行政化導(dǎo)向的新管理主義：鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作站建設(shè)與政府購買社會工作服務(wù)
——以湖南省“禾計劃”A市項目為例

雷 杰，易雪嬌*，張忠民

（1. 中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，廣東 廣州，510275； 2. 懷化市民政局，湖南 懷化，418099）

一、研究背景

2006年中共中央十六屆六中全會提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”的重大戰(zhàn)略任務(wù)后，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，社會工作專業(yè)化在我國取得了令人矚目的成就。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，全國民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量從2012年的1 247家增長至2019年的13 064家，增長超過10倍。在人才培養(yǎng)方面，社會工作專業(yè)人才總量于2019年已超過149萬人，完成了中央組織部等19個部委和群團(tuán)組織在《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃 (2011—2020年)》中所提出的145萬任務(wù)目標(biāo)。[1]截至2019年，全國取得助理社會工作師和社會工作師證書的人員總數(shù)為533 594人，約為2012年人員總數(shù)的6倍。在資金投入方面，2019年全國各地投入資金總量達(dá)68.4億元，相比2012年增長近5倍。①盡管我國社會工作的專業(yè)化發(fā)展在總體上呈迅猛勢頭，但仍存在突出的區(qū)域發(fā)展不平衡情況。截至2019年，浙江、江蘇、廣東、四川、北京等省 (直轄市)共成立6 424家民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，接近全國總量的50%；廣東、江蘇、浙江、北京、山東等省 (直轄市)取得全國社會工作職業(yè)水平證書的人數(shù)累計超過29萬人，占全國總數(shù)的55%；廣東、上海、北京、江蘇、天津等省 (直轄市)所投入資金合計超過47億元，約占全國規(guī)模的69%。②

為進(jìn)一步推動我國社會工作服務(wù)的區(qū)域平衡發(fā)展，民政部于2020年10月在湖南省長沙市召開現(xiàn)場推進(jìn)會，重點推廣湖南省、廣東省等地將社會工作發(fā)展與基層民政建設(shè)相結(jié)合的經(jīng)驗，推動在全國范圍內(nèi)開展鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作站建設(shè)。2021年4月，民政部進(jìn)一步提出建設(shè)目標(biāo)：“力爭‘十四五’末，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)都有社會工作站，村 (社區(qū))都有社會工作者提供服務(wù)。”[2]截至2021年底，全國共投入24.9億元的建設(shè)資金，建成1.7萬余個社會工作站，引領(lǐng)5 000多家社會工作機(jī)構(gòu)及超過4萬名社會工作者駐站開展服務(wù)。[3]

與廣東省采取鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府直接為社會工作站聘請社會工作者的方式不同，湖南省主要依靠政府購買服務(wù)來進(jìn)行社會工作站建設(shè)。作為一個地區(qū)生產(chǎn)總值不足廣東省一半的中部省份，其在2017年對社會工作的投入僅有9 501萬元。但從2019年開始，湖南省通過政府購買服務(wù)的方式，每年安排3.1億元資金，簽訂142家承接機(jī)構(gòu)，培育357個社會工作機(jī)構(gòu)，在1 940個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)鋪開建設(shè)2 069個社會工作站，共配備近4 000名專業(yè)社會工作者，年均開展5萬多場社區(qū)活動，服務(wù)群眾600多萬人次。[4]作為民政部推廣的重要模式之一，湖南省社會工作站建設(shè)的經(jīng)驗對全國各地均具有重要的參考意義。因此，本文根據(jù)新管理主義理論視角，立足湖南省“禾計劃”，選取A市社會工作站項目作為個案研究，旨在回答以下研究問題：在政府購買服務(wù)的背景下，社會工作站是如何進(jìn)行建設(shè)的？政府購買服務(wù)的這種方式，對社會工作站的建設(shè)會產(chǎn)生怎樣的影響？

二、文獻(xiàn)回顧

(一) 新管理主義的特征：市場化導(dǎo)向的社會服務(wù)

20世紀(jì)70年代，西方福利國家因福利支出與財政征稅之間的矛盾，出現(xiàn)了合法性危機(jī)。[5]當(dāng)以英國撒切爾夫人和美國里根為代表的“新右派”上臺執(zhí)政后，他們在意識形態(tài)上極力反對國家成為社會福利的主要提供者，由此掀起了社會服務(wù)市場化的改革浪潮。[6]自20世紀(jì)80年代，新管理主義成為福利國家改革的主導(dǎo)思想，主張效仿企業(yè)管理的方式，把政府的角色從直接服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咭?guī)管和服務(wù)資助，以外包的形式鼓勵私人市場或社會組織承擔(dān)具體的社會服務(wù)。[7]新管理主義認(rèn)為，只有這種“掌舵”的做法才能使社會服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、效率和效果最大化。換句話說，新管理主義追求的是如何能用最低的成本獲得適當(dāng)?shù)姆?wù)，從而換取最大的產(chǎn)出來滿足人們的需求。[8]

經(jīng)濟(jì)、效率和效果被視為新管理主義的重要信條。經(jīng)濟(jì)是指用最低成本獲得適當(dāng)?shù)娜肆蛭镔Y；效率是指組織以一定的資源獲得最大的產(chǎn)出；效果是指組織提供的方案或活動能滿足人們的需求，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。[9]換言之，經(jīng)濟(jì)要求減少投入和成本，爭取以最低的成本獲得所需資源；效率關(guān)注投入與產(chǎn)出的關(guān)系，尋求最優(yōu)的配置；效果強(qiáng)調(diào)社會服務(wù)的實際效益與預(yù)期目標(biāo)之間的一致，追求工作效益的最大化。

為了追求以上原則，新管理主義的特征可概括為四點。一是實現(xiàn)服務(wù)的購買和供給之間的分離，使政府可以在不同的服務(wù)提供方及其服務(wù)方案里面進(jìn)行挑選。二是引入競爭機(jī)制，通過招投標(biāo)的方式，讓商業(yè)機(jī)構(gòu)或社會組織通過競爭來獲得政府的合同。三是以產(chǎn)出和效果控制為依歸，把評估服務(wù)的重點放在結(jié)果上面，希望賦予服務(wù)提供方在服務(wù)過程中更大的靈活性。四是強(qiáng)調(diào)以顧客為本的問責(zé)，寄望通過服務(wù)對象的主觀滿意和消費選擇來做到服務(wù)的優(yōu)勝劣汰。[10-12]

(二) 新管理主義對社會服務(wù)的影響：積極和消極影響并存

在新管理主義影響下，社會服務(wù)把重點放在資金使用效率、服務(wù)產(chǎn)出和效果上，并通過審計和評估來強(qiáng)化績效管理，從而證明自身的競爭力和問責(zé)性。[13]這種做法在實踐中產(chǎn)生兩方面影響。

一方面，政府在社會服務(wù)領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，使得從事社會服務(wù)相關(guān)的機(jī)構(gòu)得以迅速發(fā)展。例如1977—1987年，美國的日托服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了80%，個人和家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了22%，殘疾人就業(yè)和工作培訓(xùn)機(jī)構(gòu)增長了39%，居家照顧服務(wù)機(jī)構(gòu)增長了45%。[14]英格蘭和威爾士由私營部門提供的居家照顧服務(wù)的比例，從1992年的2%上升到2000年的56%。[15]

