人民監督員的監督權探析

梁仁輝

（湖南云濟律師事務所 湖南常德 415000）

一、引言

在監察委成立以前，早期的檢察機關依法掌握職務犯罪的偵查權，職務犯罪案件自偵查階段起就由檢察機關主導。刑事訴訟的立法者出于對司法效率的考量和對人權保障路徑的探索，用法律的手段將偵查權與檢察權相分離，設置程序分流除了便于各刑訴程序更加專業化與效率化以外，益處更勝的應當是利于司法機關辦案時的層層把關與互相監督。因此，在現行刑訴法框架下，設置刑事案件程序分流其實質是對司法機關權力的分流與制衡。檢察機關在辦理自偵案件時，偵查權與檢察權混于一體，權力行使面臨著監督機制短缺的問題，權力脫出制度“籠子”運行可能造成司法不公的不利后果。基于此，檢察機關根據實踐需要構想并創制了人民監督員制度。

人民監督員制度誕生之初，是為規范檢察機關在辦理職務犯罪案件時的行為，以期減少因偵查權、檢察權同歸檢察機關而導致的監管缺位與司法不公，從而促進司法公平與正義等基本價值的回歸。賦予特定民眾以監督權的舉措，在規范檢察機關辦案程序上取得了良好的成效，這也是為何人民監督員制度在2018年被修訂入法的緣由之一。2019年最高檢關于人民監督員制度的司法文件，將人民監督員的監督權范圍由僅監督檢察機關自偵案件擴大到了人民檢察院的辦案活動。人民監督員制度在學界經歷了多年的存廢之爭后，法律規則給出了認可的回答。同時，最高檢依組織法制定了人民監督員制度的實施細則，通過法文件的手段對監督權的權域范圍進行擴張。人民監督員制度的核心是監督權，在總體肯定現行法規則價值的前提下，探究人民監督員監督權的法律性質、功能、行使原則等內容具有理論與實踐價值。

二、人民監督員監督權的法律性質

（一）權力性監督權還是權利性監督權

對于人民監督員監督權究竟是權利性質還是權力性質的問題，學界爭論頗多。有學者持權利論，亦有學者持權利說。本文的立場是：人民監督員監督權的法律性質具有權利與權力雙重屬性，是準權力性質。

有觀點將人民監督員監督權的法律性質定位為權利。持權利論學者的主要邏輯是：人民監督員在行使監督權時并無剛性的強制力，進行監督的手段是提出建議，檢察機關可以對該建議不予采納。不可否認，在監督權的具現手段層面確實不具有權力的強制屬性，具備權利的性質。但不容忽視的是，檢察機關不能輕易否定人民監督員的建議，應當向其作出合理的解釋說明，在監督權持有者仍存有異議的情況下，檢察機關還要報請檢察長等決定。另外，從人民監督員的抽選程序來看：除省、自治區、直轄市、設區的市是協調同級司法行政機關抽選人民監督員外，其他各級人民檢察院在個案中抽選人民監督員時，是由上級檢察機關進行協調抽選。因此，人民監督員的監督權不僅僅是來源于制度本身，還一定程度上與檢察機關的上級單位具有千絲萬縷的聯系。檢察機關間屬于垂直領導關系，上級人民檢察院對下級人民檢察院具有絕對的監督權力。所以，人民監督員監督權在一定程度上具有檢察機關上下級間監督權力的性質，不能簡單地從人民監督員監督權行使路徑的非強制性上推論出其完全為權利屬性。

