基于信息化視角完善我國重大突發(fā)事件風險評估機制

湯語

（華南理工大學(xué) 廣東廣州 510640）

重大突發(fā)事件的發(fā)生往往影響社會經(jīng)濟民生等相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，并通常伴隨著各種自然風險與社會矛盾交織，導(dǎo)致社會影響與經(jīng)濟損失巨大。根據(jù)應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)，我國2020年各種自然災(zāi)害共造成1.38億人次受災(zāi)，10萬間房屋倒塌，直接經(jīng)濟損失3701.5億元。由于新冠疫情影響，2020年絕大多數(shù)企業(yè)遭遇長時間停工停產(chǎn)，特別是中小微企業(yè)發(fā)展受重創(chuàng)，我國2020年GDP增幅也降至2.3%。由此可見，重大突發(fā)事件對我國經(jīng)濟社會發(fā)展影響巨大。

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，本文所稱重大突發(fā)事件包括四種類型，分別是自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應(yīng)急管理是組織者和社會資源擁有者（在我國即政府）在面臨突發(fā)事件時，為了減輕突發(fā)事件的有害影響，采取所有人道主義方面的應(yīng)對措施，包括事前準備、事中響應(yīng)、事后緩解和恢復(fù)等。世界衛(wèi)生組織將緊急情況定義為正常程序中斷的狀態(tài)，需要立即采取措施（管理）以防止其發(fā)展到無法挽回的境地。

根據(jù)我國現(xiàn)行的政府治理分工，應(yīng)急管理部負責自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事件的管理，國家衛(wèi)健委負責公共衛(wèi)生事件管理，公安部負責社會安全事件的管理，四類突發(fā)事件分別由三個部門管理，使得應(yīng)急管理資源未能形成合力，救助效率低，因此無法有效應(yīng)對我國突發(fā)事件的應(yīng)急管理現(xiàn)狀。應(yīng)急管理部對公共衛(wèi)生和社會安全事件僅僅是指導(dǎo)其應(yīng)急工作，管理力度和統(tǒng)籌力度遠遠不夠，而風險評估作為重大突發(fā)事件應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，影響著應(yīng)急決策與資源調(diào)配等環(huán)節(jié)，相關(guān)風險評估制度卻未被科學(xué)的建立起來，使得重大突發(fā)事件的風險評估質(zhì)量不足，且應(yīng)急管理信息共享存在障礙。因此，基于信息化視角完善我國重大突發(fā)事件風險評估機制具備現(xiàn)實意義。

一、我國重大突發(fā)事件風險評估機制現(xiàn)狀

（一）應(yīng)急管理法律法規(guī)缺陷

根據(jù)我國現(xiàn)有的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)定，國務(wù)院總理是突發(fā)事件應(yīng)急管理的最高指揮者，應(yīng)急管理的相關(guān)部門和下級政府向總理負責，該規(guī)定沒有體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策地位。實際應(yīng)對中，軍隊與政府協(xié)同應(yīng)急沒有法律規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案制定沒有明確細致規(guī)定，政府如何調(diào)動境內(nèi)外所有資源無明確規(guī)范，致使由該法制定的應(yīng)急機制未能有效發(fā)揮作用，在汶川大地震和新冠疫情中均有所體現(xiàn)。這表明政府作為重大突發(fā)事件的應(yīng)對主體卻面臨難以有效調(diào)度全國應(yīng)急資源的困境。重大災(zāi)害、事故、疫情和社會安全事件的研判、決策、信息發(fā)布、預(yù)案、指揮、救援救治救助與防控等工作的法制化、制度化進程需要進一步加強，系統(tǒng)立法已刻不容緩。

（二）應(yīng)急管理組織機構(gòu)權(quán)責分配不清晰

國家應(yīng)急管理部涉及八個指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，包括國家安全生產(chǎn)委員會、國家減災(zāi)委員會、國家防汛防旱防風指揮部、國家森林防滅火指揮部、國家抗震救災(zāi)指揮部、國家應(yīng)急救援總指揮部、中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組以及公安部指揮中心，前六個機構(gòu)指揮部的辦公室均設(shè)在應(yīng)急管理部，卻未包含公共衛(wèi)生和社會安全事件管理。

