為公民參與法治化治理的重要途徑。

結 語

國家治理現代化重大命題的提出，既是對改革開放40多年來黨和國家治理經驗的確認和總結，又是針對現實治理難題而提出的進一步發展需要的理論表達和戰略規劃，是實現全面現代化的攻堅之戰。法治化是實現國家治理現代化的基本要求和必由之路，堅持和完善中國特色社會主義制度，推動國家治理體系和治理能力現代化都必須依賴法治。法治有助于構建科學穩固的國家治理體系，有助于節約治理成本提升治理能力，保持國家治理的穩定性、一貫性和執行力。實現國家治理法治化，要堅持全面從嚴治黨，實現依法執政，實現政府、社會治理的法治化，形成規范化的治理模式，構建黨領導下穩固動態平衡的政府、市場、社會關系，實現國家各項事務的規范化、制度化、程序化和法律化。法治是現代社會治理的基本共識，中國只有實現國家治理的法治化，全面現代化的布局才能完整，才能在變革的全球治理體系中掌握更大的話語權，實現從現代化大國到現代化強國的偉大轉變。