有觀點認為該監督權的法律性質應當是權力監督。該觀點的主要理由是：若想對檢察機關的辦案活動產生實質的監督效果，應當賦予人民監督員更有強制力的監督權；并且該監督權的由來沒有法律的明文規定，不能認定屬于權力。此種觀點屬于對人民監督員監督權的遠景考量，即人民監督員監督權的性質應當是什么樣的，而對當前人民監督員監督權的權利或權力性質問題進行了回避。最高檢在2019年印發的人民監督員規定當中，對監督權屬于權利或權力的問題也進行了避讓處理。其實，人民監督員的監督權具備權力屬性。第一，法諺有云“法無禁止即可為”“法無授權即禁止”。權利屬于授益性質，其行使的邊界僅為法律明文禁止的事項；而權力則是授權性質，沒有獲得法律明文授權，則不屬于權力的范疇。人民監督員直接介入人民檢察院的辦案程序，檢察機關承辦案件具有國家機密性，一般不對外公開，普通公民不能以監督權利窺視檢察機關的辦案活動。在這個意義上來看，人民監督員行使的監督權不屬于“法無禁止即可為”的領域，因此人民監督員的監督權，不同于憲法賦予人民群眾的監督權利。另外，人民監督員的監督權來源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條的規定，監督權的基礎是法律的明文授權，若沒有法的授權，則其行權的正當性會受到質疑，滿足“法無授權即禁止”的權力特征。第二，根據2019年最高檢發布的人民監督員的規定，人民監督員行使監督權是其之“職責”，這意味著人民監督員的監督權不能隨意放棄，是必須要行使的內容。依據法的一般理論，權利可以由權利人任意放棄，而權力則不得放棄或轉讓，在該視閾下人民監督員的監督權具備權力性質。第三，在一方監督另一方的語境下，天然地可以認為行使監督權的一方處于較高的地位，權力的行使向來是在非平等主體間發生，故而認為人民監督員的監督權屬于權力范疇具有一定道理。

綜上，從人民監督員監督權效力程度來看，其具備的是權利屬性；而從該監督權行權主體的法律授權性、監督客體的國家秘密性、行權的強制性來看，其具備的是權力屬性。當然，不能片面地從任何一個方面來定義人民監督員監督權的法律性質。雖然它在多維度上表現出不同的性質，但追本溯源都是人民監督員監督權本身，應當結合各維度的性質進行判斷，即人民監督員監督權具有權利與權力雙重屬性，且權力屬性更為實踐效果所需要，因此人民監督員監督權的法律性質是以權力屬性為本質、以權利屬性為表現形式的準權力性質。

（二）內部性監督權還是外部性監督權

人民監督員監督權是內部性質還是外部性質，學界眾學者從不同視角進行研究，得出的結論具有差異性。學界的觀點主要分為三類：1、是內部性質的監督權；2、是外部性質的監督權；3、是準外部性質的監督權。各觀點的產生有其歷史基礎，在本文認為，人民監督員監督權兼濟內部性與外部性，即屬于準外部性質。

認為人民監督員監督權實質上是內部性質的觀點具有邏輯上的自洽性：第一，人民監督員制度起源于檢察機關自身，最早提出引進人民監督員對檢察機關自偵案件辦案活動進行監督的是人民檢察院自身，監督權由檢察院的相關規定授予。第二，2015年人民監督員制度改革之前，人民監督員的選任由檢察機關負責，相當于檢察機關自行選擇監督員對人民檢察院進行監督，類似內部工作人員選任。第三，人民監督員的監督權不具備獨立性、制約性與權威性，所以不屬于外部監督，而是內部監督。因此，部分學者認為人民監督員形似檢察機關的內設機構，監督權當屬內部性質。

認為人民監督員監督權的法律性質是外部性的理論同樣有一定根據：第一，劃分內部監督與外部監督的標尺應當是判斷監督的主體與客體是否屬于同一系統內，監督權行使主體是人民監督員，而監督權客體是辦案時的檢察機關。人民監督員的選任即使與檢察機關關系密切，但也不能當然地認為二者屬于同一系統內。第二，自人民監督員制度改革破除“自己選人監督自己”后，檢察機關不再把握人民監督員的選任權力，而是交由司法行政機關負責。檢察機關僅就負責在需要選任人民監督員時與司法行政機關進行溝通聯絡，并沒有對監督權產生直接的制約力。第三，保持人民監督員監督權的獨立性與外部性，與人民檢察院引入人民監督員制度的初心與愿景相切合。因此，相當部分學者認為人民監督員的監督權是外部性質的。

