應(yīng)對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育問(wèn)題的政策規(guī)制研究

周曉焱，張建華

（東北石油大學(xué) 1.人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江 大慶，163318； 2. 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶，163318）

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是快速工業(yè)化和城市化的虹吸效應(yīng)，使得我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展滯后的狀況尚未得到根本改變。從第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)鄉(xiāng)村人口為5.1億人，相比第六次全國(guó)人口普查，10年間鄉(xiāng)村人口減少了1.64億人。[1]我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了63.89%，但戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為45.4%，[2]說(shuō)明城市中常住人口中有近三成為鄉(xiāng)村戶(hù)籍人口，由此可見(jiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村人口被城市“虹吸”的程度。在人類(lèi)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，鄉(xiāng)村人口減少和鄉(xiāng)村適度收縮的情況難以避免。但是作為鄉(xiāng)村面積廣大、人口眾多且以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱之一的地區(qū)，我國(guó)東北地區(qū)如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中保持鄉(xiāng)村人口均衡發(fā)展，避免鄉(xiāng)村過(guò)度收縮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展就是一個(gè)非常值得研究的問(wèn)題。

一、東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育問(wèn)題的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)東北地區(qū)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后等問(wèn)題突出，同時(shí)受到計(jì)劃生育政策慣性影響，東北地區(qū)鄉(xiāng)村生育率顯著低于全國(guó)農(nóng)村的平均水平，加之人口流動(dòng)使得鄉(xiāng)村人口空心化、空巢化問(wèn)題嚴(yán)重，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口發(fā)展面臨前所未有的困境。

(一) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口總量持續(xù)減少，且減少速度和規(guī)模明顯大于其他地區(qū)

從歷次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口數(shù)量呈現(xiàn)出持續(xù)下降的情況。據(jù)第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，相比第六次全國(guó)人口普查，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口凈減少超過(guò)了1 400萬(wàn)人，減少比例達(dá)到31.4%。①本來(lái)東北地區(qū)人口密度就比較低，鄉(xiāng)村人口的大量外流必然會(huì)使人口密度繼續(xù)降低，從而對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，尤其是對(duì)國(guó)家糧食安全產(chǎn)生影響。同時(shí)，東北人口變化還呈現(xiàn)出邊境地區(qū)人口下降速度快于非邊境地區(qū)的特點(diǎn)。以黑龍江省為例，2010—2020年的十年間全省人口自然增長(zhǎng)率為負(fù)增長(zhǎng)，具體為-16.86%，而邊境地區(qū)的人口自然增長(zhǎng)率均為負(fù)增長(zhǎng)，且超過(guò)全省平均水平，其中伊春市、大興安嶺行署的人口自然增長(zhǎng)率為-23.45%和-35.24%，塔河縣更是達(dá)到-44.79%。②邊境地區(qū)(尤其是農(nóng)村地區(qū)) 的人口減少，必然會(huì)影響到東北邊境地區(qū)的國(guó)家安全。

(二) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育持續(xù)低迷，顯著低于全國(guó)平均水平

從遼寧省、吉林省、黑龍江省歷年統(tǒng)計(jì)年鑒來(lái)看，三省分別在2010年、2016年、2015年就出現(xiàn)人口自然增長(zhǎng)率的負(fù)增長(zhǎng)，說(shuō)明東北地區(qū)的生育率已經(jīng)出現(xiàn)了明顯降低。從第五次、第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，東北地區(qū)鄉(xiāng)村總和生育率長(zhǎng)期在1.3的“極低生育線”以下運(yùn)行，遼吉黑三省鄉(xiāng)村總和生育率從2000年的1.2、0.92和0.96，減少到2010年的0.96、0.9和0.85，均低于兩次人口普查中全國(guó)鄉(xiāng)村總和生育率1.43的水平，[3-4]并呈現(xiàn)出與全國(guó)總和生育率同向的下行趨勢(shì)。而第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示全國(guó)的總和生育率為1.3[1]，也就意味著東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口總和生育率仍然處于低位運(yùn)行狀態(tài)。