應(yīng)急管理部負責自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事件的管理，國家衛(wèi)健委負責公共衛(wèi)生事件管理，公安部負責社會安全事件的管理，應(yīng)急管理部對公共衛(wèi)生和社會安全事件僅僅是指導(dǎo)其應(yīng)急工作，力度和統(tǒng)籌遠遠不夠。我國各級政府應(yīng)急管理部門還普遍存在級別不高，跨部門協(xié)調(diào)協(xié)商困難，權(quán)威性不夠的突出問題，導(dǎo)致資源整合困難，應(yīng)急物資調(diào)配無法得到有效協(xié)調(diào)。

（三）風險評估信息數(shù)據(jù)共享與傳輸存在問題

突發(fā)事件信息數(shù)據(jù)的收集、分析、研判、報送是風險評估的基礎(chǔ)性工作，也是各級黨委政府科學(xué)決策指揮的根本。在筆者調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)由于國家法律缺乏相關(guān)條款，導(dǎo)致無法較好的協(xié)調(diào)各政府部門，無論是應(yīng)急管理部門還是衛(wèi)健委，都面臨著收集其它部門信息數(shù)據(jù)存在困難的局面。信息化在重大突發(fā)事件風險評估中發(fā)揮著非常重要的作用，目前我國信息化建設(shè)和應(yīng)用水平低，數(shù)據(jù)處理技術(shù)落后，缺乏統(tǒng)一的公共綜合信息平臺，多種來源數(shù)據(jù)無法關(guān)聯(lián)貫通，不利于分析評估事件風險、預(yù)測預(yù)警事件發(fā)展趨勢以及統(tǒng)一指揮預(yù)警處置突發(fā)事件。

相關(guān)部門未能高效協(xié)同統(tǒng)計災(zāi)害、事故、疫情和安全的信息數(shù)據(jù)，使信息數(shù)據(jù)共享出現(xiàn)困難，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全事件的有效信息數(shù)據(jù)條塊分割。信息數(shù)據(jù)碎片化，使突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、風險評估以及決策無法科學(xué)有效地進行，突發(fā)事件的信息數(shù)據(jù)共享機制成為制約我國應(yīng)急管理的最大瓶頸。

二、發(fā)達國家應(yīng)急管理經(jīng)驗借鑒

（一）應(yīng)急管理法律法規(guī)體系完善

日本會在每次重大突發(fā)事件后對相關(guān)應(yīng)急管理法律法規(guī)進行修改完善。例如，日本在1961年頒布實施《災(zāi)害對策基本法》，這是在吸取1959年發(fā)生的伊勢灣臺風傷亡教訓(xùn)中總結(jié)得出的，該次臺風共造成日本國內(nèi)5098人死亡。截至目前，該法結(jié)合近幾十年日本陸續(xù)遭遇的各種自然災(zāi)害應(yīng)對經(jīng)驗，已經(jīng)陸續(xù)完善修訂20余次，進而使其能夠不斷適應(yīng)災(zāi)害管理各類活動的需要。特別是由于日本地理位置所導(dǎo)致的自然災(zāi)害頻發(fā)的特性，針對災(zāi)害應(yīng)急管理，日本已經(jīng)在長時間的應(yīng)對實踐中形成了比較完備的災(zāi)害管理法律體系，涵蓋從事前預(yù)防、事中應(yīng)對、事后恢復(fù)的全流程法律體系，包括基本法、災(zāi)害管理組織法、災(zāi)害預(yù)防和防災(zāi)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)、災(zāi)害應(yīng)對相關(guān)法律法規(guī)以及災(zāi)后重建和復(fù)興類法律法規(guī)等五大類型，這些法規(guī)不僅成為日本國內(nèi)各政府組織在災(zāi)害各個階段進行管理活動的依據(jù)，也為一個良好的災(zāi)害應(yīng)急管理體系的形成和運作提供了法律保障和依據(jù)。