另一方面，新管理主義過分鼓吹經(jīng)濟(jì)、效率和效果等原則，反而會產(chǎn)生與之相反的后果。首先，新管理主義要求政府需以持續(xù)的評估、檢查等方式來監(jiān)督第三方的服務(wù)實施過程及其結(jié)果，這其實會變相增加行政成本。其次，新管理主義的效率原則主張“少花錢而多辦事”，要求服務(wù)承接的機(jī)構(gòu)在不斷壓低成本的同時完成更多的工作量。這樣做的后果之一是從業(yè)人員因工作壓力、職業(yè)倦怠等問題而不斷流失，繼而影響服務(wù)質(zhì)量。[16-17]另外，當(dāng)政府要求第三方的社會工作者通過大量的文書記錄工作內(nèi)容時，這些文書工作會嚴(yán)重擠壓社會工作者的一線服務(wù)時間，影響他們專業(yè)服務(wù)的效率。[18]最后，新管理主義所注重的“管理”與社會服務(wù)所追求的“社會性”取向相沖突。政府購買社會服務(wù)若過分追求市場機(jī)制的運行邏輯 (如片面追求經(jīng)濟(jì)和效率)，將消弭以“社會權(quán)利”“關(guān)懷”和“社會團(tuán)結(jié)”為根本的社會服務(wù)，從而出現(xiàn)波蘭尼所描述的“市場凌駕社會”的“脫嵌”現(xiàn)象[19]。

(三) 新管理主義與我國政府購買社會工作服務(wù)

自20世紀(jì)80年代末，我國為深化市場經(jīng)濟(jì)改革，推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，以“小政府、大社會”為發(fā)展方向，對老年人、殘疾人等民政對象開展“社會福利社會化”的嘗試，提倡投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化和服務(wù)隊伍專業(yè)化。[20]2003年，上海市政府以政府購買服務(wù)的方式，通過三家社團(tuán)聘請社會工作者，承擔(dān)禁毒、社區(qū)矯正、社區(qū)青少年等社會服務(wù)，揭開了我國政府購買社會工作服務(wù)的序幕。2007年10月，深圳市出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊伍建設(shè)推進(jìn)社會工作發(fā)展的意見》及七個配套文件，從制度上確立“政府購買，民間運作”的新型社會工作服務(wù)模式。廣州市也在2009年提出借鑒中國香港特區(qū)先進(jìn)的社會服務(wù)經(jīng)驗，開展政府購買家庭綜合服務(wù)項目試點，并于2012年實現(xiàn)全市每街 (鎮(zhèn))建立一間家庭綜合服務(wù)中心，每年財政購買資金總額逾3.1億元。[21]此后，政府購買社會工作服務(wù)在全國各地都有長足的發(fā)展。有學(xué)者通過對北京、廣州、深圳、佛山、武漢、金華、上海和廈門等八個城市進(jìn)行個案研究，指出政府購買的社會服務(wù)領(lǐng)域已經(jīng)從傳統(tǒng)的民政 (老年人、殘疾人、留守兒童)拓展到政法 (禁毒)、衛(wèi)健 (醫(yī)務(wù))甚至社區(qū)治理 (普通居民)。[22]由此可見，政府購買社會工作服務(wù)的政策和實踐已成為我國社會治理創(chuàng)新的重要制度安排。

從實際經(jīng)驗看，我國政府購買社會工作服務(wù)初步呈現(xiàn)出新管理主義的主要特征。第一，要求服務(wù)的購買和供給之間分離。截至2014年底，全國31個省和直轄市先后出臺了政府購買服務(wù)的意見，明確規(guī)定將政府直接向公眾提供的部分公共服務(wù)交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。[23]第二，引入競爭機(jī)制。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)的社會組織在政府的購買扶持下，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。[24]2020年財政部等出臺的《政府購買服務(wù)管理辦法》也明確指出：“政府主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)購買內(nèi)容及市場狀況、相關(guān)供應(yīng)商服務(wù)能力和信用狀況等因素，通過公平競爭擇優(yōu)確定承接主體”。[25]第三，以產(chǎn)出和效果控制為依歸。有研究對深圳市和上海市出臺的社會工作者服務(wù)績效評估文件進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)服務(wù)的產(chǎn)出和成效是兩地評估考核的重要內(nèi)容。例如，上海市的評估文件不但會對服務(wù)對象見面率、每周接觸服務(wù)對象平均人次、每周平均服務(wù)時間、小組工作或社區(qū)工作開展個數(shù)等產(chǎn)出指標(biāo)進(jìn)行考核，還會重視服務(wù)質(zhì)量等成效指標(biāo)的實現(xiàn)。[26]第四，強(qiáng)調(diào)以顧客為本的問責(zé)。有研究對北京、上海、寧波、廣州、深圳等地的社會服務(wù)評估實踐進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)服務(wù)對象的滿意度、對服務(wù)的認(rèn)可程度以及服務(wù)對象的受益程度均是重要的考核內(nèi)容，且評估的結(jié)果會影響機(jī)構(gòu)是否能夠繼續(xù)承接下年度的服務(wù)。[27]

必須承認(rèn)的是，政府購買服務(wù)的方式對推動我國社會工作服務(wù)的發(fā)展起著顯著的作用。這點與西方福利國家以削減福利支出為目的而推行新管理主義的做法有著本質(zhì)上的區(qū)別。[6]第一，該方式確立了國家在社會工作服務(wù)中的政策引領(lǐng)和資金主導(dǎo)的作用。如前所說，全國各地對社會工作的投入從2012年的12.5億元持續(xù)增長到2019年的68.4億元③，體現(xiàn)了政府對人民福利責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。第二，政府購買社會工作服務(wù)極大地彌補(bǔ)了我國社會福利體系的空白。根據(jù)民政部和財政部的指導(dǎo)意見，政府購買社會工作服務(wù)需圍繞城市流動人口的社會融入、農(nóng)村留守人員的社會保護(hù)、老年人和殘疾人的社會照顧、特殊行為偏差群體的社會關(guān)愛、受災(zāi)群眾的生活重建等方面。[28]隨著20世紀(jì)90年代以來單位福利的瓦解，再加上社會福利社會化政策的推行，上述領(lǐng)域大多存在著公共服務(wù)的缺位，使得服務(wù)對象更易遭受制度和市場的雙重排斥。[20]因此，有學(xué)者從促進(jìn)福利體系的完整性角度出發(fā)，將我國政府購買社會工作服務(wù)比喻為一場“福利的革命”。[22]第三，政府購買社會工作服務(wù)有效地激活了社會組織的活力。為鼓勵更多的社會組織承接購買服務(wù)，廣東省民政廳率先在2009年簡化公益服務(wù)類社會組織的登記程序，允許那些具備設(shè)立條件的公益服務(wù)類社會組織可直接向登記管理機(jī)關(guān)申請法人登記；同時還規(guī)定政府相關(guān)職能部門不得超越自身的職責(zé)范圍干預(yù)公益服務(wù)類社會組織的管理運作和正常活動。[29]2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更指出：“重點培育和優(yōu)先發(fā)展……公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記”。[24]在此背景下，全國民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量從2012年的1 247家增長至2019年的13 064家④，為社會組織參與政府購買服務(wù)提供重要的力量。