(三) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口一孩占比持續(xù)下降，孩次占比不合理

東北地區(qū)鄉(xiāng)村一孩占新生兒總數(shù)的比例在下降，二孩、三孩及以上占新生兒總數(shù)的比例在上升，這一趨勢(shì)說(shuō)明東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口的長(zhǎng)期均衡發(fā)展存在隱憂。根據(jù)歷年人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)可知，東北地區(qū)鄉(xiāng)村新生兒中一孩占比從2000年的76.03%下降到2010年的68.32%，2015年一孩占比進(jìn)一步下降到62.76%；二孩占比從2000年的22.17%增加到2010年的28.61%，2015年二孩占比進(jìn)一步上升到34.3%；三孩及以上新生兒占比從2000年的1.8%增加到2010年的3.07%，2015年三孩及以上占比變?yōu)?.94%。[3-5]一孩生育率反映了在沒(méi)有政策限制下的生育情況，可以說(shuō)，一孩生育率的高低直接體現(xiàn)了東北地區(qū)鄉(xiāng)村育齡婦女生育意愿減少和行為趨向下降的變化趨勢(shì)。

(四) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口平均初育年齡持續(xù)延后，農(nóng)村新生人口總量下降

在育齡婦女孩次生育不甚合理的情況下，東北地區(qū)鄉(xiāng)村育齡婦女平均初育年齡③的推遲，對(duì)東北鄉(xiāng)村人口總量的影響更加直接。1990—2017年，我國(guó)育齡婦女平均初育年齡從23.4歲提高到26.8歲[6]，平均初育年齡持續(xù)延后的趨勢(shì)十分明顯。同時(shí)，根據(jù)歷年人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)可知，全國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)育齡婦女平均初育年齡也從2000年的23.74歲[3]提高到2015年25.01歲[5]，而東北地區(qū)的變化與全國(guó)趨勢(shì)一致。以黑龍江省為例，該省鄉(xiāng)村地區(qū)育齡婦女平均初育年齡從2000年的22.9歲[7]提高到2015年26.83歲[8]，平均初育年齡延后近4歲，明顯高于全國(guó)平均水平。這一變化趨勢(shì)也充分說(shuō)明，近20年來(lái)東北鄉(xiāng)村新生人口實(shí)際增長(zhǎng)數(shù)量較為有限，再疊加人口流動(dòng)的因素，就直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村人口總量下降。

(五) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村新生兒性別比偏高的情況依然存在

從歷年人口普查和1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，東北地區(qū)鄉(xiāng)村新生兒男女性別比雖然低于全國(guó)鄉(xiāng)村的平均水平，但是一直維持在110∶100左右，到2010年更是達(dá)到116.80∶100，與公認(rèn)的103∶100至107∶100的合理性別比相比還有很大差距。[4]過(guò)高的新生兒性別比，會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展產(chǎn)生較大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬蠍夯l(xiāng)村人口的婚戀機(jī)會(huì)和環(huán)境，導(dǎo)致家庭結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定和婚戀成本上升。

(六) 東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口年齡結(jié)構(gòu)不合理，育齡婦女減少速度明顯快于全國(guó)平均水平

東北地區(qū)人口年齡結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“少子化”和“老齡化”疊加的特點(diǎn)。我國(guó)0—14歲人口比例已經(jīng)從2000年的20.89%減少到2020年17.95%，65歲以上老人的比例從2000年的6.96%增加到2020年的13.5%，[9-10]其中東北地區(qū)更是先于全國(guó)進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。同時(shí)，東北地區(qū)鄉(xiāng)村育齡婦女占鄉(xiāng)村女性人口的比例下降較快，從2000年的62.1%下降到2015年的52.25%，較全國(guó)鄉(xiāng)村平均水平低了1.87%，[3-5]尤其是受人口絕對(duì)數(shù)量的限制，東北地區(qū)鄉(xiāng)村育齡女性絕對(duì)數(shù)就更為有限了。育齡女性數(shù)量和比例的雙重下降，必將對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)性的負(fù)面影響。

總之，東北地區(qū)鄉(xiāng)村面臨較為嚴(yán)重的人口數(shù)量下降、總生育率極低、年齡性別結(jié)構(gòu)不合理和人力資源弱化等一系列人口問(wèn)題，急需調(diào)整生育政策，為東北地區(qū)鄉(xiāng)村振興提供助力。

