加快養老保險第二、三支柱建設豐厚養老保險基金積累

養老保險是社會保障體系重要的組成部分，涉及人數多，待遇剛性強，基金規模大，運行周期長，對經濟社會發展影響巨大。建成多層次多支柱養老保險體系，促進三個支柱協調發展，是保障和改善民生的大計，關系促進經濟社會的發展，關系滿足人民群眾對美好生活的需求。

2021年2月，習近平總書記在主持中共中央政治局第28次集體學習時指出，社會保障是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的基本制度保障，是促進經濟社會發展、實現廣大人民群眾共享改革發展成果的重要制度安排，發揮著民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器的作用，是治國安邦的大問題。習近平總書記還強調，要加快發展多層次、多支柱養老保險體系，更好滿足人民群眾多層次多樣化需求。

養老保險是社會保障體系重要的組成部分，涉及人數多，待遇剛性強，基金規模大，運行周期長，對經濟社會發展影響巨大。我國實行多層次、多支柱的養老保險體系，有利于合理區分政府、單位和個人養老責任，積極應對人口老齡化，促進養老保險制度可持續發展。其中，第一支柱為基本養老保險，第二支柱為企業（職業）年金，第三支柱為個人儲蓄性養老保險和商業養老保險。

我國多層次、多支柱養老保險體系在改革中發展完善

中共中央、國務院高度重視我國的多層次、多支柱養老保險體系建設。20世紀80年代開始，按照社會主義市場經濟體制的要求，我國不斷推進養老保險制度改革，目前已建立起覆蓋城鄉的養老保險制度體系。特別是黨的十八大以來，為積極應對人口老齡化，按照黨中央關于改革完善養老保險制度的部署，突出改革的系統性、整體性和協同性，進一步建設更加公平更可持續的養老保險制度。

第一支柱基本養老保險長足發展。立足基本國情和生產力發展階段性特征，我國已經建立起包括企業和機關事業單位工作人員的城鎮職工基本養老保險制度，以及城鄉居民基本養老保險制度，實現了養老保險制度全覆蓋。近年來，實施基金中央調劑制度、規范省級統籌、降低單位繳費費率、建立基本養老金合理調整機制、推進全民參保計劃、推進養老保險全國統籌等多項改革，既履行了基本養老保險保基本、兜底線功能，又促進了制度更加公平可持續發展，較好發揮了經濟社會“安全網、調節器、減震器”作用。特別是2020年為應對新冠肺炎疫情影響，實施力度空前的社保繳費“減、免、緩”措施，有效紓解企業困難。截至目前，基本養老保險參保人數超過10億人，領取待遇人數3億人，基金累計結余6萬多億元。

第二支柱企業（職業）年金規范化運行。隨著2004年企業年金試行、2017年《企業年金辦法》頒布，以及2015年《機關事業單位職業年金辦法》印發，已經建立起國家制定政策、單位依規建立、市場投資運營、政府綜合監管的第二支柱。截至2020年底，企業年金覆蓋的企業數10.5萬個，參加人數2717.53萬人，基金累計結余2.25萬億元，企業年金加權平均投資收益率達到10.30%;職業年金啟動了市場化投資運營，年末投資規模1.29萬億元，全年累計收益額1010.47億元，投資回報進一步加厚了養老待遇。與2007年相比，建立企業年金的企業數量增長了2.2倍，參加企業年金的職工數增長了1.9倍，企業年金積累基金增長了13倍。2020年共有225.71萬退休人員領取了576.14億元企業年金待遇，補充養老作用初步顯現。