在經(jīng)歷新冠肺炎全球大流行之后，歐盟委員會提出修正歐盟民事保護機制（UCPM）立法，建立一個調(diào)控范圍更廣、聯(lián)動性更高的危機管理系統(tǒng)，以確保更好地應(yīng)對歐盟內(nèi)部的大規(guī)模緊急情況。歐盟成員國和歐洲議會于2021年2月達成協(xié)議，新通過的立法于2021年5月26日生效。這已經(jīng)是該法案近年來第二次經(jīng)歷重大修改，之前的修訂于2019年通過。該立法擴大了歐盟委員會在緊急情況下使用資金的范圍和靈活性，用于公民保護的財政資源增加了五倍，并明確在UCPM國家災(zāi)害風險管理的幾個重點領(lǐng)域?qū)榘▏壹t十字會在內(nèi)的公益組織提供更多協(xié)助。

（二）應(yīng)急管理體系完整、清晰、權(quán)責分明且能快速響應(yīng)

日本突發(fā)事件應(yīng)急管理實行三級政府管理制度：國民政府、縣和市。每一級的負責人在一個類似于國家的結(jié)構(gòu)中對該管轄權(quán)承擔全部責任。根據(jù)每個階段要執(zhí)行的角色，制定綜合災(zāi)害預(yù)防計劃。日本國家政府設(shè)立有專門的應(yīng)急管理中心，內(nèi)閣會任命一名應(yīng)急管理國務(wù)大臣，災(zāi)害管理局負責制定災(zāi)害管理的基本政策和計劃，并對應(yīng)對大規(guī)模災(zāi)害進行全面協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的由防災(zāi)部門與衛(wèi)生部門分別負責不同類型的緊急事件應(yīng)急管理模式被破除，升級為以內(nèi)閣府為中心、政府集權(quán)模式的一體化應(yīng)急管理體系，內(nèi)閣應(yīng)急管理最高指揮官直接對首相負責。

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）是負責緊急事務(wù)的主要聯(lián)邦機構(gòu)。應(yīng)急部門會定義一套針對各大突發(fā)事件的通用流程，然后在具體事件發(fā)生時，會創(chuàng)建對該事件更具彈性的計劃，并且鼓勵參與該計劃各個流程的利益相關(guān)者負責該計劃的修改，例如：發(fā)生重大交通事故時，由公共工程總監(jiān)編寫交通管理應(yīng)急計劃；美國CDC負責制定特定的H1N1流感防治計劃；美國CIA負責制定針對恐怖主義的計劃。在美國，所有災(zāi)難最初都是由地方當局負責，通常由警察、消防隊或EMS機構(gòu)負責。許多地方市政當局也可能設(shè)有單獨的應(yīng)急管理（OEM）專門辦公室，配備相應(yīng)的人員和設(shè)備。如果緊急事件使地方政府不堪重負，州緊急事務(wù)管理（美國的主要政府機構(gòu)）將成為控制緊急事務(wù)管理機構(gòu)。

（三）信息共享機制完善

美國疾病預(yù)防控制中心（CDC）建立了完善的國家醫(yī)療安全網(wǎng)絡(luò)（NHSN），是美國應(yīng)用最廣泛的醫(yī)療相關(guān)感染跟蹤系統(tǒng)，能夠為全美各機構(gòu)、州和地區(qū)提供突發(fā)衛(wèi)生事件涉及領(lǐng)域識別、疾病預(yù)防工作進展衡量以及醫(yī)療相關(guān)感染數(shù)據(jù)發(fā)布。此外，NHSN能夠與醫(yī)療機構(gòu)共享風險應(yīng)對進展，如醫(yī)療人員流感疫苗狀態(tài)和感染控制遵守率等。同時，CDC下設(shè)國家健康推廣中心，主要負責突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風險評估溝通工作，包括在重大衛(wèi)生事件爆發(fā)時與醫(yī)療人員、媒體、公眾等各界人士的溝通，實現(xiàn)及時的風險信息共享，其中突發(fā)事件健康相關(guān)信息的傳遞與發(fā)布是風險溝通工作的重要內(nèi)容。