二、東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育問(wèn)題的成因

(一) 長(zhǎng)期執(zhí)行計(jì)劃生育政策，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育觀念發(fā)生改變

東北地區(qū)在傳統(tǒng)上就是城鎮(zhèn)化率較高和單位體制較為嚴(yán)密的地區(qū)，長(zhǎng)期嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育政策，已經(jīng)對(duì)東北地區(qū)的生育觀念產(chǎn)生了深入影響，改變了東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口傳統(tǒng)的生育觀念，“少生、優(yōu)生”已經(jīng)得到了大家的廣泛認(rèn)同。[11]鄉(xiāng)村育齡人口在選擇生育時(shí)更加謹(jǐn)慎，在生育、養(yǎng)育和教育方面的需求也越來(lái)越高，這大大限制了生育率的提高。受人口流動(dòng)、職業(yè)發(fā)展、受教育過(guò)程延長(zhǎng)等因素影響，晚婚晚育的情況大大增加，使得育齡人口初育時(shí)間推遲。同時(shí)，東北地區(qū)鄉(xiāng)村育齡女性生育意愿持續(xù)下降。對(duì)于缺乏濃厚家族觀念和生育文化的東北地區(qū)，這一習(xí)慣一旦形成，就很難改變。

(二) 生育、養(yǎng)育和教育成本上升，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育意愿顯著下降

一方面，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口流動(dòng)、家庭規(guī)模小型化和婚姻穩(wěn)定性下降等因素影響，普遍性晚婚晚育導(dǎo)致的育齡女性生育和胎兒發(fā)育風(fēng)險(xiǎn)增加，以及教育、醫(yī)療和日間照料等優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源的稀缺性，都大大增加了子女的生育、養(yǎng)育和教育成本。[12]另一方面，計(jì)劃生育政策實(shí)行以來(lái)，子女生育數(shù)量急劇下降，家庭對(duì)于子女培養(yǎng)的期望值和投資都急劇增加，出于對(duì)家庭和自身未來(lái)投資的需要，“優(yōu)育”轉(zhuǎn)化為在生育、養(yǎng)育和教育方面的“攀比”，以保證子女在未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)中能夠取得優(yōu)勢(shì)地位。從2017年全國(guó)生育狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，一旦進(jìn)入非理性的“競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)”，出于對(duì)成本的考量，具有一定學(xué)歷的中等收入階層會(huì)由“生育主力”轉(zhuǎn)化為生育的“觀望群體”。[13]同時(shí)，對(duì)于養(yǎng)育成本不敏感的高收入階層和低收入階層而言，生育的積極性突顯反而會(huì)在一定程度上導(dǎo)致人口生育的逆向淘汰。

(三) 人口流動(dòng)常態(tài)化，東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口生育率難以提高

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)表明，東北地區(qū)常住人口中流動(dòng)人口比第六次全國(guó)人口普查時(shí)增加了1 273萬(wàn)人。[10]從流動(dòng)方向來(lái)看，人口從鄉(xiāng)村流向城市，從中小城市流向區(qū)域性中心城市。同時(shí)，流出的人口往往是具備一定知識(shí)和能力的青壯年人口，這些人口的遷出必然會(huì)導(dǎo)致人口流出地區(qū)的生育率下降、人口年齡和性別比例失調(diào)、人口素質(zhì)下降等一系列問(wèn)題。[14]同時(shí)，除省會(huì)城市和城市核心區(qū)對(duì)人口有較高吸引能力以外，其他城市和非核心區(qū)的人口外流現(xiàn)象較為普遍，尤其是資源型城市以及縣級(jí)以下中小城鎮(zhèn)對(duì)本區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村人口的吸納能力較弱。[15]這使得東北地區(qū)的鄉(xiāng)村人口無(wú)法就近實(shí)現(xiàn)市民化，鄉(xiāng)村人口跨市域、省域轉(zhuǎn)移成為常態(tài)，也呈現(xiàn)出明顯的鄉(xiāng)村收縮現(xiàn)象。《2019年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2010—2019年?yáng)|北地區(qū)的行政村減少776個(gè)，自然村減少5 899個(gè)。[16]而且這種鄉(xiāng)村收縮呈現(xiàn)出明顯的由北至南、由邊境到內(nèi)地的梯度差異，說(shuō)明地理區(qū)位、氣候等因素在鄉(xiāng)村收縮中的作用不能忽視。

