新時代中國參與全球治理的歷史邏輯、實踐路徑和重要經驗
——基于制度性話語權的分析視角

賀娜娟

（南京大學馬克思主義學院 江蘇 南京210023）

隨著全球化縱深發展，各國利益交織日益深入，國際力量對比深刻調整，在國際體系中謀求制度性話語權已經成為大國參與全球事務的重要抓手。黨的十八大以來，為解決對外工作中“失語就要挨罵”的問題，我國的外交有了更加清晰的目標，在新時代的歷史方位中主動作為，通過議題設置、規則制定、機制創建等向國際社會提供制度性的公共產品，提升我國在國際社會權力結構中的地位。“堅持開放發展，必須順應我國經濟深度融入世界經濟的趨勢，奉行互利共贏的開放戰略，發展更高層次的開放型經濟，積極參與全球經濟治理和公共產品供給，提高我國在全球經濟治理中的制度性話語權，構建廣泛的利益共同體。”[1]獲得與我國經濟地位和發展水平相稱的制度性話語權，成為新時代中國參與全球治理的現實性課題。

一、建構制度性話語權的必要性與可能性

（一）制度性話語權的理論內涵與重要作用

國際制度是實現國家利益的重要平臺。“話語”是主體表達情感交流思想并且希望得到反饋的一種活動，當“話語”溢出了純粹的語言學界面，進入社會歷史領域，其附著的權力屬性就會立刻浮現。制度性話語權，就是把“話語”轉化為制度與規則，是主權國家“軟實力”的“硬表達”。在國際關系領域，制度性話語權指“主體在參與國際機制的過程中，通過議程設置、規范塑造、規則制定、提倡動員以及制度性理念傳播等方式影響國際機制的設計與運行，謀求自身在國際機制中的主動權或主導權，將自身的政策話語國際化、合法化的權利”[2]。從輻射的范圍來看，制度性話語權還包括文化和觀念層面的話語介入，“與基于事實的認知性話語不同，作為觀念的話語是真理、信念、情感、價值和意義的生產，以符合國際公眾的心理預期，確立行動的合法性邏輯”[3]。這種符號體系和共同價值的生產，可以在意識形態層面形成對自身有利的文化氛圍和輿論環境。

后現代主義理論對制度性話語權的論述最為深刻。制度建設和話語理論是分屬于不同領域的概念體系，制度強調規則、程序，話語權強調權力、威力。米歇爾·福柯（Michel Foucault）的權力話語理論是將二者聯系起來論述的典范。在福柯那里，話語權是一種統治權，權力生產話語，話語鞏固權力，也就是說，二者之間是雙向流動，權力滲透在社會這張網絡里，話語正是在這張網中流動、轉化和傳播。“文化領導權”是安東尼奧·葛蘭西（Gramsci Antonio)《獄中札記》里的核心概念，葛蘭西把社會分為政治社會和市民社會，統治階級通過暴力革命控制國家機器是獲取統治合法性的基石，而通過意識形態潛移默化的滲透、潤物細無聲的宣傳，實現對市民社會的文化領導權才是鞏固統治的重中之重。換句話說，民眾從被迫服從到自覺接受管理，關鍵是文化的認同。鑒于文化領導權在引導國際輿論方面的重要作用，哈佛大學教授約瑟夫·奈（Joseph S.Nye）把價值體系、文化作用、社會制度認定為話語權的三大來源。

由此可見，制度性話語權就是以制度的形式把話語內容固定下來，它是以國際機制和制度為平臺，以本國綜合實力為支撐，以增強行為主體的親和力、感召力、影響力為目的。制度性話語權是以能力和實力為基礎形成的一種合力，可以幫助行為主體認定事實、建構身份、維護利益。

