壓力即動力：縱向權力關系與地方政府回應性*

王 燁 孟天廣

政府對公眾意見進行有效回應是現代政治系統的基本功能之一。在現代國家，人民主權構成政治制度的基石，根據人民主權理論，政府權力由人民授予，人民是國家權力的最終來源。基于此，政府回應公眾意見是任何現代國家的應有之義，且公眾意見也應當對政府決策產生影響。作為全過程人民民主的必要環節，政府回應性建設既需要公眾參與，也離不開政府對公眾訴求進行有效回應。

我國黨和政府十分重視對政府回應性的建設，對進入網絡時代后基于互聯網的政府回應性建設也有所強調。 2016年4月，習近平總書記提出走“網上群眾路線”，要求各級黨政機關和領導干部經常上網看看，了解公眾需求，回應群眾的關切。國務院與各地方政府也紛紛出臺相關文件，為公眾訴求的表達提供合法的制度化渠道，并要求建設回應性政府以響應和吸納公眾訴求。①孟天廣、趙娟：《網絡驅動的回應性政府：網絡問政的制度擴散及運行模式》，《上海行政學院學報》2018年第3期。在此背景下，以人民網“領導留言板”為代表的網絡問政平臺為公民表達意見訴求提供了空間。同時，這一平臺的公開透明性為直接觀察政府回應行為創造了良好的條件，為進一步分析政民互動過程中的政府行為邏輯提供了切入點，也引起了學界的關注。

國內外學者對中國政府的回應性進行了大量研究，涉及回應模式、回應特征、回應動力及影響因素等維度。其中，對政府回應性的影響因素分析多集中在社會結構、技術進步、訴求者特征等，均屬于“外生”于國家的社會中心論的解釋。以國家中心論為視角的研究相對較少，而良性國家—社會關系的形成需要以“國家”內生制度的有效運行為制度基礎。①Meng Tianguang, “Responsive Government: The Diversity and Institutional Performance of Online Political Deliberation Systems”,Social Sciences in China, Vol.40, No.4, 2019, pp.148-172.實際上，意見表達與政府回應是一個動態過程，表達意見是這一過程的“輸入端”，政府回應行為則是這一過程的“輸出端”，②李鋒：《條塊關系視野下的網絡訴求與政府回應模式研究——基于中部某市網絡問政平臺的大數據分析》，《電子政務》2019年第5期。在政民互動過程中二者同等重要。政府內部的權力關系影響著政府回應公眾訴求的激勵機制和行為傾向，進而塑造著回應績效，相較于既有文獻對社會中心論視角的充分討論與知識積累，國家內部權力運行如何影響政府回應性還存在理論建構和知識生產的巨大空間。因此，本研究基于人民網“領導留言板”2006年至2017年間79萬余條公眾訴求和政府回應的匹配數據，從政府內部縱向權力關系入手考察其影響政府回應性的效應及其作用機制。

一、文獻綜述與研究假設

（一）中國政府的回應性

近年來中國日益強調回應性政府建設，實施了一系列推進回應性制度建設的改革舉措，建立在網絡問政③Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.、市長信箱④Distelhorst Greg, Hou Yue, “Ingroup Bias in Official Behavior: A National Field Experiment in China”, Quarterly Journal of Political Science, Vol. 9, No.2, 2014, pp.203-230.以及政策偏好⑤Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.的研究證實了中國政府對社會訴求進行了高水平和高質量的回應性。⑥Hassid Jonathan, Jennifer N. Brass, “Scandals, Media and Good Governance in China and Kenya”, Journal of Asian and African Studies, Vol.50, 2015, pp.325-342.國內外學者也對中國政府回應性開展了一系列理論與實證研究。就回應特征而言，整體上在多個維度上呈現出“選擇性回應”的特征。⑦Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.在訴求屬性上，咨詢類議題相較于意見建議類和舉報投訴類議題更加容易得到解決，影響范圍小的議題相較于影響范圍大的議題更易得到解決。⑧方俊、王凌穎：《網絡信訪的政府回應——基于2014—2018年廣州市政府網站信訪數據的分析》，《華南理工大學學報（社會科學版）》2019年第5期。在訴求議題上，經濟類、城市建設、醫療衛生的議題更易得到政府回應，而拆遷、環境保護、就業、教育等訴求的主題不易得到政府回應。⑨李鋒、孟天廣：《策略性政治互動:網民政治話語運用與政府回應模式》，《武漢大學學報（人文科學版）》2016年第5期。在成本—收益上，職能部門更愿意回應職責清晰的議題，例如環保、城建等；而各市縣區更大概率回應涉及面廣的領域。⑩李鋒：《條塊關系視野下的網絡訴求與政府回應模式研究——基于中部某市網絡問政平臺的大數據分析》，《電子政務》2019年第5期。此外，訴求話語表達方式、訴求者身份特征、訴求文本長度等因素也引起政府回應性的差異，具體而言，政府更加偏好回應本地人、實名者以及集體訴求；?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網絡空間中公民策略性話語表達與政府回應邏輯——基于大數據分析與傾向值匹配相結合的方法》，《電子政務》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.采用賢能主義話語、集體化話語表達方式、集體行動話語傾向、消極情緒表達等更易得到政府回應；公眾發帖長度越長，越容易得到政府回應。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網絡空間中公民策略性話語表達與政府回應邏輯——基于大數據分析與傾向值匹配相結合的方法》，《電子政務》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.