針對政府購買方式對社會工作服務(wù)的影響，已有研究似乎得出了與新管理主義相類似的結(jié)果。第一，反經(jīng)濟(jì)，違背其降低服務(wù)成本的原意。例如，有政府購買方在購買過程中奉行“低價者得”，變相增加了社會工作者的工作量；[30-31]而從事購買服務(wù)的社會工作者對工作量的不堪重負(fù)則會通過職業(yè)倦怠的中介作用，不斷放大其離職意愿，最終造成人力資本的流失和培養(yǎng)成本的浪費。[32]第二，反效率，背離其提高服務(wù)產(chǎn)出的目的。聘請第三方評估機(jī)構(gòu)是政府監(jiān)測購買服務(wù)的常見手段。但據(jù)社會工作者反映，評估次數(shù)過多、評估方案不統(tǒng)一甚至頻繁變動，使得社會工作者不得不花費大量的時間準(zhǔn)備文書材料來迎接評估，甚至要不斷調(diào)整服務(wù)計劃以滿足第三方評估機(jī)構(gòu)的要求，從而讓服務(wù)的連貫性和專業(yè)性大打折扣。[33]第三，反效果，遠(yuǎn)離其專業(yè)使命的追求。前期經(jīng)驗表明，當(dāng)政府購買社會工作服務(wù)過于追求經(jīng)濟(jì)和效率時，就可能導(dǎo)致社會工作機(jī)構(gòu)及社會工作者視完成指標(biāo)量為最重要的目標(biāo)，從而背棄以服務(wù)對象“需求為本”的服務(wù)初衷。[34]

三、研究方法

為進(jìn)一步驗證我國政府購買社會工作服務(wù)與新管理主義視角的一致性，本研究選取湖南省“禾計劃”A市社會工作站項目作為個案研究。A市地處湖南省西部，面積達(dá)2.76萬平方公里，在2021年的調(diào)研中，筆者了解到A市13個縣 (市、區(qū))的常住人口約458.76萬；2020年地區(qū)生產(chǎn)總值居全省第6位。

首先，本研究采用文獻(xiàn)分析法，對2020年A市及其縣 (市、區(qū))的14份社會工作站項目評估報告進(jìn)行第二手資料分析 (編碼為R1至R14)，旨在了解A市社會工作站項目的發(fā)展現(xiàn)狀。

其次，本研究采用半結(jié)構(gòu)訪談的方法進(jìn)行資料收集。2021年1月至3月，筆者對4名來自民政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人、2名承接社會工作站項目的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、覆蓋所有縣 (市、區(qū))的32名社會工作者代表以及16名鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)民政員進(jìn)行訪談。本研究按照“地區(qū)—人員類型—具體訪談對象”的形式，將所有訪談對象進(jìn)行匿名化處理：A表示民政局的相關(guān)負(fù)責(zé)人；B表示承接社會工作站項目的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人；C表示社會工作者代表；D表示鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)民政員；數(shù)字代表訪談對象個體。下文首先對湖南省“禾計劃”的歷史發(fā)展進(jìn)行梳理，再通過A市社會工作站項目重點呈現(xiàn)政府購買社會工作服務(wù)的特征和影響。如無專門說明，下文中的數(shù)據(jù)和資料均為筆者2021年在湖南省“禾計劃”A市項目調(diào)研所得。

四、“禾計劃”基本情況及A市項目特征

(一) “禾計劃”的發(fā)展歷程

2017年4月至6月，湖南省民政廳聯(lián)合省編辦、財政廳、人社廳和專家教授組成了兩支調(diào)研團(tuán)，分赴省內(nèi)五市及其下屬縣 (市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)，深入了解基層民政工作的重點難點。此次調(diào)研主要發(fā)現(xiàn)三方面的問題。第一，基層民政的業(yè)務(wù)人員普遍存在學(xué)歷水平偏低、業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的現(xiàn)象。第二，基層民政的工作力量較為薄弱，與其所擔(dān)當(dāng)?shù)墓ぷ魅蝿?wù)嚴(yán)重不匹配。第三，基層民政在開展政府購買社會工作服務(wù)的過程中，缺乏經(jīng)費保障，相關(guān)權(quán)責(zé)和規(guī)章制度亦不健全。[35]因此，根據(jù)黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)基層工作的精神和民政部充實基層民政力量的工作要求，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革大背景下機(jī)構(gòu)和人員編制只減不增的實際情況，湖南省民政廳決定以推進(jìn)民政領(lǐng)域社會工作為突破口，通過政府購買服務(wù)的方式建設(shè)社會工作站，以解決基層民政經(jīng)辦能力不足的問題。[36]2018 年5月，湖南省社會工作站項目(亦稱“禾計劃”)全面啟動建設(shè)；發(fā)展至今，“禾計劃”可以劃分為三個發(fā)展階段。

1. 頂層設(shè)計 (2017年6月至2018年9月)

2017年6月至9月，省民政廳成立社會工作站建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，并圍繞擬定的建設(shè)方案向各方征求意見，開啟了“禾計劃”的籌備與規(guī)劃階段。2018年5月，湖南省推出一個各級民政部門提供支持、承接機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的政府購買服務(wù)模式。該模式要求各級民政部門牽頭負(fù)責(zé)，相關(guān)部門參與配合，分別承擔(dān)資金補(bǔ)助、培訓(xùn)與督導(dǎo)、績效評估、人員招考與服務(wù)開展等工作，在社會救助、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)和其他民政領(lǐng)域等方面共同發(fā)力。同時，各社會工作站接受社會救助工作經(jīng)費或?qū)ｍ椯Y金、財政預(yù)算、福彩公益金資助，按照協(xié)議要求足額配備社會工作者，定期接受省、市 (州)、縣(市、區(qū))三級的監(jiān)督與評估，見表1。[37-38]

表1 “禾計劃”的整體規(guī)劃

2. 全面覆蓋 (2018年9月至2019年12月)

為了有效推進(jìn)全省社會工作站建設(shè)以及盡快實現(xiàn)全覆蓋的建設(shè)目標(biāo)，從2018年9月開始，湖南省民政廳開展社會工作站項目實施進(jìn)度的監(jiān)測工作，規(guī)定各地民政局要在每月初進(jìn)行匯總與上報。同月，還進(jìn)一步細(xì)化社會工作站服務(wù)的具體內(nèi)容，包括基層民政社會工作服務(wù) (社會救助、留守兒童關(guān)愛保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù))、其他民政社會工作服務(wù) (殘疾人服務(wù)、婚姻家庭咨詢、防災(zāi)減災(zāi)、留守婦女與社區(qū)發(fā)展)、社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè) (本土人才培養(yǎng)、機(jī)構(gòu)培育、行業(yè)平臺搭建、資源鏈接、模式總結(jié))。[38]通過加大政府購買服務(wù)力度、培育和引入社會工作機(jī)構(gòu)以及開展每月進(jìn)度監(jiān)測等手段，“禾計劃”于2019年12月順利完成了全省1 940個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的全覆蓋任務(wù)。