三、東北地區(qū)現(xiàn)行生育政策現(xiàn)狀及其不足

(一) 我國(guó)東北地區(qū)現(xiàn)行生育政策現(xiàn)狀

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的生育政策一直是計(jì)劃生育體系的重要組成部分，以限制人口生育作為政策重點(diǎn)目標(biāo)。但是21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人口增長(zhǎng)日趨緩慢、總和生育率下降、人口結(jié)構(gòu)惡化等人口發(fā)展的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題日益突出，因此，我國(guó)的生育政策開(kāi)始快速轉(zhuǎn)向以促進(jìn)生育并實(shí)現(xiàn)人口均衡發(fā)展為目標(biāo)的政策調(diào)整時(shí)期。在21世紀(jì)的這20年間，我國(guó)政府在政策的頂層設(shè)計(jì)方面、全國(guó)性和區(qū)域性生育政策的制定方面都進(jìn)行了一系列調(diào)整和改進(jìn)，逐漸放棄和取消了抑制生育的政策內(nèi)容，并逐步形成較為完整的促進(jìn)人口生育的政策體系。筆者在2022年1月查閱各級(jí)政府部門(mén)網(wǎng)站后，整理出了我國(guó)東北地區(qū)現(xiàn)行主要生育政策法規(guī)簡(jiǎn)表(見(jiàn)表1) 。

(二) 我國(guó)現(xiàn)有生育政策在應(yīng)對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口問(wèn)題中存在不足

盡管從2011年開(kāi)始，我國(guó)政府在生育政策頂層設(shè)計(jì)上相繼推出“雙獨(dú)二孩”、“單獨(dú)二孩”和“全面

二孩”政策，又在婚孕服務(wù)、流動(dòng)人口服務(wù)、嬰幼兒日間照料服務(wù)和基本教育服務(wù)等方面，制定了一系列支持生育的具體政策，力圖達(dá)到改善城鄉(xiāng)生育的目的。但從第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)來(lái)看，2020年我國(guó)的總和生育率僅為1.3[1]，無(wú)法實(shí)現(xiàn)《國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃(2016—2030年) 》提出的總和生育率達(dá)到1.8的階段性目標(biāo)[17]。同時(shí)，東北地區(qū)鄉(xiāng)村的人口減少更是達(dá)到了1 400萬(wàn)人以上④，生育率和人口結(jié)構(gòu)指標(biāo)都出現(xiàn)了快速惡化的情況，因此，東北地區(qū)現(xiàn)行生育政策還存在諸多急需加以完善和優(yōu)化之處。

1. 生育政策的頂層設(shè)計(jì)難以有針對(duì)性地解決東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口問(wèn)題

就目前的政策頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，首先是受到“政策慣性”和傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的影響，政府對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)生育問(wèn)題快速惡化的情況認(rèn)識(shí)不足。當(dāng)鄉(xiāng)村地區(qū)人口生育問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)以后，又對(duì)快速扭轉(zhuǎn)生育問(wèn)題期望過(guò)于急迫，使得各級(jí)政府制定《人口發(fā)展規(guī)劃》和開(kāi)放“二孩”生育等政策時(shí)的宏觀指標(biāo)較高，而實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。其次，現(xiàn)行生育政策對(duì)地方政府制定區(qū)域性生育政策的授權(quán)并不具體，僅規(guī)定了地方政府可以根據(jù)地方實(shí)際情況制定本地區(qū)的生育政策[18]，但受到現(xiàn)有財(cái)稅管理體制和人力管理體制的限制，東北地區(qū)的各級(jí)地方政府難以在實(shí)踐中制定高于中央生育政策水平的區(qū)域性政策。再次，生育及生育支持政策內(nèi)容龐雜，往往涉及發(fā)改委、衛(wèi)健委、人社部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、財(cái)政部、民政部等諸多部門(mén)，缺乏整合和協(xié)調(diào)機(jī)制，所以生育及生育支持政策的碎片化非常明顯。最后，不同部門(mén)的政策往往根據(jù)本部門(mén)的需求來(lái)制定，使得政策之間存在沖突，甚至出現(xiàn)南轅北轍的情況。