諸多研究探討了政府回應性的動力機制，形成了所謂的“社會中心論”解釋視角。集體行動的壓力是促使政府進行回應的重要因素之一，維護社會穩定是政府施政的重要一環，集體行動的存在會影響官員職業發展，而對集體行動的回應也可以減輕社會爭論、減少行政負擔，因此政府更有意愿回應集體行動話語傾向的訴求。?? Su Zheng, Meng Tianguang, “Selective Responsiveness: Online Public Demands and Government Responsiveness in Authoritarian China”, Social Science Research, Vol. 59, 2016, pp.52-67.? 趙興華：《網絡空間中公民策略性話語表達與政府回應邏輯——基于大數據分析與傾向值匹配相結合的方法》，《電子政務》2020年第10期。? Chen Jidong, Jennifer Pan, Yiqing Xu, “Sources of Authoritarian Responsiveness: A Field Experiment in China”, American Journal of Political Science, Vol.60, No.2, 2016, pp.383-400.經濟發展水平影響著政府回應性，但是經濟發展對政府回應性產生積極作用還是消極影響，不同的學者存在觀點上的分野。①Wu Yuehua, Johannes M. Bauer, “E-Government in China: Deployment and Driving Forces of Provincial Government Portals”,Chinese Journal of Communication, Vol.3, 2010, pp.290-310.信息技術的進步、媒體水平的提高也是驅動政府回應的要素。②Minard Paul, “Does ICT Diffusion Increase Government Responsiveness in Autocracies? An Empirical Assessment of the Political Implications of China’s Internet”, Journal of Contemporary China, Vol.24, 2015, pp.1048-1069.上述分析的著力點主要為獨立于政治系統外的社會因素，現實中政府制度安排也必然影響著政府回應性。

總之，對于政府回應性的既有研究多是社會中心的視角，分析范圍涵蓋了集體行動壓力、信息技術水平、地方經濟發展水平、訴求議題主題和訴求者自身特征等，將政府作為切入視角的研究近兩年雖在增多但仍相對不足，在涉及政府內部權力關系與運行邏輯方面仍然具有一定的探索空間。本研究基于此，將政府進一步拆解，分析政府間縱向權力關系對政府回應時間與回應質量的影響。

（二）縱向權力關系與政府回應性

近年來，學界越來越關注政府回應性生成的“國家中心論”解釋，譬如國家內生因素對政府回應激勵、回應能力的影響，乃至如何進而塑造差異化回應績效。既有研究發現，回應性制度的發展水平和類型顯著影響地方政府回應能力及績效。回應性制度建設時間、制度化水平以及不同類型的“回應制度”帶來了政府回應性的地區差異，政府回應性建設時間早、制度化水平高、業務部門主導型和黨委主導型的地區通常具有更高的回應率及更好的回應質量。③孟天廣、趙娟：《網絡驅動的回應性政府：網絡問政的制度擴散及運行模式》，《上海行政學院學報》2018年第3期。回應部門類型特征④Meng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.、政府層級差異⑤李鋒：《條塊關系視野下的網絡訴求與政府回應模式研究——基于中部某市網絡問政平臺的大數據分析》，《電子政務》2019年第5期。、領導重視程度⑥邵梓捷、楊良偉：《“鐘擺式回應”：回應性不足的一種解釋——基于S市地方領導留言板的實證研究》，《經濟社會體制比較》2020年第1期。、政府官員人際關系⑦Jiang Junyan, Zeng Yu, “Countering Capture: Elite Networks and Government Responsiveness in China’s Land Market Reform”,The Journal of Politics, Vol.82, No.1, 2020, pp.13-28.等因素均使得政府產生差異性回應邏輯，進而影響著政府回應績效。

從“國家中心論”視角看，政府間關系是國家內生因素影響政府回應性的核心變量，這包括縱向政府間關系與橫向政府間關系。在多層級治理體系中，中央與地方的關系以及省、市、縣之間的關系均屬于縱向政府間關系。⑧林尚立：《國內政府間關系》，浙江：浙江人民出版社1998年，第22—23頁。權力是縱向政府間關系的核心要素，⑨林尚立：《國內政府間關系》，第71頁。各層級之間的權力配置與權力關系塑造著政府行為，影響政府與社會之間的關系。

地方政府權力來源于自上而下授權，上級政府界定了權力的分配關系與下級政府行使權力的內容與邊界，且自上而下的權力結構的穩定有賴于下級服從上級的科層制體系，雖然我國上下級政府之間具有“職責同構”的特征，⑩朱光磊、張志紅：《“職責同構”批判》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2002年第1期。但不同層級政府所掌握的權力與資源存在差異，所面對問題的范圍與精細化程度也具有差異，?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。因此不同層級政府在實際治理實踐中通常扮演著差異化角色。一般而言，上級政府具有更高的權威，掌握著組織人事權，可以制定相應標準考核下級并在考核指標制定上享有主動權；上級政府在財政、政策等資源分配上也占據主導地位。但其所面對問題的范圍也相對更大且一般交付下級政府進行具體執行。基于此，為尋求晉升或獲取財政等資源支持，下級政府需要關注上級政府的注意力，執行上級政府的政策，以使得行為、績效等在一定程度上符合上級偏好。“晉升錦標賽”?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。“壓力型體制”?? 張賢明、張力偉：《國家縱向治理體系現代化：結構、過程與功能》，《政治學研究》2021年第6期。? 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。? 榮敬本：《“壓力型體制”研究的回顧》，《經濟社會體制比較》2013年第6期；楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學》2012年第11期。等地方政府行為邏輯均建立在上級政府在權威、權力及資源占據主導權的基礎之上。