第三支柱制度建設開始破題。長期以來，第三支柱一直是我國多層次養老保險體系建設的短板。2018年2月，人力資源和社會保障部、財政部會同相關部委及金融監管部門成立工作領導小組，著手研究建立養老保險第三支柱。第三支柱包括兩個部分，一是有稅收政策支持的個人養老金制度，二是按照市場規則運作的其他個人商業養老金融業務。在深入研究、借鑒國際經驗和國內探索的基礎上，擬訂了《關于推動個人養老金發展的意見》，經2021年12月17日中央深化改革委員會第二十三次會議審議通過。習近平總書記在主持會議時強調，要推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接，實現養老保險補充功能。隨著政策制度推進，養老保險第三支柱的短板正在補齊。

老齡化背景下養老保險體系面臨挑戰和壓力

“十四五”時期，我國進入新發展階段，經濟發展穩中向好，結構調整加速升級，經濟總量持續增長，新增就業保持穩定，為養老保險高質量發展奠定了堅實的政治基石和物質基礎。同時，隨著經濟社會發展特別是人口結構調整，多層次養老保險體系面臨人口老齡化、就業方式多樣化、新型城鎮化等諸多挑戰。特別是人口老齡化，對多層次養老保險體系發展影響深遠。

一是人口老齡化是今后較長時期我國的基本國情。相比發達國家，我國老齡人口規模大、增速快、高峰期持續時間長。根據“七普”統計，60歲及以上人口26402萬人，占比高達18.7%，其中65歲及以上19064萬人，占比13.5%。據預測，受第二次生育高峰的影響，“十四五”期間新退休人數將超過4000萬人。勞動年齡人口減少和老年人口增長，改變了人力資源供需結構，對養老保險制度的可持續發展帶來更迫切要求。

二是養老保險待遇需求呈現多元化。我國社會主要矛盾已經發生變化。隨著經濟社會發展，個人財富增長，人民群眾期盼更美好的老年生活、更充裕的養老保障，對養老保險制度體系、保障水平、服務品質都產生了新需求，養老保險待遇的需求將從解決“保基本”逐步到滿足“充足性”。完善養老保險的政策、體系、服務，滿足人民群眾多元化需求，需要健全的多層次養老保險體系來支撐。

三是多層次養老保險體系發展不平衡。三個支柱相較，基本養老保險政策體系健全，基本實現了全覆蓋，且正在按照成熟一項出臺一項的原則，完善養老保險制度，穩步推進改革;企業年金發展緩慢，參加職工人數只占同期企業職工基本養老保險人數的8%左右，覆蓋率低，基金規模不大，保障水平有限，對絕大多數基本養老保險參保人員而言，補充養老功能欠缺;第三支柱處于探索階段，具有稅收優惠的個人養老金制度正在推出，第三支柱補充養老功能還未顯現。

第二、三支柱發展滯后的主要原因。一是對第一支柱依賴度較高。由于企業職工基本養老保險制度在改革前，退休人員退休費替代率較高，為保證改革后待遇的平穩銜接，基本養老保險制度的目標替代率設計了較高水平。加上2005年以來國家連續調整基本養老金，廣大職工對基本養老保險的信任和依賴高，群眾自發參加其他支柱的積極性不高。二是企業年金強制性不足。建立企業年金需要單位和職工共同出資，在制定政策時考慮了多種因素，特別是企業成本、運行環境等情況，目前政策規定企業年金由單位和個人自主建立，不具有強制性，民眾主動參與的意識不足。三是多層次養老保險體系建設是循序漸進的過程。第二、三支柱養老金都是第一支柱的補充養老保險。從現代養老保險制度的發展看，一般是在第一支柱穩定實施后，根據養老保險制度體系功能布局、資本市場發育程度等因素，著手發展二、三支柱。