人民監督員監督權的法律性質應當是兼具內部性與外部性雙重維度的。首先，內部性質是人民監督員監督權的實踐與近景維度，理由有如下幾點：第一，人民監督員監督權規定在2018年新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》的第二章“人民檢察院的設置和職權”。相信立法者在將人民監督員制度引入法律之時進行過嚴謹與周密的論證，不妨思考為何人民監督員的監督權設立于此？可以認為立法者將人民監督員監督權視為人民檢察院設置與職權行使的環節，且在程度上與檢察機關內部監督機構相當。第二，人民監督員監督權的行使途徑是提出監督建議，該建議不具有當然的強制力，不直接對檢察機關的辦案活動產生約束效果，需要經過檢察機關內部研究的轉化程序。并且通過檢察機關內部研究結論可以對人民監督員的監督建議不予采納，監督權的行使效果很大程度上依賴于檢察機關。因此，人民監督員的監督權在當前實務操作維度上具有強烈的內部性質。其次，外部性質是人民監督員監督權的理論與遠景維度，原因如下：第一，無論是在最高檢早期、還是在2019年最新關于人民監督員制度的規定來看，都是將人民監督員制度定義為外部監督制約機制，源制度的外部性，派生的監督權也當然屬于外部性質。第二，人民監督員的選任機制不斷朝外部性進行改革。在2015年前，人民監督員由檢察機關選任、管理與提供經費支持，其內部屬性極為明顯。在2015年后，人民監督員改革為由司法行政機關選任，消減了在選任上的內部屬性。

綜合來看：第一，檢察機關試圖建立的人民監督員監督權體系應當是一個外部性質的監督制度，并且為達成該遠景目標而不斷革新規則，即便在近景維度上尚有不足，但卻有明確的演進方向，即構建成熟的外部監督權制度。第二，即使人民監督員監督權自誕生起就應當是外部性質的，但也不妨礙在實務操作過程中展現出內部性質，監督權的外部性與內部性間是應然與現狀的關系。目前，人民監督員監督權的法律性質尚處于遠景維度與近景維度的博弈時期，基于此，人民監督員監督權的法律性質應當以遠景維度的外部性為基奠，同時兼顧近景維度的內部性，將其法律性質判斷為準外部性為宜。

三、人民監督員監督權的功能

人民監督員監督權的功能定位是監督檢察機關的辦案活動，這也是創制該監督權的本來目的。無論從個案層面還是宏觀層面來看，監督權的價值都不僅只有監督功能。司法實踐中通過對監督功能的有效實現，派生出了諸多積極的社會功效，如對司法的公正與效率作用、對訴訟的民主價值、對被告人的人權保障功能等。

（一）維護司法公正

盡管排斥其他力量對司法進行干預是司法獨立原則的應有之義，并不代表不需要合理的監督，檢察機關在辦案活動中存在出現偏差的可能。例如：2016年7月13日，最高檢發布四起典型人民監督員實施監督典型案例中“湖北恩施：應當立案而不立案情形”。該案例中檢察機關在初查時，認為不符合立案的條件，作出不予立案決定。其后在人民監督員的介入下，咸豐縣檢察院根據人民監督員所提出的問題收集到詳實證據，最終審定本案具有“應當立案而不立案情形”。可見，人民監督員通過對該案行使監督權，有效糾正了檢察機關的工作疏漏，實現維護司法公正的作用。

（二）提升司法效率

司法不僅要求公正，還要求效率，公正展現的是司法的價值理性，效率凸顯的是司法的工具理性。正如波納斯所言“對公平正義的追求，決不能無視追求它的代價”，在案多人少的矛盾下，實現司法公正與效率的同頻共振尤為必要。

人民監督員監督權的行使有利于提升司法效率。例如：檢察機關在行使不起訴決定權時，若不聽取各方意見依職權獨自作出處理決定，一旦發生當事人對不起訴決定不服時，便進入一個冗長的程序。即當事人需要依高檢刑訴規則提出申訴，再經由上級檢察機關作出處理決定。如此一來，不僅降低了訴訟效率，而且耗費了更多的司法資源。而人民監督員監督權的價值在于事前形成監督建議，檢察機關在作出不起訴決前可以聽取更詳盡的意見，促使不起訴決定更具合法性與科學性，提高不起訴決定案件的正確性，以最大程度避免后續的申訴及上級審查程序，實現人民監督員監督權提升司法效率的效用。