在政府回應性問題上，政府層級差異以及不同層級間縱向權力關系的影響力同樣存在。不同層級政府在權威、財政等資源配置上的差異可能會影響地方政府在回應性問題上的行為選擇，這既體現在不同層級政府在回應議題上展現出選擇性回應特征，又體現在政府回應過程中不同層級政府間的互動關系及其背后的權力運行關系的塑造上，本研究重點關注后者。

當政府回應過程存在縱向權力關系時，即上級政府交辦或下達回應訴求時，下級政府將受到權威壓力、考核激勵和社會反饋三重機制的系統性影響，提升回應社會訴求的優先性，面對公眾訴求進行及時高效回應。其一，在我國的正式制度安排中，上級政府在權力與權威上具有主導權，上下級政府之間存在領導與被領導或指導與被指導的關系，因此在面對上級政府交辦或下達的社會訴求辦理任務時，下級政府會更為重視而提升回應優先性。其二，上級政府在考核與激勵上的主動權很大程度上塑造了地方政府行為。根據地方政府的回應性政策文件以及深度訪談資料，絕大多數地方政府已經出臺政策文件將政府回應公眾訴求的績效納入考核，并制定相應的規則根據考核結果進行獎懲。雖然政府回應在考核中尚不屬于“一票否決”的范疇，但考核壓力以及激勵機制的存在促使政府有動機提供強時效性、高質量回應。①王程偉、馬亮：《壓力型體制下績效差距何以促進政府績效提升——北京市“接訴即辦”的實證研究》，《公共管理評論》2020年第4期。其三，根據我國回應性制度安排，當政府回應民意訴求時，上級政府可以跨越下級政府而直接與政策目標群眾發生直接聯系，例如上級政府可以對訴求公眾進行是否解決與滿意程度的調查回訪，從社會參與和反饋中獲得有關地方治理的海量信息，從而減少信息不對稱，進而減少下級政府“選擇性執行”上級政策②O’Brien, Kevin J. ,Li Lianjiang, “Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics, Vol.31, No.2, 1999, pp.167-186.、或下級政府“共謀”現象③周雪光：《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》，《開放時代》2009年第12期。的發生。基于以上討論，本研究提出假設1:

假設1：地方政府對上級轉交的留言回應質量更高。

在地方治理實踐中，我國形成了“下管一級”的屬地管理與干部管理原則。同樣屬于上級政府，但與省級政府相比，縣級政府的人事、財政等與地級市政府關聯更為密切。也就是說，相較于省級政府而言，一方面地市級政府對區縣級政府在信息認知上較省級政府更為豐富準確，換言之省級政府對縣級政府相關信息的掌握未必充分，因此對省級政府單位轉交的留言，縣級政府擁有相對更大的自由裁量權；另一方面，基于“下管一級”的管理原則，地市級政府對下轄的區縣級政府的人事、財政、政策等資源分配上的影響力更大，并享有對縣級政府制定考核標準進行考核的權力，基于更為直接的考核壓力的存在，區縣級政府對地市級政府的動向可能尤為敏感。這一邏輯的典型反映在基層政府文件治理領域,對縣級政府而言，相較于來自省級政府的文件，來自地市級政府的文件對縣級政府行為的影響力更為顯著。④李林倬：《基層政府的文件治理——以縣級政府為例》，《社會學研究》2013年第4期。那么可以由此推論，類似的層級關聯模式在政府回應性上可能同樣存在，地級市政府對縣級市政府在政府回應性上的影響力相較省級政府更為明顯，體現在回應質量上即縣級政府在回應地級市政府轉派的留言時較省級政府轉派的留言回應質量更高。據此，本文提出假設2：

假設2：相較于回應省級政府轉交的留言，區縣級政府在回應來自地級市政府的留言時具有更高的回應質量。

回應時長在一定意義上反映著政府回應效率，是地方政府回應考核的重要指標。⑤孟天廣、趙金旭、鄭兆祐：《重塑科層“條塊”關系會提升政府回應性么？——一項基于北京市“吹哨報到”改革的政策實驗》，《中國行政管理》2021年第4期。在訴求來源路徑一致的前提下，回應時長通常意味著更強的回應效率。雖然邏輯上存在下列可能性，即在上級政府壓力下，下級政府回應上級轉派留言時重視程度更高，進而回應效率更高、回應時長更短。但從另一個角度，本文所研究的存在縱向權力關系的跨級回應訴求可能需要更長的回應時間。一是跨級回應存在留言轉交流程問題，例如從向地級市領導留言到區縣級政府單位回應，需要對留言訴求進行分析研判，然后依據屬地責任和業務責任轉派到相關縣級市負責部門，再由相關負責部門予以回應解決，轉派流程以及多重分析研判過程延長了跨級訴求的回應時長。二是根據上文推論，大量上級轉辦或交辦訴求通常訴求復雜且辦理難度較高，這也是公眾偏好跨級表達訴求的關鍵原因，因此下級政府對于上級轉交留言具有更高的敏感度，通常在調查取證及訴求解決上要付出更多的時間與精力，由此引起政府回應時長更長。基于上述兩點原因，本文提出假設3：