針對災(zāi)害風險數(shù)據(jù)信息化建設(shè)方面，日本政府已結(jié)合先進技術(shù)建立起功能完善且能直達全國各地的防災(zāi)通訊網(wǎng)絡(luò)。該網(wǎng)絡(luò)實行24小時全天候監(jiān)測制，可實現(xiàn)快速、精確地收集、處理、分析、傳遞有關(guān)自然災(zāi)害的數(shù)據(jù)信息，更有效地實施災(zāi)害事前、事中、事后的預(yù)防、應(yīng)急以及重建工作。災(zāi)害信息的快速、有效收集能夠使應(yīng)急救援措施計劃立即執(zhí)行，無需等待援助請求，確保在災(zāi)難發(fā)生后，實現(xiàn)及時、準確的應(yīng)急響應(yīng)。

三、完善我國重大突發(fā)事件應(yīng)急管理機制對策建議

（一）加快修訂應(yīng)急管理的法律法規(guī)

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)已很難適應(yīng)當前和未來的重大突發(fā)事件應(yīng)急管理。由于現(xiàn)行法律法規(guī)無法整合全國各類應(yīng)急資源，故修改的核心是需要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確黨政軍的協(xié)調(diào)機制，因此應(yīng)修改理順應(yīng)急預(yù)案，明確其與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的法律關(guān)系。建議明確官員問責制的權(quán)限與細則，并優(yōu)化突發(fā)事件逐級報告的有關(guān)規(guī)定。

同時，國內(nèi)對于重大突發(fā)事件風險評估的法律依據(jù)尚不充分，所以需要建立健全重大突發(fā)事件風險評估的相關(guān)法律政策，為開展重大突發(fā)事件風險評估提供政策依據(jù)，保障風險評估工作有序進行。特別是針對風險評估的信息化平臺建設(shè)，利用大數(shù)據(jù)構(gòu)建互聯(lián)互通的信息共享平臺，需要首先從法律層面上確定其合法性，確保在法律框架內(nèi)，平臺建設(shè)能夠逐步實施、穩(wěn)妥推進。

（二）明晰各部門職責，構(gòu)建常態(tài)化的應(yīng)急管理與風險評估主體

應(yīng)在法律中明確應(yīng)急管理部在我國應(yīng)急管理與風險評估中的主體地位，并成立常態(tài)化的中央重大突發(fā)事件應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組和省市重大突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會，統(tǒng)一應(yīng)對我國特大重大突發(fā)事件，使突發(fā)事件的管理處置做到法制化、科學(xué)化、制度化、規(guī)范化、標準化、模塊化。

應(yīng)急管理部應(yīng)負責：全國突發(fā)事件信息數(shù)據(jù)收集協(xié)調(diào)管理，建設(shè)突發(fā)事件風險評估數(shù)據(jù)共享平臺；應(yīng)急資源配置，包括救援人力資源、物資資源、財政金融資源的協(xié)調(diào)會商，以及發(fā)改委、糧食儲備局、民政部、衛(wèi)健委、工信部和企業(yè)的物資儲備與協(xié)調(diào)管理；協(xié)調(diào)管理專業(yè)救援救治救助隊伍。

應(yīng)急管理部是全國應(yīng)急事件的綜合管理部門，根據(jù)調(diào)研歷年突發(fā)事件的案例和此次疫情的實踐，建議提升應(yīng)急部門的權(quán)威性，實行大部委制；建議應(yīng)急管理部部長由國務(wù)委員兼任，應(yīng)急管理廳局由省市的副省長、副市長兼任。同時，為了提高省市應(yīng)急管理廳應(yīng)急和治理的效率，建議各省市應(yīng)急廳廳長兼任省（市）政府辦公廳黨組書記，以加強省市應(yīng)急管理廳的應(yīng)急權(quán)威。同時，應(yīng)考慮在應(yīng)急管理部常設(shè)重大突發(fā)事件風險評估領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，在必要時協(xié)調(diào)不同政府機構(gòu)進行風險評估。