（二）當前西方治理體系的弊端為我國參與構建國際制度提供了契機

在過去的幾個世紀，西方發達國家依靠領先于世界的綜合國力掌控著國際秩序主導權，為國際社會輸送制度性的公共產品，在全球治理頂層設計方面施加建設性的影響力，這種制度資本給他們帶來巨大的“制度紅利”。17世紀，荷蘭人成立東、西印度公司，壟斷了世界的商業貿易，將自身打造為“海上馬車夫”；18世紀，英國人憑借重商傳統和巨大的工業資本、成立貿易公司，順應資本主義發展潮流成為“日不落帝國”；20世紀，美國更是將美元、科技、軍事、文化打造為霸權支柱，詮釋了超級大國的神話。

二戰后，由發達國家主導設計的國際合作機制和治理體系在促進經濟發展、協調各國矛盾方面發揮了不可替代的作用，進入21世紀，金融危機、主權債務危機、全球氣候談判困局、英國脫歐等一系列事件暴露了當前國際制度體系的滯后性。首先是制度的內生動力不足。當前的制度規則無法解決人類面臨的深層次矛盾。和平赤字、發展赤字、治理赤字、信任赤字等問題不斷增多，而現有的國際規則在應對非傳統安全威脅方面十分乏力，導致其治理效率低下。其次是制度滯后于世界權力結構變化。冷戰結束后，經濟全球化使各國發展深度互嵌，發展中國家和新興經濟體快速崛起，成為全球經濟發展的生力軍，而國際治理體系隱含著美國領導下“單極時刻”的烙印，無法將這種權力此消彼長的變化考慮在內，導致制度的包容性和代表性不足。最后是制度的治理結果不公平。例如，在氣候治理上，美國人均碳排放全球第一，減排技術全球領先，但因為減排成本高，特朗普政府為回避減排義務退出《巴黎協定》。

全球制度體系的滯后性造成的后果是制度的合法性與有效性面臨危機。當前國際治理體系正在經歷“東升西落”和“南升北落”的轉型階段，在此背景下，中國正在以奮發有為的姿態走近世界舞臺中央，中國連續8年成為全球第一大網絡零售市場，世界上最大的專利申請國，第二大研發投入國，2020年在全球抗擊新冠肺炎疫情中，中國給全世界提供了教科書式的對應策略，中國共產黨帶領中國人民交出了一份人民滿意、世界矚目的答卷。作為負責任的大國，中國正在積極參與全球治理的進程，增加公共產品的供給，擴大對外開放，在國際社會發揮建設性的影響力。

二、中國構建制度性話語權的歷史邏輯

提升制度性的話語權是保障國家安全與利益的需要，也是打破西方霸權，破解當前全球治理困境的重要嘗試。百年來中國參與全球事務經歷了由失語到探索發聲、由區域治理再到全方位深度參與建構制度性話語權的過程，這既體現了中國自信和自主參與國際規則的態度，也反映了中國希望更快更好地融入全球合作的良好愿景。

1949年之前，我國在國際事務中處于失語狀態，中國參與全球事務著眼于兩個方面，一是配合蘇聯和共產國際展開工作，在經濟上、組織上和政治上接受他們的幫助，同時，制定政策主要服務于蘇俄利益。二是擺脫外部勢力控制，探索實現民族獨立，拉攏國際力量支持本國的民族解放運動。這一時期我國的對外工作和戰爭與革命的時代主題相契合，中國在探索處理大國關系、研判國際局勢方面積累了經驗，為新中國成立后制定外交政策奠定了理論和實踐基礎，但受到蘇共“指揮棒”的控制較多，在國際事務中沒有多少話語權，聽眾更少。

20世紀五六十年代，中國在對外交往中擺脫了排外和懼外的思維，嘗試在國際會議中發聲，積極參與地區治理，在日內瓦會議上開出了大國協商解決國際爭論的中國方案。在1955年的亞非會議上，中國代表團還提出了求同存異、平等協商、友好合作的“萬隆精神”，這種精神帶有深厚的傳統文化底色，與國際社會普遍追求的互利互惠的外交原則遙相呼應。這一時期，中國與廣大發展中國家結下了深厚的友誼，也化解了他們對新中國的疑問和顧慮，贏得了他們對中國的支持。1971年中國恢復在聯合國的合法席位，此后，中國參與全球治理進入了新的歷史時期。參與國際事務的過程中，不斷加強黨對外交的集中領導，我們黨培養了一批素質過硬、業務精湛、忠于職守的對外工作隊伍，展現了良好的國際形象，提升了我國的國際地位。