假設3：地方政府回應上級轉交的留言所需時長更長。

二、研究設計：數據與方法

（一）數據來源

本文數據來源為人民網“領導留言板”從2006年創辦到2017年8月的公眾訴求與地方政府回應記錄，累計79萬余條。人民網“領導留言板”創辦于2006年，隨著技術進步以及各級政府對網絡問政重視程度的日益提高，領導留言板功能不斷完善，制度化程度不斷提升，涉及部門及參與人數日益增多，成為各級黨政領導聽取群眾意見、回應群眾訴求、推進各項工作的有力抓手，是緩和社會矛盾、密切干群關系的重要平臺。

之所以選擇“領導留言板”展開實證研究：一是其數據量大，領導留言板收到了海量公眾留言，政府也通過此平臺對公眾留言有所回應，涉及領域覆蓋了經濟社會發展及民生服務等方方面面；二是其透明度高，領導留言板將公眾訴求時間、內容及政府回應的內容、時間、回應單位等信息以公開的形式呈現于網站上，具有較高的透明度與信息完整度；三是獨立性強，領導留言板依托的人民日報社是第三方黨媒平臺，相較于地方政府門戶網站而言，獨立性更強，受地方領導影響更小；四是制度化程度高，目前已有山西、安徽、山東等28省市建立起回應公眾訴求的工作機制，包括回訪、限時辦結、通報表彰等制度。隨著留言板功能的不斷拓展，各級政府職能部門也逐步開通留言板進行回應，這為考察政府內部權力關系如何影響政府回應性提供了難得機遇。

（二）研究方法與變量測量

本文采取自動文本分析方法處理政民互動文本數據。通過“有監督機器學習方法”，將政府回應文本進行分類，以測量特定訴求回應的回應質量。回應質量即特定留言被回應的過程中，黨政機關為此付出的努力程度及達成訴求預期目標的回應程度。本文采用孟天廣等提出的利用有監督機器學習方法測量回應質量。具體而言，本文對人民網上政府的回復數據進行處理。首先對回應質量進行類別編碼，從原數數據中隨機抽取5000條作為訓練集，根據編碼手冊對訓練集進行人工標注。在這一過程中，對編碼員進行了培訓并且對不同編碼員的編碼結果進行交叉比對，以保證編碼信度在可接受的范圍內，然后采用非概率模型的支持向量機、屬于概率判別模型的邏輯回歸和決策樹、屬于生成模型的樸素貝葉斯等算法對全量文本進行處理，最終將回應質量分為四類以展現地方政府回應程度上的差異。①Meng Tianguang, Yang Zesen, “Variety of Responsive Institutions and Quality of Responsiveness in Cyber China”, China Review,Vol.20, No.3, 2020, pp.13-42.一為知情告知類，即對公眾留言進行程序式回應，例如：“您的留言已知悉”“需要您提供更多的信息”“感謝您的留言”“會進一步調查了解”等。二為建議說明類，即就訴求問題做出政策說明，向訴求人解決相關問題提出針對性建議或指導等。三為開展調查類，即接到公眾訴求后，相關負責人就訴求問題開展相關調查取證并給出調查結果。四為實際解決問題類，即就訴求問題調查了解后進行了切實的解決，可能對相關責任人進行了追責，相關部門落實相關要求。回應質量類型的具體分布數量如表1所示。

表1 回應質量類型與示例

此外，本文還關注政府回應效率，該變量使用特定訴求的政府回應時長來測量，即公眾留言時間與政府回應時間的差值。本文以天為單位來衡量政府回應效率，數值越大代表回應時長越長，回應效率越低。

在自變量的處理上，本文提取回應文本中所呈現的回應單位信息，將回應單位的層級劃分為省級、地市級、區縣級三類。在留言板上，公眾可選擇向省級、地市級、區縣級三級領導留言，即公眾訴求—政府回應這一政民互動過程的“輸入端”與“輸出端”皆可分為省級、地市級、區縣級三級。匯總領導留言板的回應數據，對不同層級地方政府的接收的留言量與提供的回應量進行統計，首先可以發現公眾主要向地市級領導留言，而回應也以地市級與區縣級單位為主。其次，雖然公眾向省級領導表達了大量訴求，但省級單位回復量遠低于其收到的留言量，地市級與區縣級單位的回應量均高于其收到的留言量。這意味著省級留言大量由地市級單位與區縣級單位辦理，而地市級留言也部分地由區縣級辦理。同時，我們也觀察到回應文本中大量存在上級政府向下級政府交辦或轉辦的證據，譬如回應文本中多次出現“您的留言已收到，將責成某某單位負責辦理”，即在具體實踐中將留言轉交下屬部門進行回應的現象。我們也發現跨級回應現象的存在，譬如公眾向省級領導留言，但回應單位為地市級或區縣級，即存在大量自上而下轉交留言辦理的現象。這充分反映了政府回應性的政府內權力運行邏輯，即公眾出于對政府的“層級化信任”更有意愿向高層政府表達訴求，但政府回應的辦理責任卻遵循“壓力性體制”邏輯向基層政府下沉。