2. 生育政策缺乏對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口問(wèn)題的針對(duì)性政策設(shè)計(jì)

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，我國(guó)計(jì)劃生育政策就對(duì)鄉(xiāng)村人口生育“網(wǎng)開(kāi)一面”，歷次生育政策調(diào)整主要針對(duì)城市人口和企事業(yè)單位職工。由于大家對(duì)鄉(xiāng)村生育問(wèn)題的認(rèn)識(shí)還局限在“傳宗接代”和“多子多福”的傳統(tǒng)觀念上，我國(guó)各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村生育問(wèn)題的惡化現(xiàn)狀普遍存在重視不足的情況。首先，通過(guò)在東北三省政府官網(wǎng)上搜索結(jié)果可見(jiàn)，除了延續(xù)中央和省級(jí)政策以外，絕大數(shù)市縣級(jí)政府都沒(méi)有制定《人口與計(jì)劃生育條例》的實(shí)施細(xì)則，在基層政策執(zhí)行層面上缺乏針對(duì)鄉(xiāng)村生育問(wèn)題的政策設(shè)計(jì)。其次，吉林和黑龍江兩省對(duì)邊境地區(qū)、少數(shù)民族鄉(xiāng)村居民的生育優(yōu)待政策雖然被延續(xù)下來(lái)了，但是隨著國(guó)家生育政策的一步步放開(kāi)，原來(lái)鄉(xiāng)村在生育人口數(shù)量上的“優(yōu)待”已不復(fù)存在。再次，因我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，現(xiàn)有生育政策在婚假、產(chǎn)假、陪產(chǎn)假、計(jì)劃生育休假和生育補(bǔ)貼等方面的規(guī)定，事實(shí)上把鄉(xiāng)村居民排除在相關(guān)保障之外。最后，生育支持政策缺乏對(duì)鄉(xiāng)村人口的實(shí)際幫助。關(guān)于生育和養(yǎng)育的稅收減免，因稅收制度的設(shè)計(jì)難以直接惠及鄉(xiāng)村人口；家庭補(bǔ)貼和兒童津貼等政策設(shè)計(jì)的缺乏，使得在缺乏經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段的情況下，現(xiàn)有生育支持政策無(wú)法在短期內(nèi)起到改善鄉(xiāng)村生育的作用。而其他關(guān)于鄉(xiāng)村低保、鄉(xiāng)村危房、上下水改造等政策，更是側(cè)重于貧困問(wèn)題的應(yīng)對(duì)，只是兼顧到了兒童生存條件的改善。

3. 生育政策的執(zhí)行存在不足

首先，隨著傳統(tǒng)計(jì)劃生育政策逐漸退出，與之配套的超生處罰、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收等執(zhí)行的阻力和難度越來(lái)越大，傳統(tǒng)的人口計(jì)劃生育管理的方式方法開(kāi)始越來(lái)越不適用于今天的實(shí)際。同時(shí)，生育政策關(guān)注的領(lǐng)域已經(jīng)越來(lái)越超出了傳統(tǒng)的生育政策的領(lǐng)域，開(kāi)始向降低生育、養(yǎng)育、教育成本的家庭支持政策，直接影響人口生育的流動(dòng)人口政策，間接影響人口生育的性別平等政策等新領(lǐng)域擴(kuò)展，政策執(zhí)行領(lǐng)域的挑戰(zhàn)與壓力反而越來(lái)越大。其次，隨著我國(guó)中央政府部門(mén)改革的持續(xù)推進(jìn)，我國(guó)人口與計(jì)劃生育主管機(jī)關(guān)經(jīng)歷了從“國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)(1981) ——國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)(2003) ——國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)(2013) ——國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)(2018) ”的變化，其內(nèi)設(shè)的主管人口計(jì)劃生育業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和資源配置卻相對(duì)減少，地方各級(jí)政府也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。這就使得這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域在大大擴(kuò)張的同時(shí)，其負(fù)責(zé)的生育管理服務(wù)的內(nèi)容不斷復(fù)雜化和多樣化，導(dǎo)致各級(jí)政府在宏觀層面的管理和服務(wù)能力有所下降。最后，在基層專(zhuān)兼職計(jì)劃生育人員的配備方面，《人口與計(jì)劃生育法》只是原則性地規(guī)定了“村民委員會(huì)、居民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)依法做好計(jì)劃生育工作”[18]。在省級(jí)的《人口與計(jì)劃生育條例》中，只有吉林省明確規(guī)定了從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村級(jí)計(jì)劃生育機(jī)構(gòu)和專(zhuān)兼職人員的配備、聘任、與管理的具體規(guī)范；規(guī)定了鄉(xiāng)村專(zhuān)(兼) 職計(jì)劃生育工作人員的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)和來(lái)源，[19]而東北其他兩個(gè)省對(duì)鄉(xiāng)村計(jì)劃生育工作的規(guī)定基本上延續(xù)了國(guó)家的規(guī)定。因此，這些法規(guī)對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村基層政策執(zhí)行的直接指導(dǎo)作用有限。