改革開放后，隨著我國與大國以及周邊國家關系的改善，中國共產黨代表中國人民在全球事務中開始全面發聲和堅定不移地“走出去”。2001年，經過漫長的“復關”努力，中國正式加入WTO，這是中國深度參與全球經濟治理的里程碑事件。加入初期，中國積極參與多哈回合談判（Doha Round of World Trade Talks），2003年，“中國提交了65份書面意見，僅次于歐盟（120份）和美國（116份）。”[4]25有學者指出：“WTO所有在2001年之后取得的談判成果中，都離不開中國的貢獻。”[5]面對甚囂塵上的“中國威脅論”，一方面中國利用各種國際場合進行駁斥；另一方面提出“構建一個和諧世界”的主張，倡導合作友善的對外交往，廣交朋友、廣泛宣傳，力促地區熱點難點問題的解決，樹立起負責任的大國大黨形象。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，黨和政府更加積極有為地推動全球治理頂層設計的變革與創新，健全參與全球事務的領導體制機制。習近平總書記在外交事務中頻繁發聲，亮出“中國方案”、貢獻“中國智慧”，站在時代潮頭推動大國外交走深走實。在構建人類命運共同體思想旗幟的引領下，中國高度重視制度性話語權的建設。重要國際組織中的投票權、份額和代表性都是制度性權力的體現。從加入WTO到博鰲亞洲論壇，再到亞投行、“一帶一路”倡議，中國在全球治理中實現了由參與者、跟隨者到引領者的身份轉變。在中華人民共和國恢復聯合國合法席位50周年紀念會議上，習近平總書記再次強調：“中國愿同各國秉持共商共建共享理念，探索合作思路，創新合作模式，不斷豐富新形勢下多邊主義實踐。”[6]與此同時，氣候變化、減貧、網絡治理、反腐敗、數字技術等領域成為中國謀求制度性話語權的新領域和新空間。

三、新時代中國構建制度性話語權實踐路徑

中國特色社會主義進入新時代以來，中國政府更加積極有為地推動全球治理頂層設計的變革與創新，采取的思路是：推進改革已有的國際機制，對其進行制度性的補充和話語權的分化，讓其朝著更加公正合理的方向發展，從而與全球經濟格局相一致，提升中國的國際影響力。同時，創立國際制度，推動中國方案成為世界選項。利用傳統文化特色，立足本土語境，將中國特色社會主義制度優勢轉變為國際社會認可的治理理念與行為范式，形成構建制度性話語權的中國特色。

（一）推動改革現有的國際機制，提升國際影響力

伴隨著金融危機的蔓延以及新興經濟體向世界尋求話語權的訴求，全球經濟體系進行制度變革成為國際社會討論的焦點問題。一方面，中國呼吁各國遵守已經達成的國際共識，共促和平發展，實現互利共贏。“我們要厲行國際法治，毫不動搖維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序。多邊機構是踐行多邊主義的平臺，也是維護多邊主義的基本框架，其權威性和有效性理應得到維護。”[7]另一方面，中方督促國際機制自身的改革與調整，中國積極推動國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行（WB）份額與治理改革，讓其充分適應全球治理新要求，為促進世界經濟發展作出更大貢獻。

國際貨幣基金組織是維持全球金融秩序的重要機構，可以說，各國在IMF中的份額代表其向世界提供公共產品的能力，同時反映了各國在全球經濟治理中制度性話語權的大小。2010年10月G20韓國慶州會議上，與會各國就IMF改革達成協議，將6%的份額轉移給新興經濟體和最貧窮的國家，增強他們的代表性和發言權，同時，轉移歐盟在理事會中的兩個席位，增強新興經濟體的代表性。2010年12月IMF理事會會議上，通過了第十四次份額總檢察，改革完成后，金磚國家和新興市場國家在IMF中的份額從9.8%提高到14.3%，中國的份額從低于3%上升至6.39%，投票權增至6.07%，成為繼美國和日本之后的第三大會員國。