綜合“輸入端”與“輸出端”的政府層級，政府回應過程可分為省級訴求—省級回應（省—省）、省級訴求—地市級回應（省—市）、省級訴求—區縣級回應（省—縣）、地市級訴求—地市級回應（市—市）、地市級訴求—區縣級回應（市—縣）以及區縣級訴求—區縣級回應（縣—縣）六類。而省—市、省—縣、市—縣三類可歸為上級轉交的訴求辦理。政府上下級之間存在權力的流轉與運行，因此，上級政府轉交的訴求辦理在本文中界定為存在縱向權力關系的訴求辦理。根據圖1，政府回應過程普遍存在辦理責任下沉的現象，各類受縱向權力關系影響的轉交留言辦理占到政府回應總量的31.43%，尤為重要的是越往政府層級越低，其辦理的留言比例顯著增加。

圖1 政府回應性的訴求“輸入端”與辦理“輸出端”分布

此外，本文控制了以下控制變量，包括是否向書記留言、是否實名、留言文本長度、留言所屬議題領域、留言類型，以及省份、年份等固定效應。其中，留言類型分為咨詢、投訴、求助、感謝、諫言等。

三、地方政府回應性的動態演變：政府層級與公眾訴求

自2006年至2017年，各級政府累計回應公眾訴求超79萬件。隨每年公眾留言量的增加，政府回應量也逐年增加。 2009年，各級政府回應公眾訴求不足1萬件，到2014年，回應量超10萬件，2016年各級政府累計回應量已經超20萬件。與此同時，地級市政府單位與區縣級政府單位回應來自上級政府轉交留言的訴求數量也累計從2010年的不足7000件增加至2016年的超6萬件。在2012年后，各級政府對于來自上級留言的回應量占比也呈上升趨勢，2014年后占比穩定超30%，各級地方政府間的縱向聯動愈加密切。

圖2 2010—2017年政府回應特征的演變：訴求總量、上級轉交量及其占比

訴求議題是影響地方政府回應性的重要因素之一。政府在不同的議題領域展現了回應意愿上的差異，而不同類型的政府單位也顯現出了在議題特征上的回應偏好。那么不同層級政府在回應不同訴求主題時是否存在差異呢？本節根據公民留言主題將訴求分為經濟發展、社會保障、城市建設以及其他四類，在此基礎上對公眾訴求的回應歸責結構進行分析。

首先，議題領域影響公眾訴求的政府層級對象選擇，不同的議題領域公眾會選擇向不同層級的政府領導留言。基于“層級化信任”原則，經濟發展類的訴求多向省級領導與地市級領導提出，向區縣級領導留言的經濟類訴求相對更少，即在經濟發展類議題上，公眾更加偏好信任更高層級政府。與之相對的是城市建設類訴求主要向地市級領導留言，向省級領導留言的訴求量相對較少。而社會保障類訴求更貼近公眾生活，因而在三級政府的留言量較為平均。

不僅公眾針對不同的議題領域偏好選擇不同層級政府，各級政府對不同類型的公眾訴求在回應上也表現出一定的差異。從圖3右圖中可以看出，各類議題大部分均由地市級政府與區縣級政府進行回應。相較而言，經濟發展類訴求多由地級市政府進行回應，其回應量占經濟發展類的50%左右；社會保障類訴求與城市建設類訴求，區縣級政府回應更多；而省級政府在各類公眾訴求的回應量上均占比較低，相對而言，省級政府在回應經濟發展類議題上比例更高一些。

圖3 公眾訴求的政府層級分布（左圖）與政府回應的政府層級分布（右圖）

其次，在各類訴求議題中，回應上級政府轉交訴求的現象均存在。實際上，各類議題中均有30%—40%是來自上級政府轉交，即存在縱向權力關系。但無論是公眾訴求回應的歸責分布還是政府回應的分層結構都在訴求議題領域上展現出差異。具體而言，表2顯示，向省級領導留言的各類訴求，絕大部分下沉一級由地市級政府單位進行了回應。其中地市級政府回應了向省級領導留言的經濟發展類與社會保障類訴求的50%以上，回應了城市建設類領域的訴求63%左右。在向省級領導留言的各類訴求中，各議題類型中有約20%的訴求區縣級單位進行了回應。地市級政府也回應了70%以上的向本級領導留言的訴求，但也有20%多轉派到了下轄的區縣級單位進行解決。

表2 公眾訴求回應的歸責分布

表3體現了政府回應的分層結構差異。在地市級政府各單位回應的各類訴求中，大部分都來源于向本市領導的留言。在經濟發展類與社會保障類議題中，有45%左右的訴求來自省級政府轉交，相對而言，在城市建設類領域來自省級政府派轉的留言占比較小，也有約30%。較地市級政府而言，在區縣級政府單位回應的各類訴求中，不同議題之間的分層結構差異要更少，其中，60%多是向本級領導留言的訴求，約20%來自向地級市領導的留言，也有10%左右是省級單位轉交。那么各級地方政府在回應來自上級的留言即存在縱向權力關系的留言是否有差異？若有差異，那在各領域是否均存在呢？

