關于高質量推進嘉湖一體化先行區建設的對策建議

宋世清

（中共湖州市南潯區委黨校 浙江湖州 313009）

引言

推動長三角高質量一體化發展，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略，長三角規劃綱要明確提出加強跨區域合作，探索省際毗鄰區域協同發展新機制。2020年8月，習近平總書記在扎實推進長三角一體化發展座談會上強調，“緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發展不斷取得成效”。浙江省委省政府深入學習習近平總書記關于長三角一體化的指示批示精神，為更好地承接和利用長三角一體化發展的契機，提出了大灣區建設的發展戰略，明確要選擇具有代表性的毗鄰區域謀劃打造協同發展重大平臺，謀劃推進嘉湖一體化建設。嘉湖兩市地緣相接且同屬大灣區規劃的“三廊”和“四新區”之內、G60科創走廊之中，區位優勢明顯。湖嘉一體化戰略的實施，有望助推湖嘉兩市成為浙江省除杭州、寧波外的“第三極”新興增長點。為推進嘉湖一體化先行區扎實穩步建設，南潯區委黨校成立課題組并赴嘉善、南潯、桐鄉、練市等地考察學習，與當地相關部門座談交流聽取意見建議，而后課題組對調研資料進行多方討論和論證，梳理嘉湖一體化的建設情況，分析存在的問題及困難，并提出進一步推進嘉湖一體化先行區高質量建設的政策建議。

一、嘉湖一體化先行區的建設情況及工作成效

自2019年浙江省提出謀劃推進嘉湖一體化建設以來，嘉興、湖州兩市高度重視并積極推動落實省委的工作部署，同年7 月、12 月嘉湖兩市黨政代表團兩次互訪并分別簽署了《桐鄉市和南潯區一體化發展戰略合作框架協議》和《（嘉湖一體化“五個一”標志性工程事項）合作備忘錄》，其中明確提出打造“一區”，即“練市—烏鎮”嘉湖一體化合作先行區（以下簡稱“練烏先行區”），目標在市際毗鄰地區區域一體化發展方面探索形成經驗制度，為全省區域一體化合作提供嘉湖方案和示范樣本。

（一）探索推進規劃聯建一體化。兩地合作建立常態化先行區建設工作聯席會議制度，緊盯花烏線、嘉湖合作產業園建設等重點事項，多次召開聯席會議協商。將嘉湖一體化發展工作融入嘉湖兩地“十四五”經濟社會發展規劃，2021年8月編制完成并發布《嘉湖一體化合作先行區建設方案》，提出嘉湖一體化合作先行區、先行啟動區、先行核心啟動區的梯度發展模型，構建“一核兩區”新發展格局，依托練市裝備制造優勢，借力烏鎮“互聯網+”數字經濟，在核心啟動區發展以高端科技、智能智造為主的“嘉湖智谷”。

（二）探索推進重點工作一體化。聯合謀劃嘉湖一體化先行區特色亮點和工作載體，制定印發2021年南潯-桐鄉推進嘉湖一體化合作先行區重點事項清單。不斷突破跨區域機制，持續在各方面深化合作，形成兩地聯合可推廣可復制的一體化示范區創新經驗5條，即跨區域空間規劃和專項規劃編制方法；生態環境標準、環境檢測監控體系、環境監管執法“三統一”制度；聯合河湖長制度；醫療保障同城化機制；衛生監督三地聯動執法機制。

（三）探索推進產業聯合一體化。合力拓展產業平臺，穩步推進“嘉湖智谷”的1.3平方公里核心區征遷工作，拓展可用面積1460畝，并依托練市省級高新技術產業園區等核心平臺，加快導入優質“互聯網+”數字經濟產業資源。積極推動跨區域產業合作，吸引周邊地區數字經濟、健康時尚、光電科技等產業項目落地，唯賽勃凈水設備等一批上海轉移的產業項目正在加快建設。2021年先行啟動區新增億元以上項目19個，總投資超114億元。

（四）探索推進交通互聯一體化。深入推進干線公路網絡織密行動，蘇臺高速一期目前已全面開工。S213省道姚莊連接線已完成路基填筑，S302工程有序推進。“花烏線”改建事宜已取得突破性進展，目前兩地銜接點及銜接方案已達成共識，南潯段（路幅寬12米）已開展路基填筑工程，并按規劃一級公路（路幅寬24米）報國土部門調永農。優化公交線網布局，開通145路“練市—烏鎮”直達公交。水鄉旅游線建設前期工作取得重大進展，已納入國家發改委《長三角多層次軌道交通規劃體系》。

（五）探索推進公共服務一體化。聚焦教育、醫療、養老等民生事業領域，兩地政務服務中心、練市鎮、烏鎮鎮均設立一體化通辦專窗，已實現105項民生高頻事項兩地通辦。稅務一體化實現突破，簽訂《嘉湖稅務跨區域一體化協作事項協議書》，實現38個具體稅務事項協作通辦。探索開展潯桐全省首創跨地市水環境聯防聯治聯控模式，依托“一支隊伍管執法”全省試點工作，開展聯合執法解決跨界污染問題。開展河長聯合治理，監測交接斷面水質。開展遠程雙向超聲影像診斷平臺項目，實現醫療資源共享，潯桐兩地城鄉居民基本醫療保險參保人員就醫報銷實現同城同待遇。