綜上所述，東北地區(qū)鄉(xiāng)村生育問(wèn)題的緩解，需要將秉持“城鄉(xiāng)融合”原則、遵循從碎片化到整體化的優(yōu)化思路、堅(jiān)持推進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作為生育政策完善的最終目標(biāo)。

四、完善和創(chuàng)新東北地區(qū)鄉(xiāng)村生育政策的建議

2021年6月26日《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》頒布，提出了對(duì)我國(guó)生育政策進(jìn)行綜合性設(shè)計(jì)的要求，尤其是“著眼于我國(guó)人口發(fā)展面臨的突出矛盾和問(wèn)題”“破除影響人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的思想觀念、政策法規(guī)、體制機(jī)制等制約因素，提高人口治理能力和水平”等重要提法，指出完善和創(chuàng)新區(qū)域性生育政策的必要性。[20]因此，需要結(jié)合東北地區(qū)的實(shí)際情況，針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)在社會(huì)保障、基本公共服務(wù)上的短板，通過(guò)差異化的政策設(shè)計(jì)，對(duì)東北地區(qū)鄉(xiāng)村生育政策加以完善和創(chuàng)新。

(一) 推動(dòng)區(qū)域性生育政策的頂層設(shè)計(jì)上的完善與創(chuàng)新

首先，合理確定區(qū)域性生育政策目標(biāo)。在中短期目標(biāo)上，應(yīng)以適應(yīng)“少子化”為目標(biāo)，在短期內(nèi)起到減緩鄉(xiāng)村人口生育率下降速度的作用，最大限度地控制“少子化”的負(fù)面影響。在中長(zhǎng)期目標(biāo)上，要以糾正鄉(xiāng)村人口的“少子化”為目標(biāo)。根據(jù)東北地區(qū)鄉(xiāng)村實(shí)際情況，對(duì)關(guān)鍵性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)和邊遠(yuǎn)艱苦的鄉(xiāng)村地區(qū)人口實(shí)施傾斜政策，糾正關(guān)鍵部門(mén)和關(guān)鍵地區(qū)的人口流失問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)人口的合理流動(dòng)，以保障育齡人口的穩(wěn)定。總之，只有實(shí)現(xiàn)區(qū)域性生育政策與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，才能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村人口生育的可持續(xù)增長(zhǎng)。

其次，科學(xué)確定區(qū)域性生育政策的關(guān)鍵指標(biāo)。在全國(guó)性人口發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口的合理規(guī)模，確定總和生育率、自然增長(zhǎng)率和遷徙率等指標(biāo)的合理區(qū)間，這是科學(xué)合理進(jìn)行具體政策設(shè)計(jì)的前提。

再次，推進(jìn)區(qū)域性生育政策在宏觀層面的整合。我國(guó)人口問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他發(fā)達(dá)國(guó)家，同時(shí)不同地區(qū)面臨的人口問(wèn)題也存在較大差異。因此，需要根據(jù)不同地區(qū)和城鄉(xiāng)差別，不斷修訂區(qū)域性中長(zhǎng)期人口發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行年度人口生育問(wèn)題匯報(bào)和督察制度；在中央和地方層級(jí)上建立生育政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，充分協(xié)調(diào)不同地區(qū)和部門(mén)的需求，實(shí)現(xiàn)政策制定的科學(xué)全面。