IMF制度變革體現了新興市場國家憑借其經濟實力表達利益訴求的愿望，但全球治理方式的變革是一個各方利益斗爭、博弈的漸進過程。當前，布雷頓森林體系主導全球經濟治理的大格局并沒有發生本質變化，IMF制度規則仍然由發達國家主導并且相當成熟、權威，中國取得主導性話語權的空間較小。

（二）創立國際制度：推動中國方案成為世界選項

進入21世紀，全球經濟增長的復雜性和不確定性因素增加，發展動力不足。與此同時，亞洲特別是新興市場國家基礎設施建設水平較低，市場融資需求量大。世界銀行的使命是幫助發展中國家擺脫貧困，提高他們的生活水平，但實際運作過程中與發展中國家的需求相錯位。

為了彌補世界銀行的不足，增加亞洲地區基礎設施建設投資，實現亞太地區開放創新，聯動發展，2013年，習近平總書記提出“籌建亞洲基礎設施投資銀行的倡議，愿向包括東盟國家在內的本地區發展中國家的基礎設施建設提供資金支持”[8]63。2015年12月，亞投行正式成立。亞投行是中國倡導的在世界銀行和亞洲開發銀行之外建立的一個全球性政府間的多邊金融機構，是對原有機構的有益補充，總部設在北京，截至2022年3月，已經有105個成員國。區別于其他的世界性或區域性的開發銀行，亞投行創新性體現在以下幾個方面：

首先，從主體上看，它是由新興經濟體發起的開放性多邊金融機構，其中亞洲國家持75%股權，域外國家持25%的股權，董事會12個席位中亞洲國家占9個，亞投行制度性話語權的分配充分照顧了各方利益。其次，在內容上，亞投行目標清晰，專注于“一帶一路”沿線國家能源、公路、港口、通信等基礎設施建設，政府機構和私營企業均可申請融資。最后，在治理理念上，“亞投行順應外界期盼，提出精簡（Lean）、清潔（Clean）和綠色（Green）三個目標，希望成為一個具有國際高標準的開放、高效的多邊機構”[9]17，將環境保護和可持續發展納入基礎設施建設可行性評估和風險管理體制中。亞投行對腐敗實行零容忍態度，在人員聘用和議題決策方面公開、透明、廉潔。亞投行是中國向國際社會貢獻的制度性公共產品，是中國獲取制度性話語權的重要創新，是中國建構基于本土的全球治理制度，是引領全球治理的重要標志。

（三）借助傳統文化根基，展現中國特色話語方式

無論改革現有的國際制度，還是創建新的制度，都需要國際社會對中國方案的認可與接納。促進國際社會承認中國的制度供應理念和價值觀，是中國提升制度性話語權的內在需要。國際制度是不同文明的投射，西方國家自由主義式的民主執著于自身利益與訴求，忽視與其他國家的共生共存，陷入無法自洽的悖論之中，深厚的傳統文化基因涵養了中國參與全球治理的民族特色。

從歷史文化的角度看，中國人的“天下為公”的責任觀將別國利益、國際社會的共同利益嵌入本國利益，把各國的政治共識轉化為具體行動，促進利益共享。例如“一帶一路”完全是一個各國優勢互補、互利合作、共同發展的倡議，是中國向世界提供的最大的公共產品，它會為中國和所有參與的國家開創新的發展前景[10]。中國傳統文化強調自我與他者的共在關系，中國倡導各民族應該在經貿、文化、民心等層面友好往來，構筑真誠友好的國家間伙伴關系，因為“志和者，不以山海為遠”，中國堅持走和平發展道路，因為“國雖大，好戰必亡”。這些理念和道德情懷與基于就強棄弱、物競天擇的西方“達爾文”式政治哲學相差甚大。如前所述，“一帶一路”倡議是建構具有中國特色制度性話語權的主要平臺，我們需要從歷史中汲取智慧，通過積極的外交、多途徑傳播方式，宣傳“一帶一路”倡議所蘊含的互利共贏、和平發展的價值觀，增進戰略互信，化解隔閡與誤解，以共同利益為紐帶，培養集體認同感。