3. 特色品牌打造 (2020年1月至今)

近兩年，“禾計劃”主要通過研發(fā)和使用項目管理系統(tǒng)、推行專家聯(lián)系點制度、制定專業(yè)發(fā)展路線圖等手段，深入總結(jié)社會工作站項目經(jīng)驗和打造地方特色。首先，湖南省民政廳基于“互聯(lián)網(wǎng)+社會工作”，指導(dǎo)開發(fā)了全省社會工作站項目管理系統(tǒng)，并于2020年6月在所有社會工作站鋪開使用。通過該系統(tǒng)，各級民政部門、第三方評估機(jī)構(gòu)可共同對轄區(qū)內(nèi)社會工作站項目進(jìn)行日常監(jiān)測和評估。隨后，湖南省民政廳在所有市 (州)中遴選出項目運作規(guī)范、具專業(yè)服務(wù)基礎(chǔ)、項目成效較為顯著的16個縣 (市、區(qū))，配對來自國內(nèi)知名高校的17位專家學(xué)者，共同總結(jié)提煉當(dāng)?shù)厣鐣ぷ髡卷椖康某尚Ш徒?jīng)驗?zāi)Ｊ剑蛟炀弑就撂厣摹懊裾?社會工作”服務(wù)品牌。

與此同時，湖南省民政廳根據(jù)各地民政事業(yè)和社會工作的發(fā)展差異，提出社會工作站建設(shè)路線圖：“1.0版本主要任務(wù)是補(bǔ)充人手不足，厘清情況數(shù)據(jù)，打造基層民政經(jīng)辦平臺；2.0版本是整合民政資源，發(fā)展專業(yè)服務(wù)，打造基層民政服務(wù)平臺；3.0版本是提升‘三社’力量，放眼社會建設(shè)，打造基層公共服務(wù)平臺。”[39]

(二) A市社會工作站項目的新管理主義特征

通過近年來的建設(shè)，A市社會工作站項目已經(jīng)表現(xiàn)出一定的新管理主義特征，即購買與供給的分離、通過競爭選擇承接機(jī)構(gòu)、以評估促進(jìn)產(chǎn)出和成效。

第一，全面推行政府購買服務(wù)。A市按湖南省民政廳的要求，從縣 (市、區(qū))的社會救助工作經(jīng)費或?qū)ｍ椯Y金中，統(tǒng)籌安排不超過其總量2%的資金，用于購買社會工作站服務(wù)。自2018年起，A市每年投入的購買服務(wù)資金逐年上升，分別為519.37萬元、1 658.02萬元、1 704.38萬元和1 776.85萬元。此外，市級民政部門在督導(dǎo)、培訓(xùn)、評估和專家聯(lián)系點等配套措施方面累計投入300多萬元。在這些經(jīng)費保障下，2019年A市13個縣 (市、區(qū))合共委托9家社會組織和1家商業(yè)機(jī)構(gòu)，承接轄區(qū)內(nèi)所有的13個社會工作總站和210個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作服務(wù)站。2020年11月，A市將市級基層社會工作站服務(wù)指導(dǎo)中心委托給第10家社會組織運行，負(fù)責(zé)調(diào)度指導(dǎo)、監(jiān)測推動A市社會工作站項目的提質(zhì)增效。至此，A市通過政府購買服務(wù)的方式，已完成“市服務(wù)指導(dǎo)中心—縣 (市、區(qū))總站—鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作服務(wù)站”三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。

第二，依托公開招投標(biāo)的競爭方式來選擇承接機(jī)構(gòu)。A市所有縣 (市、區(qū))均采取公開招投標(biāo)，對至少三家競標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評分。部分縣 (市、區(qū))更將社會工作站建設(shè)的指導(dǎo)原則與標(biāo)書內(nèi)容相關(guān)聯(lián)。例如，為進(jìn)一步“充實基層民政工作人員隊伍”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)社會工作服務(wù)站一般須配備1—2名社會工作者，而縣 (市、區(qū))社會工作總站最多則不超過5人。為達(dá)到“增強(qiáng)基層民政服務(wù)能力”的目的，服務(wù)協(xié)議一般要求每名社會工作者用于民政工作的時間每月應(yīng)不少于9個工作日⑤，且每年平均下來須開展1.7個個案、1.6個小組、2.9個社區(qū)活動以及63.4戶探訪⑥。

第三，基于省、市、縣 (市、區(qū))的三級監(jiān)督評估機(jī)制。2019—2021年，A市每年都向省民政廳提交所有縣 (市、區(qū))社會工作站項目的自評材料，并有10個縣 (市、區(qū))被抽中接受實地評估。省級評估針對縣 (市、區(qū))民政部門，重點考核陣地保障、資金配套和監(jiān)管、專業(yè)支持和服務(wù)監(jiān)測等工作；針對項目承接機(jī)構(gòu)，重點考核財務(wù)、人員、服務(wù)等方面的管理和專業(yè)支持等方面；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作服務(wù)站，重點考核日常民政工作和專業(yè)服務(wù)等開展情況。歷年來，A市接受省級評估的結(jié)果均為合格或以上。

除接受省級評估外,A市于2020年底通過第三方評估的方式，首次對全市13個縣 (市、區(qū))的社會工作站項目進(jìn)行年度末期評估。市級評估在每個縣(市、區(qū))選取社會工作總站及其下面1個社會工作服務(wù)站參與評估。13個縣 (市、區(qū))市級評估的結(jié)果均達(dá)合格或以上，其中獲得良好的有6個。另自2019年以來，11個縣 (市、區(qū))已通過內(nèi)部檢查或第三方評估的方式，對轄區(qū)的社會工作站實施中期和末期評估，結(jié)果均為合格或以上。

五、政府購買服務(wù)對A市社會工作站建設(shè)的影響

(一) 積極影響

1. 政府部門居于主導(dǎo)地位

購買服務(wù)的方式確立了A市各級政府部門在社會工作站建設(shè)中的主導(dǎo)地位。A市民政主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)和支持縣(市、區(qū))社會工作站項目的開展，尤其注重發(fā)揮全程監(jiān)測和項目評估的閉環(huán)作用；縣(市、區(qū))民政每季度需召開一次議事例會，專門研究和解決當(dāng)?shù)厣鐣ぷ髡卷椖吭谶\行中所遇到的問題和困難；鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府還需為社會工作服務(wù)站提供必要的辦公場所和設(shè)施設(shè)備，為具體工作的開展提供平臺和條件。