二、嘉湖一體化先行區建設面臨的困難與問題

目前，先行區建設各項工作穩步推進，但限于跨行政區域等現實原因，在實際工作中仍存在諸多問題和挑戰。

（一）兩地發展存在虹吸效應

從數據上看，2021年南潯區、桐鄉市的GDP分別為 528.95億元、1141.69億元，兩地的財政總收入分別為73.38億元、178.14億元，桐鄉市的經濟體量是南潯區的兩倍有余，兩地間經濟發展嚴重不平衡，并由此產生了發達地區與欠發達地區間“虹吸”效應，導致兩者的差距進一步擴大，合作壁壘進一步提高。例如統計數據顯示，當前桐鄉市有近2萬名南潯籍務工人員，而在南潯區務工的桐鄉居民僅有約1500人，兩地間的有效勞動力總體上更傾向于向桐鄉市流動。因此，練市、烏鎮兩鎮全方面的一體化合作也勢必會因虹吸效應而受到一定的限制。

（二）產業協同面臨分工難題

盡管練市、烏鎮兩地都具有較為成熟的產業體系，如練市鎮的工業特色較為鮮明，“三電一板”（電梯、電機、電磁線、實木地板）產業集群在全國占有一定份額，烏鎮具有世界互聯網會展中心，數字經濟、商務會展等新經濟較為發達。但是兩鎮的發展方向和產業結構差別較大、關聯度較低，缺乏基于產業鏈需求的專業化分工協作基礎。同時，兩鎮都處于高速發展階段，且在招商引資方面都傾向于與上海、蘇州等地交流，實際情況中競爭大于合作，合作基礎較為薄弱。

（三）空間拓展缺少指標保障

練市和烏鎮毗鄰區域大部分為永久基本農田，特高壓塔占地面積也較大，可拓展空間有限，對建設嘉湖一體化標志性合作項目的承載力偏弱，亟需空間指標和建設用地指標保障。例如目前練市鎮劃定的5.4平方公里“先行啟動區”內，已用2065畝，剩余6280畝，剩余面積中允許建設區面積6畝，有條件建設區面積837畝，限制建設區面積5105畝，完全無法滿足重大平臺、重大項目、重大工程建設的現實需要。

（四）交通網絡建設進度緩慢

南潯區、桐鄉市兩地交通部門多年來一直保持溝通聯系，致力于解決兩地毗鄰區域交通不暢的問題，但由于行政區劃屬于不同地市，兩地交通路網規劃一直未能有效銜接，兩地間除主干道連通性較好外，支線道路偏少，尚未開通往來直達公交，制約了區域資源要素流動。例如花烏線作為貫通嘉湖一體化先行區主要道路，由于雙方交通規劃不一，土地指標緊張等問題，導致該線至今仍為村級公路標準，難以拓寬。

（五）旅游合作存在體制障礙

烏鎮景區在管理體制與運作機制上采用的是所有權、管理權與經營權分離的模式（目前，中青旅持有烏鎮旅游51%的股權，IDG投資控股的兩家香港公司持有15%的股權）。烏鎮旅游公司與管委會、鎮黨委、桐鄉市旅游局不再實行領導兼職，政府只對烏鎮古鎮開發進行宏觀管理。由于烏鎮是企業化運營，而南潯（練市）大多數景區屬于政府主導運營，導致雙方在景區合作上存在體制障礙，難以形成發展合力和共識。

三、推動嘉湖一體化先行區穩步建設的對策建議

（一）基礎設施互聯互通

根據長三角生態綠色一體化發展示范區提出的“50年不落后”的要求，著力構建面向未來的互聯互通基礎設施。一是積極爭取軌道交通資源。主動對接長三角綜合交通體系和信息網絡體系建設專項規劃，對照頂層設計，及時謀劃先行區內中長期軌道交通路網規劃。同時，兩地要聯合吳江進一步深化研究，共推通勤上海軌道交通圈。二是著力解決域內互通障礙。統籌制定先行區內交通規劃，打造互通互聯的交通體系。提升暢通跨區域公路網，共推S213、S302、蘇臺高速等項目。對先行區建設中涉及“瓶頸路”的交通建設項目，積極向上爭取建設指標和資金補助，爭取土地指標單列或傾斜，提升鄉村道路等級標準，提高兩地支線道路通暢水平。三是推進新型基礎設施建設。充分利用烏鎮“全球首個5G智慧小鎮”的技術優勢，加快新型基礎設施建設，將該優勢向先行區延伸。按照啟動區—先行區，梯次推進的順序，通過“建網絡、連設備、搭平臺、推試點、保安全”系統性推進5G、大數據中心、物聯網、工業互聯網、人工智能、云計算等基礎設施綜合布局，將新基建融合發展作為練烏先行區在產業培育以及數據應用的重要場景。