表3 政府回應的分層結構

四、縱向權力關系與地方政府回應性

（一）研究發現

本部分分析地方政府縱向權力關系對地方政府回應時間與回應質量的影響。正如上文所述，地市級與區縣級政府回應公眾訴求有大量是上級政府（省級或地市級）轉交，那么下級政府在回應上級政府轉派的留言與回應向本級領導提出的留言相比，是否表現出了差異性結果是本部分的核心關注點。實際上，通過表4的回歸結果可以看出，整體上，在控制了是否實名、留言文本長度、訴求主題、訴求類型、省份、年份等變量，地方政府在回應上級轉交的訴求時回應質量更高，但也確實需要花費更長的回應時間。研究假設1與研究假設3得到了部分證實。

表4 縱向權力關系與回應時長及回應質量

進一步開展延伸分析考察上述發現對地市級政府與區縣級政府的適用性。結果顯示，此效應在地級市政府一級同樣成立。在地級市政府回應的36萬余條訴求中，有三分之一來自省級政府，即約有12萬條訴求是公眾向省級領導留言但地市級政府單位進行了回應解決。同樣，在控制了相關變量的基礎上，省級政府轉交的相關訴求在地市級政府單位也獲得了更高的回應質量。在回應時長上，留言是否來自省級政府這一變量也具有統計顯著性，意味著相較于回應向本級領導留言的訴求，地市級政府回應省級政府轉交的訴求上回應時長更長，即從省級單位接到訴求到地級市政府回應相關訴求相對需要耗費更多的時間。從實質性上，地級市政府單位在回應來自省級政府轉交的留言時付出了更多的時間和精力，因此也相應有了更高的回應質量。

區縣級政府單位也表現出了相似的回應性特征。區縣級政府回應的近38萬條訴求中超過4萬條來自向省級領導留言的訴求，超8萬條是由地市級政府轉交。根據表5的回歸結果，以來自省的留言作為基準，可以發現，縣級政府回應上級政府轉交的留言，無論是來自省級政府還是地市級政府，相較于回應向本級領導留言的訴求，均有更高的回應質量。但表5也展現出了兩者之間較為明顯的層級差異，也就是說，相較于回應來自省級政府單位轉交的留言訴求，區縣級政府在回應來自地市級留言的訴求時回應質量更高。換言之，相對于距離更為遙遠的省級政府，層級較低但聯系更為密切的地市級政府對于區縣級政府的回應性的影響更大，研究假設2得到了驗證。

表5 地市級政府縱向權力關系與回應時長及回應質量

在回應時長上，區縣級政府在回應本級訴求時所需時間顯著更短，即其回應來自省級與地市級留言時回應時長更長。同樣的是在層級差異上，地級市政府轉交的留言相較于省級政府轉派的留言用時更短，歸納起來即跨兩級回應留言較跨一級轉交回應留言用時更長。因此，留言轉交流程耗時以及下級政府因上級政府壓力而更為重視進而付出更多的時間與注意力在某種程度上具有解釋力。

表6 區縣級政府縱向權力關系與回應時長及回應質量

（二）穩健性檢驗

回應文本長度。回應文本長度與訴求類型關系密切，一般而言，需要解釋政策的咨詢類訴求的回應文本更長，但回應文本的長度在一定意義上也可以體現政府回應質量與行為態度，某種程度上更長的回應文本意味著更高的回應質量。在回應文本長度上，在控制了訴求類型等變量的基礎上，地方政府在回應上級轉交的訴求時回應文本長度更長。本研究也分別以地市級政府與區縣級政府作為“輸出端”進行了驗證，結果同樣成立。因此可以認為，無論是對于地級市政府還是區縣級政府，均用更長的文本回應存在縱向權力關系的訴求。

分議題領域檢驗。議題領域對于政府回應性具有一定的影響，已有研究也表明了地方政府在不同的議題領域展現出回應性差異，前文第4節也描述了不同層級在不同訴求主題上的分層結構差異。基于此，本文在各個議題領域分別對縱向權力關系在政府回應性上的影響力進行回歸分析作為進一步的延伸檢驗。表8展現了回歸分析結果，可以發現，整體上上級政府的影響力在各個議題領域均顯著存在，地級市政府與區縣級政府也不例外，表現出了類似的行為邏輯。但區縣一級政府的回應質量的層級差異在議題領域展現了一定的區別。具體而言，雖然在各個議題領域中，來自省級政府與地市級政府的訴求均有更高的回應質量，縱向權力關系在回應性上影響顯著。但是在城市建設類訴求上，省級政府與地市級政府之間展現出了顯著的層級差異，即地級市政府的城市建設類訴求有更高的回應質量；而在經濟發展類訴求與社會保障類訴求中，即使來自地級市政府的訴求相較于來自省級政府的在回應質量上仍然更高一點，但這一差異并不顯著。因此在一定意義上，地級市政府較省級政府明顯的層級影響力在城市建設類議題中更為鮮明。但仍可以認為，假設1與假設2在各個議題領域也得到了驗證。