養老保險第二、三支柱建設的國際實踐

借鑒一國養老保險制度體系，應在了解該國養老保險體系結構功能、經濟發展、人口結構、歷史文化、稅收體系等情況的基礎上，立足國情分析研判。

一是養老保險第二、三支柱的發展，與第一支柱的功能定位密切關聯。首先，英、美等私有養老金發達的國家，第一支柱公共養老金水平不高，為第二、三支柱發展留出了需求。如英國國家基本養老金替代率21.7%，美國公共養老金替代率39.4%，德國法定養老金替代率38.7%，需要發展其他支柱解決第一支柱待遇水平低的問題。其次，第一支柱繳費費（稅）率相對適度，其他支柱有繳費空間。如公共養老金費（稅）率，英國雇主和雇員分別按雇員收入一定標準以上部分的11.9%和9.95%繳納，美國為雇員收入的12.4%，雇主和雇員各分擔一半。

二是第二、三支柱制度的建立發展，是完善養老保險體系的一個環節。多層次養老保險體系作為一個整體發揮養老保障作用，一些國家在完善養老保險制度體系時，統籌考慮了二、三支柱的建設。如英國隨經濟發展、人口結構變化，為減輕政府壓力，改革國家養老金、發展私有養老金，多支柱聯動;為避免老年貧困，促進企業年金發展，2012年引入自動加入機制，綜合考慮費（稅）率、待遇調整、退休年齡，二、三支柱的發展及領取方式等要素，促進制度良好運行。

三是擴大企業年金覆蓋面，國家給予政策引導。隨人口老齡化的加深，為減輕公共養老金壓力，一些發達國家把擴大第二支柱參與率作為養老金體系改革的重要目標。政府支持的方法主要有：一是國家通過強制或者半強制措施要求所有符合條件的雇主都必須建立企業年金，如澳大利亞、丹麥、冰島。二是引入自動加入機制，雇主強制參加、符合條件的雇員自愿加入年金計劃，如美國、英國、加拿大。三是對中小微企業給予支持，如美國雇員儲蓄激勵匹配計劃（Savings Incentive Match Plan For Employees，簡稱SIMPLE），英國成立國家職業儲蓄信托計劃（National Employment Savings Trust，簡稱NEST），管理成本相對較低。

四是通過稅收優惠政策，鼓勵民眾為養老積累。稅收優惠是促進補充養老保險發展的有力推手。如英、美等國，實行EET（Exempt Exempt Taxable）稅收優惠模式，繳費階段、投資階段不征稅或者實施稅收返還，待遇領取階段予以納稅，規定年度繳費免稅額，并且統籌考慮第二支柱年金和個人養老金的稅收優惠。在個人所得稅負較高的英美等國，稅收優惠政策對中高收入階層起到了一定避稅作用。

此外，第二、三支柱在一些國家統稱為私有養老金計劃，私有養老金發展好的國家，一般資本市場發展較平穩健康，資產管理經驗較為豐富。

大力發展第二支柱及促進第三支柱個人養老金發展的建議

健全多層次養老保險體系，是保證養老保險制度可持續的重要措施，也是合理劃分各方養老責任、增加養老待遇水平、發揮社會和市場作用的重要途徑，還能夠為資本市場提供巨量的長期資金。當前，隨著第一支柱基本養老保險制度改革的深化推進，保基本、兜底線的功能進一步發揮，為加快發展第二、三支柱提供了機遇和空間。

第一，積極推動企業（職業）年金發展。按照“十四五”規劃提出“提高企業年金覆蓋率”的要求，加快謀劃企業（職業）年金的發展，切實發揮好補充養老功能。

一是貫徹落實《企業年金辦法》。通過多種途徑宣傳解讀企業年金政策，讓更多的用人單位看到企業年金在規范薪酬制度、激勵人才、留住人才方面的作用，讓更多的職工了解到通過稅收優惠及市場化投資運營增厚了企業年金基金積累，提高養老待遇水平，鼓勵和引導具備條件的用人單位建立企業年金，擴大企業年金覆蓋面。

二是探索提高企業年金參與率。從長遠看，推動企業年金發展，制度要具備一定的強制性。要在改革完善基本養老保險制度的同時，研究增強企業年金強制性的可能性。一些有條件的地區可借鑒自動加入機制，探索適合我國國情的實施舉措。統籌研究優化發展環境、稅收政策安排、提高管理水平等措施，通過更惠民的政策、更便捷的服務，引導單位和個人長期積累，實現第二支柱補充養老作用。