最后，在區(qū)域性生育政策評(píng)估方面，要合理評(píng)價(jià)政策力度和效果。需要充分認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村生育問(wèn)題的艱巨性，不能幻想能夠在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)生育率較低的問(wèn)題；也需要認(rèn)識(shí)到通過(guò)生育政策的優(yōu)化和切實(shí)執(zhí)行，是能夠把鄉(xiāng)村人口生育率保持在合理區(qū)間內(nèi)的。所以，既要防止政策“用力過(guò)猛”“大起大落”，造成資源浪費(fèi)和不可持續(xù)；又要防止畏難情緒，見(jiàn)不到短期效果，就悲觀失望、喪失信心。

(二) 推動(dòng)生育政策實(shí)施細(xì)則的完善與創(chuàng)新

首先，要推動(dòng)各級(jí)地方政府根據(jù)中央層級(jí)的頂層設(shè)計(jì)和宏觀生育政策，制定地方性的配套政策和實(shí)施方案，使生育政策的原則性規(guī)定可以落到實(shí)處。在具體實(shí)施細(xì)則的制定中，應(yīng)該改變現(xiàn)行生育政策執(zhí)行中“重城市輕鄉(xiāng)村”“重體制內(nèi)輕體制外”的傾向，使鄉(xiāng)村人口可以在具體生育政策執(zhí)行的過(guò)程中獲得更多的實(shí)際收益。

其次，恢復(fù)獨(dú)立的生育政策執(zhí)行部門(mén)和其內(nèi)設(shè)的鄉(xiāng)村生育主管機(jī)構(gòu)，并以立法的方式明確相關(guān)執(zhí)行部門(mén)的權(quán)責(zé)和資源配置，使其可以專(zhuān)注于鄉(xiāng)村的綜合性生育服務(wù)和家庭支持服務(wù)、性別平等支持服務(wù)、家庭補(bǔ)貼和兒童津貼服務(wù)等工作，以提高生育政策在鄉(xiāng)村執(zhí)行的專(zhuān)業(yè)性。

最后，要加強(qiáng)基層執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員配置的法制化、專(zhuān)業(yè)化。通過(guò)立法行動(dòng)明確從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村級(jí)專(zhuān)兼職工作人員的職權(quán)劃分、配備數(shù)量、報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政統(tǒng)籌方式；引入專(zhuān)業(yè)人才和社會(huì)組織，充分動(dòng)員多元化社會(huì)主體參與到生育政策執(zhí)行中來(lái)。

(三) 推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)鄉(xiāng)村具體生育政策的完善與創(chuàng)新

首先，推動(dòng)“區(qū)域性”生育政策的突破。嘗試全面取消生育限制，并以必要政策促進(jìn)初次生育時(shí)間提前為重點(diǎn)，對(duì)鄉(xiāng)村育齡人口生育潛力進(jìn)行徹底挖掘。同時(shí)，采取城鄉(xiāng)有別的生育政策設(shè)計(jì)，對(duì)鄉(xiāng)村人口生育服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面給予必要的傾斜，敢于在中央政策基礎(chǔ)上創(chuàng)新政策的內(nèi)容和執(zhí)行手段，更好地體現(xiàn)“區(qū)域性”生育政策的靈活性和針對(duì)性。