表8 不同議題領域中縱向權力關系與回應質量

表7 縱向權力關系與回應文本長度

（三）異質性分析

介于地方政府在不同的訴求領域存在回應性上的差異，為進一步比較縱向權力關系在不同訴求領域上的差異，本文在此以上級政府轉交的訴求作為分析范圍，探究在存在縱向權力關系的訴求中，地方政府在回應不同訴求議題時的差異性。那么根據表9可以發現，從議題領域看，上級轉交的留言中，經濟發展類議題與城市建設類議題中回應質量顯著更高，在社會保障類訴求與其他類訴求相比回應質量稍低。換言之，相較于其他類議題，縱向權力關系的影響在經濟發展類議題與城市建設類議題上更為明顯，而在社會保障類議題領域中的效應更低。這樣一種效應在“省—市”“省—縣”以及“市—縣”三條路徑中均存在。

表9 縱向權力關系與議題領域

綜上所述，地方政府在回應更高層級轉交的訴求時所需回應時間更長，回應文本更長，回應質量更優。這一結果同樣適用于地級市與區縣級單位，相較于直接向本級領導留言的訴求，地市級單位在回應省級來源的訴求、區縣級單位在回應省級、地市級來源的訴求時所需回應時長相較更長，回應質量更高。不僅如此，縱向權力關系在區縣級顯示出了層級差異，即相較于回應來自省的訴求，區縣級政府在回應來自地市級的訴求時回應質量更高。本文還在不同的議題領域進行了延伸分析，縱向權力關系的效應在各個領域依舊成立，但在不同領域存在一定的差異性，總體上講，縱向權力關系在經濟發展領域與城市建設領域的影響力相對更大，而在社會保障類議題領域影響力相對較小。

五、縱向權力關系影響政府回應性的機制分析

實證研究已經充分說明，縱向權力關系系統性地影響著政府回應性，尤其是下級政府對上級政府轉交的訴求均具有更高的回應質量，但通常耗費更長的回應時間。那么，為什么縱向權力關系可以影響政府的回應質量呢？本文采集了地方政府的回應性政策文件，并對各地回應性部門及其負責人開展了大量深度訪談，進而對全國各地政府回應部門負責人開展系統性問卷調查，以對“縱向回應效應”的內在機制進行提煉和解釋。

第一，作為基礎的權威。權力是政府組織關系的基礎，正式制度規定了不同層級間地方政府的權威關系。①周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》2016年第1期。在我國，下級政府權力由上級授予，上級政府具有更高的權威，而在具體的政治實踐中，上級政府具有財政資源、人事權力與制度資源上的優勢。②陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結構與政策執行》，《社會學研究》2013年第6期。上級政府依據一定的標準對下級績效進行考核，并在很大程度上決定下級政府的任命，且上級在財政等資源的分配上握有主動權，這意味著下級政府需要對上級政策指令等保持一定的關注度。在制度安排上，下級政府應當因地制宜執行上級政策，且接受上級政府的垂直監督。③周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海：格致出版社2008年，第101頁。介于上下級政府存在權威權力上的不均等，在政府回應性上，上級政府轉交的留言則在某種程度上存在回應上的優先級。

第二，作為信息流的回訪。一般意義上，雖下級政府接受上級政府的垂直監督，但在政治實踐中，介于信息不對稱與政策執行自主性等的存在，上級政府對下級政府的監察能力存在一定的局限性，④周黎安：《行政發包制》，《社會》2014年第6期。因此在政策執行方面，下級政府存在“共謀”“上有政策、下有對策”等應對上級政府考核檢查的現象，①艾云：《上下級政府間“考核檢查”與“應對”過程的組織學分析以A縣“計劃生育”年終考核為例》，《社會》2011年第3期。即與上級政府存在一定的博弈。但在政府回應性上存在不同，通過對訴求者的回訪，可以以訴求者的反饋為依據來判斷回應單位行為，從而將社會公眾納入到監督過程中。上級政府可以通過與訴求公眾的直接聯系獲取相應信息，進而形成上級政府—下級政府—社會公眾的閉環。根據各地出臺的留言辦理文件與經驗材料總結，大多數政府單位形成了回訪、抽查、回頭看等類似機制。一方面，通過回訪，可以縮小與下級政府在信息上的差距，成為下級高效回應訴求的推力；另一方面，上級在考核過程中，若得到回應質量不高的反饋，即存在回應性問題時，則大概率會要求下級政府進一步回應處理，從而提高其回應質量。

第三，作為指揮棒的考核。某種意義上講，考核是上級政府了解下級政府政策執行與工作情況的一種方式。②陶郁、劉明興、侯麟科：《地方治理實踐：結構與效能》，北京：社會科學文獻出版社2020年，第37頁。上級政府設立考核目標，而目標在向下傳遞的過程中可能“層層加碼”，甚至存在以“一票否決”的考核方式向下級施壓。③榮敬本：《從壓力型體制向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，北京：中央編譯出版社1998年，第28頁。基于此，行政壓力自上而下層層傳遞，而在這一過程中，考核指標成為地方政府行為選擇的指揮棒，引導著地方政府對考核指標內的事項設置更高級別的優先度。政府回應公眾訴求雖不在“一票否決”的范疇內，但依據各地政府對自身回應性建設的經驗材料總結，超過一半的地區將政府回應性納入績效考核，進而促使地方政府提升回應效率、回應質量與回應水平。