2. 填補(bǔ)社會服務(wù)空白

A市社會工作站的運行填補(bǔ)了當(dāng)?shù)厣鐣?wù)的空白。在社會工作站建設(shè)之前，A市僅有7家社會工作機(jī)構(gòu)，所提供的服務(wù)主要集中在留守青少年和老年人等領(lǐng)域；在全面開展社會工作站建設(shè)后，A市逐漸在社會救助、養(yǎng)老、兒童關(guān)愛及社區(qū)治理等四大領(lǐng)域開展了21項社會工作服務(wù)。部分縣 (市、區(qū))的社會工作站還在服務(wù)過程中充分結(jié)合了當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求和資源特點，開展了許多具有特色的服務(wù)活動。如HJ市社會工作站在社區(qū)治理領(lǐng)域依托志愿服務(wù)團(tuán)隊，建立了三家慈善愛心超市，并組織當(dāng)?shù)厝罕婇_展扶貧幫困、法律援助、安全教育、環(huán)境清掃、治安巡邏、文體娛樂等志愿活動，助力鄉(xiāng)村振興。ZJ縣社會工作站則在兒童關(guān)愛領(lǐng)域發(fā)展特色項目，分別在四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了兒童圖書館，還組建了17個“兒童安全意識培養(yǎng)小組”以提高留守兒童的自我保護(hù)意識。

3. 促進(jìn)社會組織發(fā)展和社會工作者隊伍建設(shè)

政府購買社會工作站服務(wù)促進(jìn)了當(dāng)?shù)厣鐣M織的孵化和培育，并初步建立一支職業(yè)化的社會工作者隊伍。A市現(xiàn)有社會工作機(jī)構(gòu)22家，其中15家是在2018年社會工作站項目啟動后才成立；當(dāng)中甚至有3家已被評定為社會組織3A或以上等級。截至2020年底，A市13個縣 (市、區(qū))中有10個社會工作站項目由本地機(jī)構(gòu)承接。此外，A市民政局十分重視通過培訓(xùn)和督導(dǎo)等方式提升社會工作者的專業(yè)能力。如在2020年和2021年分別對全市社會工作站所有一線社會工作者進(jìn)行了實務(wù)技巧培訓(xùn)，人均32課時；并對55名本地社會工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和社會工作總站管理人員 (人均12課時)、40名骨干社會工作者 (人均21課時)、27名民政干部 (人均12課時)提供了專項培訓(xùn)。A市民政局還通過政府購買服務(wù)的方式為所有縣 (市、區(qū))配備了10名實務(wù)督導(dǎo)；2020—2021年，這些督導(dǎo)對各社會工作站開展線上、線下督導(dǎo)達(dá)3 785站次，累計5 375小時。

4. 獲得較高的滿意度評價

A市社會工作站項目獲得了購買方較高的滿意度評價。據(jù)市級評估報告顯示，7個縣 (市、區(qū))獲得了購買方滿分的評價，其余6個獲得了80%的滿意度。購買方普遍認(rèn)為，社會工作站直接經(jīng)辦了大量的民政事務(wù)，大大提升了基層民政業(yè)務(wù)的工作效率和經(jīng)辦質(zhì)量。例如，2020年ZJ縣社會工作站共接待與社會救助相關(guān)的來訪群眾9 000余人次，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦錄入、發(fā)放基本生活救助2 603戶 (5 007人)、臨時救助3 046戶、特困供養(yǎng)保障5 424人次、殘疾人兩項補(bǔ)貼50 436人次等。

(二) 預(yù)期外的后果

盡管A市社會工作站項目在建設(shè)與服務(wù)上取得了顯著的成績，但其在追求經(jīng)濟(jì)、效率和效果等過程中卻產(chǎn)生了預(yù)期外的后果。

1. 政府購買服務(wù)有產(chǎn)生額外經(jīng)濟(jì)成本的可能性

A市社會工作站項目的第一個預(yù)期外后果與成本相關(guān)，最典型的情況是社會工作站人員的不穩(wěn)定性導(dǎo)致了人力成本的增加。據(jù)筆者統(tǒng)計，2019—2021年，A市社會工作站每年社會工作者的離職率分別為15.8%、15.6%和14.9%；當(dāng)中有5個縣 (市、區(qū))在2021年的離職率甚至超過20%。人員的不穩(wěn)定性意味著承接機(jī)構(gòu)和A市民政需要花費更多的時間和經(jīng)濟(jì)成本去招聘和培訓(xùn)新人。以HJ區(qū)為例，由于社會工作站每年的離職率均超過40%，承接機(jī)構(gòu)每年用于新入職社會工作者的人力成本至少占項目經(jīng)費的10%。

研究發(fā)現(xiàn)，項目制的不穩(wěn)定性及其與體制內(nèi)工資待遇的差距，都是影響社會工作者離職的重要原因。按規(guī)定，縣 (市、區(qū))民政和承接機(jī)構(gòu)需簽訂三年一周期的服務(wù)協(xié)議，且周期內(nèi)一年一簽。這種項目制的運行方式使得受訪社會工作者普遍認(rèn)為目前的工作并不穩(wěn)定，部分社會工作者甚至明確表示將此工作當(dāng)作考取公務(wù)員或事業(yè)編的一個踏板。

我們只是合同工，不屬于編制人員，所以工作存在不穩(wěn)定性。大家也覺得這份工作可能說沒就沒了，會有一種不安的感覺。簽合同的時候機(jī)構(gòu)就說了，這是一個項目，三年一周期；面對我們提出的“如果項目沒了怎么辦”的疑問，機(jī)構(gòu)的回復(fù)是“三年以后再說”。如果這份工作具有持續(xù)性和穩(wěn)定性，我會一直干下去。但因為這份工作是有周期的，所以我會邊干邊考慮其他工作。如果有更好的工作機(jī)會，我會跳槽。 (HC-C-17)

另外，項目制的穩(wěn)定性還取決于政府購買服務(wù)經(jīng)費的落實程度。盡管A市社會工作站項目經(jīng)費全都納入縣 (市、區(qū))的財政中，但自社會工作站建設(shè)以來，A市至少9個縣 (市、區(qū))先后出現(xiàn)購買經(jīng)費到位不及時、拖欠社會工作者工資的情況。例如，HJ區(qū)社會工作站全部人員就因被拖欠多月的工資而全部離職，導(dǎo)致該區(qū)的社會工作站運作一度處于停滯狀態(tài)。

政府購買服務(wù)的資金到位情況與縣里的財政情況有關(guān)；大部分縣 (市、區(qū))財政已經(jīng)是保運轉(zhuǎn)的狀態(tài)，資金的撥付存在延遲支付甚至無錢可付的情況。在這種情況下，社會工作者工資的發(fā)放肯定受影響。 (HH-A-2)

除了項目制運行的不穩(wěn)定外，社會工作者工資待遇與體制內(nèi)工作人員的差距是另一個影響離職率的主要原因。如前所述，“禾計劃”是以“增強(qiáng)基層民政服務(wù)力量”為出發(fā)點，而當(dāng)前A市社會工作站的建設(shè)水平多處于以民政行政事務(wù)性工作為主、主要協(xié)助基層民政提升經(jīng)辦能力的1.0版本，甚至在服務(wù)協(xié)議里規(guī)定了一定天數(shù)的民政工作時間，因此，社會工作者一般要同時肩負(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)所布置的民政工作以及自身身份所要求的專業(yè)工作。但是，社會工作者的工資待遇與鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的民政工作人員相比有明顯的差距。以HJ市J鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，社會工作者一年到手的工資和補(bǔ)貼為3萬多元，而民政員 (事業(yè)編)大概有8萬元。這樣的差距令“雙肩挑”的社會工作者更傾向于考取體制內(nèi)的崗位。