其次，完善以降低生育、養(yǎng)育、教育成本為目的的生育支持政策。一是制定為鄉(xiāng)村育齡人口的生育提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生育觀念和生育行為的轉(zhuǎn)變。在公共財(cái)政允許的范圍內(nèi)，如為鄉(xiāng)村人口建立一次性生育補(bǔ)助(按照子女生育次數(shù)給予差異性的生育補(bǔ)貼、分娩補(bǔ)貼) ，提高生育保險(xiǎn)對(duì)鄉(xiāng)村育齡人口生育的保障水平等；建立專(zhuān)項(xiàng)生育補(bǔ)償基金，發(fā)放未成年子女的兒童津貼、學(xué)業(yè)津貼；以家庭為單位和子女?dāng)?shù)量計(jì)算的稅收減免等措施，加大對(duì)生育家庭的補(bǔ)償，間接降低生育成本。通過(guò)經(jīng)濟(jì)刺激生育政策，可以間接提高居民收入以降低他們生育孩子的成本，減輕他們撫養(yǎng)孩子的經(jīng)濟(jì)壓力。二是從與育兒相關(guān)的基本公共服務(wù)角度看，為所有鄉(xiāng)村產(chǎn)婦和兒童提供具備基本的營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)足與食品援助服務(wù)；加強(qiáng)對(duì)兒童日間照料服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃，完善對(duì)0—3歲嬰幼兒的日間照料服務(wù)機(jī)構(gòu)和人才的規(guī)劃。三是建立以家庭為基礎(chǔ)的支持政策，為鄉(xiāng)村擁有未成年子女的家庭提供教育、醫(yī)療、住房福利等；在政策層面進(jìn)一步簡(jiǎn)化結(jié)婚登記手續(xù)，降低結(jié)婚年齡限制等措施，為鄉(xiāng)村育齡人口提供婚姻介紹服務(wù)、婚姻補(bǔ)貼，鼓勵(lì)育齡人口承擔(dān)婚姻家庭責(zé)任；依法消除家庭暴力等破壞家庭穩(wěn)定性的行為；鼓勵(lì)祖父母和父親更多地承擔(dān)育兒責(zé)任，防止出現(xiàn)“喪偶式育兒”等情況。同時(shí)，要加強(qiáng)不同社會(huì)政策之間的相互協(xié)調(diào)，防止不同社會(huì)政策產(chǎn)生矛盾沖突，從而影響了總體政策效果。

再次，在間接影響生育的性別平等政策上，主要圍繞著鄉(xiāng)村育齡女性在家務(wù)工作中的“無(wú)薪”現(xiàn)象、非農(nóng)就業(yè)中的歧視、非法的胎兒性別鑒定、因人口流動(dòng)導(dǎo)致的父母育兒角色失衡等問(wèn)題展開(kāi)。通過(guò)反歧視地方立法著力提高鄉(xiāng)村育齡女性的就業(yè)機(jī)會(huì)，從保護(hù)鄉(xiāng)村育齡女性職業(yè)發(fā)展的角度提升其生育意愿；賦予鄉(xiāng)村育齡女性平等參與各類(lèi)社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利等。

最后，推動(dòng)生育提高的其他政策完善與創(chuàng)新。在醫(yī)療政策方面，推進(jìn)輔助生殖技術(shù)在鄉(xiāng)村育齡婦女群體中的應(yīng)用，通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)的形式提供經(jīng)濟(jì)幫助；對(duì)非必要人口流產(chǎn)加以限制，對(duì)避孕和促進(jìn)生育的產(chǎn)品采取差異化審批等方式，以達(dá)到提高人口生育率的目的。在生育文化傳統(tǒng)恢復(fù)方面，通過(guò)在影視文學(xué)作品中，突出鼓勵(lì)生育的文案、圖片和影像照料的表現(xiàn)，創(chuàng)造鼓勵(lì)生育的社會(huì)氛圍，達(dá)到扭轉(zhuǎn)現(xiàn)有生育文化、男孩偏好的目的。

綜上所述，東北地區(qū)鄉(xiāng)村的人口問(wèn)題是生育政策長(zhǎng)期實(shí)踐積累的問(wèn)題，結(jié)合東北地區(qū)鄉(xiāng)村人口自身發(fā)展的特點(diǎn)和未來(lái)政策可能的調(diào)整看，生育政策的完善與創(chuàng)新一定要結(jié)合本地的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行，這絕不是單純放開(kāi)生育限制這么簡(jiǎn)單，而是需要在政策的頂層設(shè)計(jì)、生育及生育支持政策等諸多領(lǐng)域加以必要的完善和創(chuàng)新。

注釋

①④筆者根據(jù)遼寧省、吉林省、黑龍江省第六次、第七次全國(guó)人口普查公報(bào)整理而成。

②筆者根據(jù)黑龍江省各市第六次、第七次全國(guó)人口普查公報(bào)整理而成。

③平均初育年齡是指規(guī)定時(shí)限內(nèi)育齡婦女生育一孩時(shí)的平均年齡。