第四，作為誘因的激勵。考核雖然在一定程度上展現了上級政府對下級政府行為導向的期望和要求，但要將此期望與要求轉化為下級政府的目標選擇與行為實踐，則需進一步建立激勵機制，依據考核結果對相關人員進行制度性的獎懲是考核可以發揮作用的關鍵。④陶郁、劉明興、侯麟科：《地方治理實踐：結構與效能》，第83頁。整體而言，激勵方式包含經濟物質激勵、政治升遷激勵、政策優惠激勵與精神鼓舞激勵等。在新世紀后，加強了行政問責，綜合了激勵與懲罰。⑤渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。綜合而言，對于回應效率高、回應質量優的部門與人員進行物質獎勵與評優考量，對于回應質量低的進行通報批評等規則的存在，為地方政府提升回應水平提供了制度性的誘因。

圖4 縱向權力關系的機制圖示

為了驗證上述機制，我們于2021年9—10月對全國各地政府回應機構或其負責人開展了問卷調查，共收集到來自25個省市區的177份有效問卷。調查結果顯示，有146個受訪單位建立了訴求回應責任人制度、88個建立了專屬辦公室或領導小組、分別有131與135個受訪單位建立了本級單位考核或上級單位考核制度，絕大多數地方均有上級督查回訪制度，各地督查頻率從每周一次到每年一次不等。為了進一步考察上述各項機制對縱向回應的影響效應，我們以各地政府的回應滿意度為因變量開展回歸分析。分析結果顯示，上級抽查頻率低的地區政府回應滿意度自評顯著更低，而責任人制度、有專屬辦公室或領導小組、存在上級考核與本單位考核等系數均為正數，即上述因素對政府回應滿意度呈積極正面影響。盡管本文采集的地方政府樣本量較小且本質上為方便樣本，因此部分機制的回歸系數統計不顯著，但總體上仍可以表明，領導權威、考核激勵以及上級抽查回訪等制度對于提升政府回應性發揮著關鍵驅動作用。

結論與討論

政府回應性是全過程人民民主的要素之一，其意味著人民所表達的利益要求可以得到政府回應。因此，加強政府回應性建設不僅是走好群眾路線、實現良好政民互動的必然要求，也是黨和政府進行社會治理、構建共建共治共享的社會治理格局的內在選擇。而當今網絡時代信息便捷高效傳播這一特性為政府回應性建設帶來了新的機遇與挑戰，也為學術界研究提供了新的空間。但現有的研究多從社會中心的視角入手，對集體行動壓力、經濟發展水平、信息技術水平等對政府之外的因素如何影響政府回應性進行了充分的探討與研究，但政府內部制度運行邏輯如何影響政府回應性還存在研究空間。本研究恰恰基于此，提出了政府中心論的解釋，從不同層級地方政府之間的縱向權力關系入手探討其怎樣以及如何影響政府回應性。研究表明，縱向權力關系是影響地方政府回應性的重要因素，以縱向權力關系為基礎的上級政府的轉派壓力帶來了下級政府更高質量回應公眾訴求的動力。

當政府回應過程涉及縱向權力關系時，地方政府在回應上級轉交的訴求時有更高的回應質量，可以說“縱向權力效應”在地市級與區縣級政府作為“輸出端”時普遍存在。一方面，“縱向權力效應”在區縣級政府顯示出了層級差異，即相較于回應區縣本級訴求，來自省級與地市級向下轉辦的訴求具有更高回應質量，但區縣級政府對地市級轉辦訴求的回應質量又顯著高于省級轉辦訴求的回應質量。另一方面，縱向權力關系對政府回應性的影響雖然在經濟發展、社會保障、城市建設以及其他等訴求議題領域中均顯著存在，但其影響力對于經濟發展與城市建設類議題顯著更高，對于社會保障類訴求的影響相對較小。如何理解縱向權力關系驅動政府回應性的作用機制呢？結合來自地方政府的小數據分析發現，不同層級間的權威差異構成上級權力作用的基礎，回訪制度的存在將社會公眾納入監督評價的閉環，在一定程度上更新了上級政府的信息渠道，作為指揮棒的回訪以及與之相匹配作為誘因的激勵引導了下級政府的策略性行為選擇，促使了地方政府回應性的提升。

總之，本文分析了政府層級間縱向權力關系對政府回應性的系統性影響，并通過一系列實證分析進行理論驗證，進而從科層制縱向權力運行的特征分析了“縱向權力效應”的作用機制，為政府回應性的國家中心論解釋提供了理論解釋，即闡述了國家內部權力運行對政府回應性的系統性影響，有助于拓展政府回應性的理論創新。然而，考核、激勵與回訪等機制在驅動政府提升回應性的同時也帶來了若干新生政民互動趨勢，譬如公眾訴求量的飆升與基層回應能力不足的矛盾；從海量訴求中識別真實社情民意的困境；條塊體系下政府回應的屬地責任與業務責任協調問題以及如何合理有效考核等實踐難題。破解上述實踐難題不僅需要推進國家內部權力運行體系的優化，還需要切實加強政府回應性的關鍵“輸出端”——地方政府的回應能力的建設。