四、中國構建制度性話語權的重要經驗

提升話語權是國家利益與國際規則長期博弈的過程，避免不了采取對西方話語霸權的解構和自身話語體系建構雙軌策略，在這個過程中，對內要發展本國經濟，對外要管控矛盾分歧，增強話語傳播能力建設，占領國際道義制高點。

（一）立足本國發展，總結全球治理的“中國經驗”并與各國分享

外交是內政的延續，中國可以在全球治理領域響亮發聲，與各國分享中國經驗、中國道路，靠的是本國的綜合實力、制度優勢、治理思路等各方面“硬實力”和“軟實力”的大幅提升。堅持黨的集中統一領導是我國對外工作不斷開創新局面的根本保證。“我國對外工作要堅持以新時代中國特色社會主義外交思想為指導，統籌國際國內兩個大局，牢牢把握服務民族復興、促進人類進步這條主線，推動構建人類命運共同體。”[8]537構建制度性話語權是大國崛起的一個側面，中國兼具發展中的社會主義大國和負責任的大國、新興市場國家等多重身份，百年來參與全球事務最根本的經驗仍然是立足本國發展。

立足本國發展，對內必須貫徹落實新理念新思想新戰略，推進國家治理體系和治理能力現代化。一是深化改革開放，增強經濟內循環的動力，優化政府職能，構建權責明確、精簡高效的政府治理體系，不斷增強政府的執行力和公信力，把政府打造為數字型、服務型、法制化的陽光政府。二是推進社會治理重心向基層下沉，將企業、社會組織、公眾的力量加以整合，凝聚共識，形成共建共治共享的治理合力。協商化解各方利益矛盾，夯實基層發展根基，打通服務群眾的“最后一公里”。三是盡力而為，量力而行，謙虛謹慎。中國積極推動國際治理體制機制變革，主動承擔國際責任，但是“在全球治理問題上，該負什么樣的責任，如何合理的負責任，都需經過理性評估和慎重選擇”[11]。只有辦好自己的事情，始終堅持以本國的經濟高質量發展為基礎，才能增強自己在國際社會上說話辦事的底氣和制度自信。

當前，我們要深入貫徹落實習近平外交思想，總結提煉全球治理的“中國經驗”，并上升到理論和制度層面。努力探索新時代新形勢下開展外交的新機制、新途徑、新方法，為參與全球治理提供前瞻性理論分析，努力形成具有中國特色、中國風格、中國氣派的外交學術話語體系，進而將中國主張轉化為各方共識，不斷提升制度性話語權。

（二）堅持正確的義利觀，促進合作共贏

中國傳統儒學中就有見利思義、講信修睦的責任觀，這種“以天下為先”所衍生的觀念將天下視為共生共存的集體空間。在國際交往中，這種倫理本位體現為對世界的責任和義務，即追求彼此核心利益的“最大公約數”和對各方共同利益的尊重與維護。現如今，制度規則取代叢林法則已經成為全球治理健康、可持續發展的重要原則，踐行正確的義利觀是中國共產黨維護國際公平正義的重要理念，也是構建新型國際關系的行為準則，可以說，這種道義優先邏輯是中國共產黨引領全球治理的原創性貢獻。

在國際論壇與對話中，中國始終秉持相互尊重、重信守諾、互利共贏的原則，各方只有同心而行、共同發力，推動國際關系朝著雙贏、多贏、共贏的方向發展，才能把共同發展的“蛋糕”做大。中國共產黨不僅是為中國人民謀幸福的政黨，而且胸懷天下，為人類進步事業奮斗，主張包容的義利觀，堅持中國人民與世界各國人民命運與共。在面對全球突發性公共衛生事件中，中國秉持疫苗全球公共產品的屬性，在病毒檢測、疫苗研發、抗疫經驗等方面搭建全球衛生服務平臺，向120多個國家和國際組織提供了21億劑疫苗。在區域事務中，中國以鄰為伴，與鄰為善，提出的“一帶一路”倡議已經從理念轉化為制度性話語。