（三）建設(shè)以大數(shù)據(jù)為核心的突發(fā)事件風險評估數(shù)據(jù)共享平臺

大數(shù)據(jù)分析具備多樣性、持續(xù)輸出等特點，能夠處系統(tǒng)地提取、處理傳統(tǒng)數(shù)據(jù)處理應(yīng)用軟件無法應(yīng)對的數(shù)據(jù)集領(lǐng)域，具備更強大的統(tǒng)計能力與更高復(fù)雜性。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)普及所帶來的信息化建設(shè)進程加速，構(gòu)建以大數(shù)據(jù)為核心的突發(fā)事件風險評估信息化平臺成為現(xiàn)代政府治理的必然趨勢。同時，大數(shù)據(jù)也為數(shù)據(jù)搜集、處理方法與技術(shù)革新提供了新契機，使得突發(fā)事件風險評估不再局限于定性分析的傳統(tǒng)路徑。

1.以應(yīng)急管理部為主導(dǎo)，相關(guān)風險評估主體積極參與。考慮到重大突發(fā)事件風險評估本身是國家決策，不屬于市場化行為，因此不適用商業(yè)化模式，只能由國家層面組織實施。應(yīng)考慮以應(yīng)急管理部牽頭，匯集多方力量、整合資源，鼓勵相關(guān)專業(yè)人士、利益相關(guān)者廣泛參與，獻計獻策，但前提仍然是以政府為主導(dǎo)。

2.規(guī)范信息發(fā)布制度，加強新聞媒體監(jiān)督。大數(shù)據(jù)風險信息共享平臺具備可視化、及時共享、持續(xù)更新與開發(fā)查詢等功能，能夠高效地實現(xiàn)信息的采集和發(fā)布。如新冠肺炎疫情爆發(fā)時，武漢市疫情數(shù)據(jù)能夠客觀、準確、及時地上報與匯總，或許我國能夠更早地從疫情中恢復(fù)。因此，建立應(yīng)急風險評估大數(shù)據(jù)共享平臺，能夠有效規(guī)范信息獲取與發(fā)布，避免瞞報、漏報等。同時，新聞媒體在風險評估過程中，亦能發(fā)揮關(guān)鍵作用，借助大數(shù)據(jù)的信息整合與分析能力，新聞媒體可以更及時、準確地從該平臺獲取潛在風險要素與正確應(yīng)對方式，實現(xiàn)準確的輿情引導(dǎo)，從而實現(xiàn)高效的風險監(jiān)督與信息傳播。

3.打通四大類重大突發(fā)事件的數(shù)據(jù)共享通道。建立突發(fā)事件風險評估大數(shù)據(jù)共享平臺，能過打破跨部門、跨區(qū)域信息數(shù)據(jù)共享壁壘，避免陷入信息孤島，加強數(shù)據(jù)和信息情報共享，不僅僅為我國重大突發(fā)事件風險評估提供決策支持，還能進一步促進應(yīng)急管理其他流程如監(jiān)測預(yù)警、快速響應(yīng)、資源配置、救援救治救助和突發(fā)事件的防控等方面的應(yīng)對效率。

4.借助大數(shù)據(jù)建立信息化平臺，實現(xiàn)信息獲取多元化。大數(shù)據(jù)信息來源包含文本、圖像、音頻、視頻等渠道，能夠通過數(shù)據(jù)融合修復(fù)數(shù)據(jù)缺失部分，可用于處理半結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，實現(xiàn)風險評估信息多元化，一定程度上為風險評估的精細化、全面化提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。同時，以海量數(shù)據(jù)為決策基礎(chǔ)的大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠克服傳統(tǒng)風險評估流程的主觀性、隨意性和狹隘性，有利于規(guī)范評估過程，實現(xiàn)評估程序的科學(xué)化與規(guī)范化，確保評估結(jié)果的準確、可靠。另一方面，大數(shù)據(jù)平臺能夠匯集非風險評估主體（如公眾、媒體等）在互聯(lián)網(wǎng)、社交媒體等渠道上涉及突發(fā)事件風險評估的信息反饋，并利用自身優(yōu)勢對反饋信息進行挖掘處理，風險評估主體通過這些信息既能從多維角度對當前突發(fā)事件風險態(tài)勢進行評估，也能夠在第一時間增強對風險來源關(guān)聯(lián)事件的研究，并盡早作出應(yīng)急措施，以有效減少對重大突發(fā)事件風險危害預(yù)判的不確定性。