（三）推進司法民主

我國憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，主權在民的題中之義是人民當家做主。即人民參與到決策中來，發展社會主義民主政治，確保人民依法通過各種途徑與形式管理國家事務。民主在法治領域的表現形式是司法民主，具體到人民監督員制度則是監督民主。

推進司法民主表現在以下兩個方面。第一，人民監督員監督權的創設為人民群眾參與司法活動提供了載體。司法具有獨立性與專業性：其獨立性要求司法過程不得受外界影響，但是，司法獨立性不應當獨立于人民群眾，一切司法活動要受人民監督，否則悖于黨的十七大對“動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務”的號召。其專業性提高了參與司法活動的準入門檻，也因此，人民群眾參與司法實際上非常困難。人民監督員監督權的設置，將監督民主引入檢察辦案活動當中，為人民參與司法提供了載體與平臺。第二，人民監督員在參與司法時，對檢察機關的辦案活動提出意見和建議，為人民參與司法開辟了一條新道路。

監督權的行使，一方面利于檢察機關所辦案件經得起人民的考驗，另一方面利于提高檢察機關辦案的人民性與廉潔性，構成司法民主新內容，極大推進司法民主。

（四）助力人權保障

刑事司法的機能主要是懲罰犯罪與保障人權，二者并重，在出現沖突時的價值取向應當是優先保障人權，因為人權是人生來就有的權利，天然的不可被剝奪或受侵犯。

檢察機關是刑事司法的重要權力主體，相對于檢察機關而言，刑事犯罪嫌疑人或被告人往往處于弱勢地位，檢察權的稍有擴張，則刑事被追訴人的天然權利將可能受到來自司法權力的侵凌。基于此，刑事實體法律與程序法律設定許多保障人權條款，其意旨便是保護被追訴人的合法權益。然而，實踐當中司法機關更傾向于實現打擊犯罪目的，不可避免出現侵犯人權的結果。

賦予人民監督員監督權，很大程度上是基于保障人權的考慮。例如：刑事犯罪案件被追訴人對檢察機關對其作出的逮捕決定持異議時，可以申請人民監督員對檢察機關的逮捕決定進行評議與建議，以遏制檢察機關不作為或亂作為的事項發生，實現人權保障目的。

四、人民監督員行使監督權的價值遵循

基于人民監督員監督權的準權力性質，在行使監督權時理當要遵循一定的邏輯與原則。學界更多的是對人民監督員制度基本原則進行討論，關于監督權原則的論述少之又少，監督權原則也不必然上升到人民監督員制度基本原則的高度。本文認為，根據2019年8月27日最高檢印發的《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》可知，人民監督員監督權行使的原則包含三個：即依法監督原則、獨立監督原則、公正監督原則。

（一）依法監督原則

人民監督員的依法監督原則首先要解決的問題是依什么法進行監督，其次要處理的問題是人民監督員如何行使監督權。

首先，依法監督原則應當是人民監督員依憲法、人民檢察院組織法和其他法文件行使監督權。第一，依法行使原則是依據憲法行使監督權。憲法中規定檢察機關由人民代表大會產生并受其監督，而人民代表大會由民主選舉產生并受人民監督。“我附庸的附庸不是我的附庸”類隔斷式監督理論顯然不能在一切權力屬于人民的社會主義國家中適用。因此，檢察機關的權力追本溯源來自于人民，受人民監督是應有之義，憲法間接授予了人民監督員監督權。而憲法是我國根本大法，是母法，擁有至高效力，憲法適用范圍內的一切活動都不得超越憲法的授權，人民監督員行使監督權時起先依據的應當是憲法。第二，依法行使原則是依據人民檢察院組織法行使監督權。自人民監督員制度誕生的十數年來，一直都沒有明文將人民監督員寫入法律層級的法文件中。2018年人民檢察院組織法修訂后，首次將人民監督員入法，自此人民監督員的監督權有了法律的明文授予，人民監督員監督檢察院辦案有法可依。構筑法治國家的基礎是有法必依，因此監督權必須要依照人民檢察院組織法的規定行使。第三，依法行使原則是依據其他法文件行使監督權。從源起與發展來看，人民監督員制度誕生于最高檢的法文件，并多年依照法文件運行，這是人民監督員監督權制度的現實情況。另外，人民檢察院組織法中規定“人民監督員依照規定對人民檢察院的辦案活動實行監督”，此處的“規定”應當做擴大解釋，一是根據法律、二是依據其他法文件行使監督權。其次，依法監督原則是在監督過程中要依法選取個案監督員、監督員要依法回避、監督員要依法進行評議監督、監督員要依據監督權范圍進行監督。