民政員有編制，他們一個月的工資，我們要干兩個月都不止，而且他們還有年終獎。民政員做的工作，我們也在做，而且我們還要做專業(yè)服務(wù)，但是工資薪酬完全沒法和他們比。(ZJ-C-9)

2. 政府購買服務(wù)存在降低專業(yè)社會工作效率的可能性

A市社會工作站項目的第二個預(yù)期外后果與效率相關(guān)，即社會工作者的工作重點并不在專業(yè)服務(wù)上面，導(dǎo)致專業(yè)社會工作效率降低。據(jù)筆者統(tǒng)計，A市鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)社會工作站每名社會工作者平均一年完成1.7個個案、1.1個小組、2.8個社區(qū)活動以及64.7戶探訪⑦，基本完成了服務(wù)協(xié)議的指標(biāo)。但是，這些專業(yè)服務(wù)的工作量其實是相對較少的。與之相比，廣州市家庭綜合服務(wù)中心在2013—2014年剛發(fā)展的時候，平均每名社會工作者一年完成7.2個個案、6.6個小組、13.6個社區(qū)活動以及139.5人次探訪。[21]專業(yè)服務(wù)量的不足表明了社會工作者把大部分的工時都用在民政行政事務(wù)性工作上面，甚至還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府的中心工作，見表2。

受訪社會工作者普遍反映，他們目前大部分的時間和精力都花在這些行政事務(wù)性工作上。例如，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)民政員因年紀(jì)較大、不熟悉電腦操作時，社會工作者就要從事信息系統(tǒng)的錄入管理工作。

我們鎮(zhèn)殘疾人有2 163人，目前享受殘疾人困難生活補(bǔ)貼的有481人，重殘護(hù)理補(bǔ)貼912人，每個月都要提交一次報表到縣民政局，給他們發(fā)放補(bǔ)貼。然后，我每個工作日都要收集處理發(fā)放、異動情況，包括新申請、新增、死亡、取消、轉(zhuǎn)特困等各種情況，很多很繁瑣。(HJ-C-26)

民政工作真的太雜了，又瑣碎又耗費時間，每天都在做，但是根本忙不過來。每個月都要將各種報表上報到縣里，然后完成網(wǎng)上系統(tǒng)錄入、數(shù)據(jù)更新、入戶探訪。民政相關(guān)的工作群就將近有10個，每天都會有事情，不間斷像扔炸彈一樣扔過來，一做就是一整天……我這邊負(fù)責(zé)的臨時救助比較多，所有的資料都要上傳到系統(tǒng)上，有時候一整天都在做這個工作。中心工作我也參加，2020年6月就開始接手異地搬遷扶貧工作，有時候還要完成領(lǐng)導(dǎo)安排的其他工作，比如2020年的人口普查就是我做的。(YL-C-18)

在行政事務(wù)性工作占主導(dǎo)的實際情況下，有的社會工作者甚至只能在做這些工作的同時“順便去完成”專業(yè)服務(wù)的指標(biāo)。

專業(yè)服務(wù)的個案和小組工作我還沒有開展，社區(qū)活動做得也比較少，去年只做了兩個，主要是探訪工作，但也是在做民政工作的同時完成的。 (JZ-C-25)

我做的個案都是幫助別人申請低保、臨時救助之類，沒有真正意義上的社會工作個案。因為我們真的時間有限，大部分時間和精力就用在民政工作上，個案的指標(biāo)是順便完成的。(ZJ-C-11)

研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，社會工作者主要從事行政事務(wù)性工作而非專業(yè)服務(wù)的現(xiàn)象，可以從三個方面進(jìn)行解釋。

第一，政策導(dǎo)向。如前文所述，“禾計劃”目的是為了“增強(qiáng)基層民政服務(wù)力量”；目前1.0版本對社會工作站的定位亦是以“打造基層民政經(jīng)辦平臺”為主。因此，受訪社會工作者普遍認(rèn)為自己就是“民政社會工作者”；“民政工作”才是自己的本職工作。

我們的頭銜就是民政社會工作者，所以一進(jìn)來，民政員就慢慢把手里的事情交給我們接手。我也覺得這是屬于我們負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容，因為我們本身就是民政社會工作者。 (ZJ-C-10)

畢竟我們是民政社會工作者，這個項目就是民政購買的，所以我覺得這些工作是我們應(yīng)該做的，完全不做民政工作也說不過去。 (HJC-11)

表2 社會工作站社會工作者承擔(dān)的行政事務(wù)性工作

第二，資源依附。無論是行政事務(wù)性工作還是專業(yè)服務(wù)的開展，社會工作站都需依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府的各種支持。因此，社會工作者為了獲得基層政府的接納和信任，一般都不會拒絕下派的中心工作。

我去年剛到鄉(xiāng)鎮(zhèn)時什么都沒有，連電腦也沒有。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排我做什么就做什么，反正不管什么事我都去做，互相信任的關(guān)系也就是從這時開始建立起來的。這樣跟政府部門的同事關(guān)系也會慢慢融洽，之后再開展一些專業(yè)社會工作就容易多了。 (TD-C-24)

第三，待遇激勵。如前所述，與體制內(nèi)工資待遇的差距，是社會工作站人員不穩(wěn)定的原因之一。為提高其工資收入，受訪社會工作者普遍愿意，甚至主動通過承擔(dān)中心工作來獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)政府每月發(fā)放的額外補(bǔ)貼。

如果只拿社會工作者崗位的工資，一年就三萬塊錢，干什么都不夠。但做中心工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會發(fā)補(bǔ)貼或者年終獎……如果我連自己都養(yǎng)不活，那做社會工作者也就沒有必要了，所以還是會聽從鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排做中心工作。 (CX-C-32)之前我沒有做中心工作，扶貧辦的工作是我自己跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記申請而爭取來的。不參與就沒有補(bǔ)貼。工資太低了，沒有辦法，我們也要為生存著想。 (MY-C-15)

3. 社會工作者服務(wù)方面未達(dá)到專業(yè)效果

A市社會工作站項目的第三個預(yù)期外的后果是社會工作者在服務(wù)方面未達(dá)專業(yè)效果。2020年度市級評估報告明確指出，各縣 (市、區(qū))都存在社會工作者開展的專業(yè)服務(wù)并未滿足服務(wù)對象的需求、專業(yè)水平較低、基本停留在政策宣傳、物資資源鏈接、娛樂活動組織等方面的類似問題。

許多社會工作站開展了一定數(shù)量的小組、社區(qū)活動和個案服務(wù)，但專家發(fā)現(xiàn)這些服務(wù)活動大多未能準(zhǔn)確回應(yīng)到服務(wù)對象的需求。小組活動對象選擇單一，活動次數(shù)難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。開展社區(qū)活動的形式簡單，例如在社區(qū)擺點贈送小禮品、回收舊物或者表演節(jié)目。個案服務(wù)方面，多個縣的社會工作者對個案存在普遍性的認(rèn)知偏差，他們中許多人認(rèn)為上門入戶探訪過的對象就是個案服務(wù)對象，而個案服務(wù)內(nèi)容就是與服務(wù)對象聊天、提供物質(zhì)援助等比較流于表面化的服務(wù)。 (R1)