（二）優勢產業協同發展

堅持市場主導和政府引導相結合，基于產業特色、價值鏈分工、產業鏈互補，推動先行區高質量協同發展。一是做大做強練市高新技術產業園。結合自身優勢及周邊可依托資源，建議先行啟動區練市片區（高新技術產業園）的產業定位為數字裝備制造業。以此為基準對外開展大項目招引，做大做強啟動區練市片區，與烏鎮的互聯網產業形成錯位發展、互補合作，共同打造數字經濟產業高地。二是搭建數字資源共享平臺。推進先行區內企業數據資源共享平臺建立，為兩地企業產業鏈上下游配套協作搭建無障礙的信息溝通渠道，鼓勵企業在項目投融資、資本運作、資源利用等領域締結戰略合作關系。三是成立聯合開發公司。以“成本共擔、收益共享”為原則，創新先行區運作機制，參照長三角生態綠色一體化發展示范區的做法，成立第三方聯合開發公司。公司由練市、烏鎮雙方共同持股，持股比例應與要素共擔、開發建設和招商引資實際貢獻度等相匹配。公司將共編產業發展規劃，共同開展項目招引，具體負責先行區的啟動及相關產業平臺的建設管理。公司收益按持股比例進行分配。

（三）旅游資源整合發展

依托先行區生態資源良好、水鄉古鎮集聚、人文歷史薈萃的特點，通過旅游資源整合和空間優化，打造江南水鄉古鎮一體化旅游品牌。一是整合“全域”旅游資源。烏鎮和南潯古鎮都是國家“5A”級旅游景區，區域內還有荃步景區、莫奈莊園、息塘景區等眾多人文、生態小景點，旅游資源非常豐富。建議兩地合作推出長三角江南水鄉旅游精品線路和“暢游古鎮”特色旅游產品，打造成為長三角無障礙全域精品旅游區。二是發展文旅農旅產業。在水鄉古鎮文化基礎上，進一步植入湖羊文化、采摘文化、桑蠶文化等特色生態文化元素，加快發展文旅農旅產業，打造提升一批“數字果園”“采摘基地”。在條件允許的情況下，在兩地毗鄰區域整體保留一個生態環境較好的自然村，作為田園綜合體整體開發，主打“生態牌”，同古鎮旅游錯位發展，全力打造長三角“最美花園”生態游憩目的地。三是合作共建旅游集散中心。在兩鎮交界區塊選擇一處合適地帶建設兩地共同的旅游集散中心，輻射南潯、桐鄉兩地所有旅游景區，集中展示湖嘉兩地的旅游資源和旅游產品，聘請第三方公司將區域內所有景區進行整合，規劃旅游線路，制作旅游指南，整體打包對外進行宣傳推介。

（四）生態環境共治共保

堅持走生態優先、綠色發展之路，努力讓綠色成為“練烏先行區”最鮮明底色。一是共建城市風貌。推動兩地在城鎮功能、公共設施、基礎設施等方面的全方位協作與對接，建立城市設計共享、共建、共融機制，統一謀劃設計，塑造兩地江南特色水鄉風光且各具韻味的城市面貌。二是協同防治污染。聚焦標準銜接、科技攻關、生態補償等領域，統一工業項目環保準入標準，實行重點行業環保專項聯合整治，協同開展大氣污染、水污染和粉塵污染系統治理，合力打擊工業固廢違法處置行為，共同推進先行區“碧水藍天凈土”建設。三是聯動修復生態。在已成立的“嘉湖綜合執法一體化”的基礎上，建立聯合河長制、跨界水體保潔等協作機制，加強區域內水域水網生態修復和生態治理，實施水資源生態防治修復工程，努力構建長三角重要生態安全屏障。

（五）公共服務共建共享

以“先行區無差異”為方向，推進公共服務資源一體化布局，打造長三角最優營商環境。一是教育資源合作。建立校長、教師交流合作機制，探索建立兩地公辦學校校園聯盟，研究支持優質民辦學校以品牌連鎖、委托管理等形式跨地區建設分?；蛐^。合作招引1-2所職業院校落戶一體化先行區，開展定制化教學，為區域產業發展培養專業技術人才，為企業職工和居民提供職業技能培訓。二是健康醫療合作。借助烏鎮互聯網醫院平臺，共推智慧醫療發展，探索兩地醫療大數據互通，促進雙向轉診、異地就醫直接結算，柔性引進名醫專家，協同擴大優質醫療資源供給，實現“技術同城、服務同質、資源共享”。三是公共資源共享。拓展兩地一卡通適用范圍，推動居民共享旅游景區、文體設施等公共資源。協調兩地垃圾處理廠、污水處理廠等市政基礎設施統一規劃建設，推動各類市政管網多網融合、合理銜接。