（二）獨立監督原則

若將依法監督原則視為人民監督員監督權的孕育者，那么獨立監督原則便可稱之為人民監督員監督權的支撐者。獨立監督原則是保障監督權在行使過程中不受其他機關支配，具有獨立進行案件監督的能力，使人民監督員制度真正得以落實并發揮其作用的重要原則。監督的價值在于對權力運用的制約，若監督者沒有獨立的監督權或依附于被監督者，那么監督權的行使將處處受限，不能實現設定監督權的意圖，使監督流于形式。因此，獨立監督原則是監督權行使當中必須遵循原則，起到支撐監督權抗衡權力、實現監督目的的作用。

人民監督員監督權的獨立監督原則應當包括以下內容：第一，對檢察機關辦理案件活動的監督是人民監督員獨有的權力，是人民檢察院組織法與其他法文件賦予的監督權。人民監督員行使監督權時是代表人民群眾進行監督，而不是基于自身利益的考量行使監督權。故而人民監督員的監督權有獨立的權力來源，并且行使監督權時獨立于人民監督員自身利益。第二，人民監督員依法獨立行使監督權。依據2019年《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》第三條、第十八條、第二十四條可知，人民監督員在監督檢察機關辦案活動時，應當依法獨立發表監督意見，人民檢察院不僅要如實記錄，并且不得限制、規避與干擾人民監督員獨立發表意見。

（三）公正監督原則

公正是司法的生命線，也是人民監督員創制的初心與愿景，人民監督員制度自誕生時起就是為了撥正檢察機關在辦案過程中的偏離與異化，本身就是公正的象征。因此，人民監督員在行使監督權時必不可少的要求公正監督原則。公正監督原則分為公平原則與公正原則。

公正監督原則之公平原則是類似于“同案同判”思想下的一種橫向比較，即個案中相同的情況應當獲得相同的處理，這要求人民監督員在行使監督權時不能差異化對待個案的當事人。這種公平對待更多表現的是程序正義，每個當事人適用的訴訟程序都應當是完整的，監督者在發現程序不正當、不完整時有權向檢察機關提出建議。另外，公平原則還表現為檢察機關公平地對待每一個人民監督員，充分給予其依法行使監督權的空間。

公正監督原則之公正原則是道德范疇，同時也體現為結果公正。第一，公正原則體現在人民監督員作出公正的評議。人民監督員在行使監督權過程中應當秉持公道、正義等觀念，在處理案件時，要全面客觀地聽取案件事實、審閱主要證據材料以及檢察院適用法律的情況，必要時還可以向多方當事人進行詢問，以此來保證人民監督員在作出評議結果時的客觀公正。第二，公正原則表現在檢察機關公正對待人民監督員上。檢察機關在向人民監督員提交監督案件時不能篩檢，應當依法公正地將需要人民監督員介入的案件呈送給人民監督員監督。另外，檢察機關在處理人民監督員的評議與建議時，要具備審慎的公正性，以保障案件處理決定的公正。

五、結語

最高檢創制人民監督員制度是法治民主的創舉，賦予人民監督員監督權具有助推檢察機關用權秩序化的優勢。但是，徒法不足以自行，制度的生命在于實施。為避免人民監督員的監督權僅存于紙面而不能發揮其價值與功能，應當考慮如何跳出應然范疇去將其落到實處。因此，如何保障監督權是無法規避的問題，也是必須要回答的問題。在物質層面，可以更多聚焦于提供補助與經費支持，保障人民監督員行使監督權的積極。在非物質層面，建議通過崗前培訓與定期組織學習的方式加強人民監督員的專業能力。另外，保障人民監督員在行使監督權時可以自由發表言論與觀點，使之不因行使監督權而遭受法律追究，充分發揮監督權的監督作用。