個案處理以鏈接政策資源為主，難以滿足不同服務(wù)對象的不同需求；小組活動只能從簡單的興趣小組和娛樂小組做起，活動策劃欠缺邏輯性。不同活動有方案設(shè)計，但方案設(shè)計粗糙，可執(zhí)行程度不高。 (R8)

受訪的社會工作者也認(rèn)為自己專業(yè)服務(wù)開展的數(shù)量較少，而且成效不明顯。

我目前主要的工作成效是完成了領(lǐng)導(dǎo)交代的民政和其他行政事務(wù)性工作。專業(yè)方面還沒有取得成效，一是我?guī)缀踹€沒開展專業(yè)服務(wù)；二是我的專業(yè)能力有限。 (CX-C-32)

個案和小組工作基本沒開展，主要是開展社區(qū)活動。比如，會帶著幼兒園的小朋友開展一些活動；服務(wù)成效就只是教會他們完成了手工藝品，例如折紙、玩具制作等。 (TD-C-29)

研究發(fā)現(xiàn)，社會工作站專業(yè)服務(wù)的成效并不理想，有三個主要原因。

第一，社會工作者本身專業(yè)能力不足。截至2021年底，A市所有316名社會工作站社會工作者中僅有3名擁有相關(guān)專業(yè)教育背景，只有24.1%的人員考取了社會工作者職業(yè)資格證書；絕大部分社會工作者甚至在進(jìn)入社會工作站工作之前都沒有相關(guān)的工作經(jīng)驗。

第二，縣 (市、區(qū))社會工作總站的實際角色有所偏差。按照“禾計劃”的總體設(shè)計，社會工作總站作為“總指揮”，本應(yīng)承擔(dān)起支持、督導(dǎo)和管理下面社會工作服務(wù)站的職責(zé)。但據(jù)市級評估顯示，大部分縣 (市、區(qū))社會工作總站存在專業(yè)能力不足、職責(zé)不清、對社會工作服務(wù)站的協(xié)調(diào)、整合與支持功能缺失等問題。實際上，研究發(fā)現(xiàn)幾乎所有的社會工作總站主要承擔(dān)的是民政行政事務(wù)性工作。例如，像ZJ縣社會工作總站的5名社會工作者均被抽調(diào)到縣民政局協(xié)助開展社會救助工作的情況十分常見。因此，社會工作總站對社會工作服務(wù)站的指導(dǎo)大多停留在上傳下達(dá)的層次。

我們 (總站)將專業(yè)指標(biāo)分派給各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由社會工作者自己根據(jù)實際情況制訂年度服務(wù)計劃，什么時候做、做什么、怎樣做都由他們自己設(shè)計。我們主要檢查指標(biāo)量有沒有完成，以及匯總所有的材料。 (HJ-C-4)

機(jī)構(gòu)和總站沒有給我反饋；個案的話就是指標(biāo)下來了我們就去做，然后再上交材料。但是總站也沒有反饋做的東西對不對、做得好不好；材料交了就沒有后續(xù)，所以自己心里也沒底，想改都不知道怎樣改。 (CX-C-19)

第三，監(jiān)督評估體系重點的錯位。經(jīng)歸納，省、市兩級的評估指標(biāo)可以分為項目管理類 (如硬件、人員、財務(wù)、行政管理)、產(chǎn)出類 (如工作量、服務(wù)人次)、技術(shù)類 (如服務(wù)設(shè)計、實務(wù)技巧)、成效類 (如問題改變程度)、服務(wù)滿意類 (如購買方或服務(wù)對象的滿意度)、其他 (如社會影響力、領(lǐng)導(dǎo)重視程度)等。在這些類別中，成效類指標(biāo)的分值占比最低，分別只占1.7%和6.0%；而項目管理類的分值占比最高，甚至超過其他五類的總和，見表3。

表3 各類評估指標(biāo)的分值占比 (%)

六、結(jié)論與討論

以2006年中共中央十六屆六中全會為標(biāo)志，我國社會工作專業(yè)化經(jīng)十余年的發(fā)展，已進(jìn)入全國區(qū)域均衡發(fā)展的攻堅階段。社會工作站項目作為專業(yè)化高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，其在湖南省先行先試的運行模式對后發(fā)地區(qū)有著重要的啟示。本文認(rèn)為，“禾計劃”以增強(qiáng)基層民政服務(wù)能力為定位，從政策配套、服務(wù)內(nèi)容、工作隊伍等要素入手，建立起了一個依托政府購買服務(wù)的社會工作站建設(shè)體系 (見圖1)，其先進(jìn)經(jīng)驗包括三個方面。

一是頂層設(shè)計優(yōu)先。在社會工作站建設(shè)開展之前，省級民政充分發(fā)揮業(yè)務(wù)龍頭引領(lǐng)作用，以政策統(tǒng)籌為抓手，為政府購買社會工作服務(wù)提供制度保障。這體現(xiàn)在厘清省、市 (州)、縣 (市、區(qū))等民政部門在購買服務(wù)中的職責(zé)分工，明確購買服務(wù)經(jīng)費的財政來源，落實三級民政在社會工作服務(wù)評估中的主體責(zé)任等。此外，還可采取信息化管理系統(tǒng)、專家聯(lián)系點等具體方式，促進(jìn)各級民政之間的互通互聯(lián)以及對社會工作站建設(shè)的全程監(jiān)測。

二是聚焦民政主責(zé)主業(yè)。“禾計劃”將社會工作與社會救助、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)等民政領(lǐng)域相結(jié)合，通過社會工作站服務(wù)分擔(dān)基層民政工作壓力，促進(jìn)社會工作和民政工作相融合。

三是推動社會工作者的專業(yè)化。湖南省1 940個鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)的社會工作站建設(shè)為當(dāng)?shù)匦略隽艘恢Ы? 000名人員的社會工作者專職隊伍，再加上通過鼓勵專業(yè)背景和持證人員投身社會工作站工作，“禾計劃”從數(shù)量和質(zhì)量上極大地充實了基層民政工作人員隊伍。綜上所述，湖南省作為一個中部省份，成功地搭建了一個具政策基礎(chǔ)、制度齊全、資金保障、服務(wù)精準(zhǔn)、人員到位、監(jiān)督全面的基層社會工作站體系，相關(guān)經(jīng)驗具復(fù)制性和推廣性。

圖1 “禾計劃”社會工作站建設(shè)體系

據(jù)此，本研究提出可用“行政化導(dǎo)向的新管理主義”來對湖南省“禾計劃”和A市政府購買社會工作服務(wù)進(jìn)行理論總結(jié)，以此區(qū)分現(xiàn)有文獻(xiàn)所描繪的“市場化導(dǎo)向的新管理主義”，見表4、表5。