三是穩健發展職業年金。職業年金為強制建立，覆蓋了機關事業單位參保人員，基金具有資金流入穩定、積累周期長、總量持續增長的特征，是十分優質的養老基金資產。一方面，要不斷完善職業年金政策，促進制度穩健運行。另一方面，要秉持長期投資、價值投資的理念，把握我國資本市場的收益和風險特征，平衡好提高長期收益水平和控制短期波動風險的要求，加強管理行為的科學性、合理性。

第二，促進個人養老金發展。規范發展第三支柱養老保險的一個重要任務是推進個人養老金發展，讓有需求的個人通過自我儲蓄投資提高養老待遇水平。

一是加快建立起個人養老金制度。統籌考慮多層次多支柱養老保險制度體系，建立有政府政策支持的個人養老金制度，為個人積累養老金提供制度保障。建立個人養老金制度，是完善多層次養老保險體系建設的必然要求，是經濟社會發展的客觀需要，有利于滿足人民群眾多層次多樣化的養老需求，增加退休收入來源，也為資本市場帶來了長期投資資金。按照《關于推動個人養老金發展的意見》及配套政策的要求，加快建立以個人賬戶制為基礎的個人養老金制度，通過稅收優惠政策支持引導人民群眾積極為自己養老進行積累，有效發揮補充養老保險功能。

二是合力推進個人養老金發展。個人養老金制度是一項復雜的系統工程，涉及政府、監管、金融市場等多領域，包含功能定位、制度模式、賬戶管理、信息平臺建設、資金籌集、財稅支持、待遇領取、投資運營等多方面內容。個人養老金的良好發展，需要集各方力量協調推進，政府政策主導部門要統籌規劃多層次養老保險體系布局，根據個人養老金制度運行情況適時完善;監管部門要確定相關金融機構和產品，進行有效監管，防范化解風險;各參與金融機構要為居民提供可靠便捷的服務，依法依規開展投資運營。

三是把準個人養老金投資產品的多樣性。個人養老金通過對個人賬戶資金的封閉投資運營實現補充養老待遇的增長，投資產品應是具有養老屬性的長期投資產品，符合條件的銀行理財、儲蓄存款、商業養老保險、公募基金等金融產品均可，以滿足不同群體需求。相關金融監管部門應把好產品關，確定運作安全、成熟穩定、標的規范、側重長期保值的個人養老金投資產品。參與金融機構應按照要求，研究開發具有各種風險偏好的豐富優質的符合規定的金融產品，便于居民個人根據需求，在繳費期內靈活更換多種投資組合。

四是市場做好準備。建立起我國養老保險第三支柱個人養老金制度是項長久的征程，需要各方聯動，以便居民理性地將資產投入養老儲備，提升老年保障水平。應加快培育規范的市場，強化監管和風險防控，在促進資本市場的發展中推動養老金投資;加強居民個人投資教育，培育養老金融素養，提高個人風險意識;培養合格的養老金融咨詢人員，既懂資產配置，又熟悉養老保險政策，結合居民的財務狀況、預期收益目標、投資風險偏好等多種因素，提供多元化理財咨詢。

此外，規范發展第三支柱養老保險，除建立個人養老金制度外，還需規范發展個人商業養老金融產品，由相關金融監管部門負責。

建成多層次多支柱養老保險體系，促進三個支柱協調發展，是保障和改善民生的大計，關系促進經濟社會的發展，關系滿足人民群眾對美好生活的需求，我國多層次多支柱養老保險體系將在推進第二個百年的新篇章中發揮更大的作用。

（賈江供職于人力資源和社會保障部。本文僅代表個人觀點，不代表作者供職單位的意見。本文編輯/孫世選）