（三）增強國際傳播能力建設

講好參與全球治理的中國故事，提升國際社會對中國方案的認可度，需要增強話語傳播能力的建設，推動國際傳播守正創新。

首先，做好周邊外交工作，提升我國在地區事務中的制度性話語權，凝聚亞洲價值觀，夯實周邊國家命運共同體。周邊國家是我國外交布局的重中之重，中國始終堅持睦鄰、安鄰、富鄰的外交政策，與亞洲國家簽署睦鄰友好合作條約，以期實現亞洲地區整體振興。近年來，亞洲合作不斷邁向新臺階，中國在互聯互通的基礎上更加積極地推進周邊開放，注重“基礎設施、制度規章、人員交流”[5]284三位一體，利用地緣優勢和資源優勢推動《區域全面經濟伙伴關系》（RCEP）、中國—東盟自貿區、“瀾湄合作”“一帶一路”合作走深走實。在區域安全治理上，促成亞洲國家在自然災害、網絡空間、恐怖主義、南海問題上形成跨國合作機制。塑造良好的周邊關系，對我國的國內安全和國際戰略平衡具有深遠持久的影響。

其次，加強涉外人才隊伍建設，創新人才培養模式，儲備一批政治素質過硬、業務精湛，熟悉我國國情又有國際視野、精通國際談判規則的復合型人才。在參與全球治理中，向國際組織舉薦和輸送專業人才，尤其是銀行家、董事長等高層次的管理人才，他們在協商投資談判和解決國際爭端時能提前研判風險、提出有效的中國方案。我們要在多邊場合呼吁現有的國際機制在人力資源招聘、選拔和錄用時堅持公平公開公正的原則，按程序擇優錄取，改變我國在國際制度中人才匱乏的現狀。同時，要加強對國際傳播規律研究，為提高傳播能力提供理論支撐。

最后，創新話語傳播方式，加強互聯網思維。一是傳播視角多樣化，了解當地的風俗習慣和表達方式，以當地百姓喜聞樂見的和能夠理解的方式進行傳播。二是傳播方式立體化，除了傳統的廣播電視報刊等媒介之外，善于利用新媒體和社交軟件，如臉書、推特、抖音等平臺增強與民眾的直接互動，展現中國話語的親和力和影響力。三是傳播內容具體化。從細微處著眼精準發力，對外宣傳要避免宏大敘事，要講好中國故事，要利用生動感人的故事，認真總結我國的發展成就和中國共產黨治國理政治經驗，講述人類命運共同體思想給當地民眾帶來哪些福利等，增強與民眾的互動。總之，只有下大力氣加強國際傳播能力的建設，才能在激烈的國際競爭中爭取輿論主導權。

結語

制度性話語權是國家綜合實力和國際影響力的重要體現，追求與自身實力和地位相符合的話語權是新時代中國參與全球治理的重要使命。目前全球治理制度承載的是西方的價值體系，新冠肺炎疫情更加暴露了國際治理模式存在的嚴重問題，處在全球治理制度進程交叉路口的各方，都在思考如何規避國際制度的結構性矛盾和如何更新國際話語體系。作為負責任的大國和具有發展經驗的社會主義強國，在推動維護、改革已有的國際機制和創立國際制度的過程中，“中國方案”和“中國智慧”越來越多地轉變為國際社會認可的治理理念與行為范式，這意味著中國不僅要為本國謀求制度性話語空間，而且要為新型經濟體和發展中國家發聲，增強它們在國際制度中的代表性和發言權，維護國際公平正義，推動全球治理體系朝著公正合理的方向發展。當然，提升話語權是國家利益與國際規則長期競爭博弈的過程，必須立足國情，始終堅持以本國的經濟高質量發展為基礎，推動國家治理體系與治理能力現代化。堅持正確的義利觀，做好周邊國家外交工作，增強國際話語傳播能力建設，持續向國際社會提供制度性的公共產品。只有做到這些，中國的國家實力轉化為國際制度性話語權才會有游刃有余的空間。