“禾計劃”的政府購買服務(wù)模式與新管理主義視角有著相似的特征。兩者都將社會服務(wù)的出資方和承接方相分離，力求引入市場競爭的方式刺激服務(wù)供給，并注重對購買服務(wù)的結(jié)果 (尤其服務(wù)對象滿意度)進(jìn)行評估。[10-12]相對應(yīng)地，A市通過統(tǒng)籌政府購買服務(wù)資金、依托招投標(biāo)建立市、縣 (市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和配套支持、執(zhí)行省、市、縣 (市、區(qū))三級評估機(jī)制等做法，都充分體現(xiàn)了這些特征。在這些特征的影響下，A市出現(xiàn)了大量本土社會工作機(jī)構(gòu)，并成為承接社會工作站項目的主要力量。這點也是與新管理主義所預(yù)期的“刺激供給”是相一致的。[14-15]

但是，如果簡單地把“我國政府購買社會工作服務(wù)”與“新管理主義”畫上等號，那將出現(xiàn)生搬硬套西方理論的情況。西方新管理主義緣于福利國家出現(xiàn)收支不平衡的狀況，因此想通過改變政府角色，從服務(wù)供給轉(zhuǎn)換到規(guī)管和資助，以期減少福利支出，最終消減資本主義的合法性危機(jī)[5]。當(dāng)理解了這些背景和目的后，就能發(fā)現(xiàn)新管理主義背后所蘊(yùn)含的市場化導(dǎo)向，即信奉的是經(jīng)濟(jì) (最低成本的實現(xiàn))、效率 (投入與產(chǎn)出的最優(yōu)化)、效果 (工作效益最大化的追求)等原則。[8-9]這也是為什么社會學(xué)分析多從“脫嵌”的角度來批判新管理主義，認(rèn)為市場化手段并不能與社會目的相容，反而會產(chǎn)生反經(jīng)濟(jì)、反效率、反效果等負(fù)面影響。[16-18]

與新管理主義相比，我國政府購買社會工作服務(wù)卻是國家積極履行福利責(zé)任的體現(xiàn)[20,22]。在深化市場經(jīng)濟(jì)改革、政府機(jī)構(gòu)和人員編制只減不增的背景下，政府購買服務(wù)不但成為踐行政府服務(wù)職能、增強(qiáng)基層民政服務(wù)能力的可行手段，還能通過發(fā)展民政領(lǐng)域社會工作、激發(fā)社會力量活力等效應(yīng)，達(dá)到社會治理創(chuàng)新的目的。[37-38]因此，A市社會工作站項目并不以削減國家福利開支為目的；反之政府購買服務(wù)的資金逐年顯著增加。通過政府購買服務(wù)手段，A市各級政府部門在社會工作站建設(shè)中的主導(dǎo)地位得以體現(xiàn)；然后再以社會工作站服務(wù)為抓手，增補(bǔ)與社會救助、兒童關(guān)愛、社區(qū)治理、養(yǎng)老等相關(guān)專業(yè)服務(wù)，有效填補(bǔ)過往基層社會服務(wù)的空白。

表4 市場化導(dǎo)向與行政化導(dǎo)向的新管理主義比較

表5 行政化導(dǎo)向的A市政府購買社會工作站項目

從“國家積極履行福利責(zé)任”的原則出發(fā)，就能發(fā)現(xiàn)政府購買社會工作站服務(wù)其實蘊(yùn)含的是行政化導(dǎo)向邏輯。也就是說，即使A市案例出現(xiàn)與新管理主義類似的反經(jīng)濟(jì) (人員不穩(wěn)定導(dǎo)致人力成本的增加)、反效率 (工作重點并不在專業(yè)服務(wù)上)、反效果 (服務(wù)未達(dá)專業(yè)期待)等情況，并不宜用“市場化手段與社會目的沖突”予以解釋，而應(yīng)探討“市場化手段與行政化目的”之間的關(guān)系。例如，若把社會工作站視為與其他基層服務(wù) (如衛(wèi)生健康、基礎(chǔ)教育等)同等重要的社會治理手段，需要社會工作者“雙肩挑”專業(yè)服務(wù)和行政事務(wù)性工作的話，則要從制度層面作出更規(guī)整、統(tǒng)一的政策創(chuàng)新，明確社會工作站建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道)和村 (居)的有效推進(jìn)，從而為政府加大購買服務(wù)經(jīng)費提供堅實的依據(jù)，最終縮小社會工作站社會工作者與體制內(nèi)人員的工資待遇差距。若要促進(jìn)民政工作和社會工作相融合，就要明晰社會工作站是屬于基層“民政經(jīng)辦”、“民政服務(wù)”或“公共服務(wù)”的哪一種平臺；而在各種定位下，需清楚劃分承接機(jī)構(gòu)的自主性管理邊界以及社會工作者在專業(yè)服務(wù)和行政事務(wù)之間的界線。如果希望社會工作者能有效執(zhí)行政府購買服務(wù)、達(dá)到增強(qiáng)基層民政服務(wù)能力的話，那么民政和承接機(jī)構(gòu)就得從培養(yǎng)民政細(xì)分領(lǐng)域的社會工作者 (如社會救助或未成年人保護(hù))、加強(qiáng)縣 (市、區(qū))社會工作總站的督導(dǎo)和支持功能、采用以成效為主的項目評估體系等方面進(jìn)行改進(jìn)。

本研究基于湖南省“禾計劃”和A市社會工作站項目的首個周期情況，窺探2018—2020年社會工作站建設(shè)的特征和影響。2021年，湖南省民政廳發(fā)布了《湖南省基層社會工作服務(wù)站項目三年行動方案 (2021—2023)》，對新的建設(shè)周期提出了提質(zhì)增效的要求。因此，未來研究應(yīng)對“禾計劃”進(jìn)行跟蹤調(diào)查，尤其關(guān)注其在政府購買社會工作服務(wù)中的行政化或市場化的走向。此外，由于本研究僅基于A市社會工作站項目，其“行政化導(dǎo)向的新管理主義”結(jié)論的外推性需要進(jìn)一步驗證。隨著社會工作站建設(shè)在全國不斷推廣，未來研究應(yīng)對各地的運行模式進(jìn)行深入調(diào)研，以呈現(xiàn)更多不同的政府購買社會工作服務(wù)類型，為提升基層社會治理和社會服務(wù)水平提供寶貴的本土經(jīng)驗。

(衷心感謝胡天嬌、龍誼、周金玲、買雨婷、楊清、孟澤華、張瀚予、蘇振浩、劉楊鈺等人對本文做出的貢獻(xiàn)。)

注釋

①②③④數(shù)據(jù)來源于筆者2021年在湖南省A市調(diào)研所獲取的內(nèi)部資料：《民政部關(guān)于社會工作和志愿服務(wù)政策規(guī)劃落實情況的通報(2012—2019) 》。

⑤6個縣 (市、區(qū))的服務(wù)協(xié)議對此有規(guī)定。

⑥11個縣 (市、區(qū))的服務(wù)協(xié)議對此有規(guī)定。

⑦11個縣 (市、區(qū))社會工作站的專業(yè)服務(wù)指標(biāo)的實際完成情況。