保險保障體系在應對重大突發公共衛生事件中的作用與意義

許 閑 復旦大學風險管理與保險學系

最早發現于2020年初的新冠肺炎疫情，作為全球大流行病事件，是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。疫情對我國人民生命健康造成了嚴重威脅，給我國經濟社會發展帶來持續影響。首先，本次疫情對我國居民的生命安全造成較大危害。其次，本次疫情對我國經濟發展產生較大影響。一是防疫隔離政策限制了人員和物資流動，經濟增長放緩，餐飲、住宿等服務業難以復蘇，中小企業生存壓力增大；二是疫情一定程度上壓縮了我國財政政策空間，防疫資金超過千億元，減稅降費背景下財政壓力空前；三是全球疫情的發展使得各國經濟發展受阻，而全球經濟增速下行將嚴重影響我國對外貿易；四是疫情的常態化發展使得我國社會治理、人民生活等諸多方面都受到負面的影響。站在全球新冠疫情肆虐滿兩年、疫情管控向常態化轉變的時間點上，有必要重新思考和審視保險機制在應對重大突發公共衛生事件中的作用和意義。

一、保險保障體系是控制突發公共事件損失的有效手段

在此次新冠肺炎疫情暴發初期，武漢地區疑似患者出現因貧棄醫、出城逃離等助推疫情擴散的現象，增大了后期疫情防控難度，擴大了災害損失。這類現象的原因之一在于現行保險保障體系的風險識別能力不強、保障力度不足、覆蓋范圍不廣，未能在疫情早期及時發揮為疑似患者緩解醫療費用負擔、補償經濟損失的應有功能。

已有文獻研究認為，最有效的傳染病疫情及時控制的措施是對疑似患者采取“四早”措施，即“早發現、早報告、早隔離、早治療”，疑似患者主動及時就醫而非“逃離”疫情發生地對于將疫情控制在較小范圍內有重要幫助。保障“四早”的關鍵之一是建立健全應對重大突發公共衛生事件的風險預警和保險保障機制，針對突發疫情及時采取有效措施，保障患者不受醫療費用的困擾，及時就醫。回顧本次疫情早期情況，部分居民不主動就醫甚至“逃離武漢”的一個重要原因，是擔心感染病毒而產生的高額治療費用和隔離支出：例如，《中國經營報》2020年1月5日曾報道，“患者多為華南海鮮市場商戶打工者，個別已無力承擔醫藥費”，引起一定恐慌；財經網曾報道，新冠肺炎疫情早期一名年輕孕婦在發病到過世12 天內，花費20 多萬元，除“新農合”報銷6 萬多元、社會籌款4 萬多元外，其他費用自負，最終，因無力承擔治療費用，家人同意放棄治療。我國居民在重大突發公共衛生事件中因擔心醫治費用過高而拒絕治療甚至逃跑的現象并非僅在本次疫情中出現，非典期間北京也曾發生過一名低收入非典疑似患者因無法支付200元檢查費而逃跑并在公交車上暈倒的事件（https://business.sohu.com/56/75/article209677556.shtml）。同時，除了可能較為高昂的診療費用之外，因治療傳染病而產生的隔離費用，以及確診傳染病而造成的歧視帶來的終身收入損失，也是疑似患者不愿意及時就醫的重要原因。

?圖1 傳染病感染譜冰山現象

傳染病等重大突發公共衛生事件的傳播與識別存在一定的規律，圖1 以傳染病為例所展示的傳染病感染譜冰山現象，揭示了病原攜帶者的不同人群分類以及就診病例數量對于傳染病識別的重要性。從全社會疫情防控角度而言，疑似患者盡早就醫對于防止疫情擴散有重要作用：一是短期內大量相同癥狀患者就醫容易引起有關部門注意，促使有關部門調集資源對疾病進行研究，根據傳染病感染譜冰山現象，就診病例越多，流行病學專家越容易警覺傳染病；二是拒絕及時確診并治療會造成病情惡化，提高救治難度；三是疑似患者可能自行轉移至其余城市尋求低成本治療渠道或者采取非正規治療手段，造成疾病擴散。因此，保證疑似患者盡快確診并隔離治療具有較強的正外部性，而較高的診療費用將會抑制疑似患者的就醫需求，在外部性存在下會導致社會總福利的損失，故全社會應共同努力保證疑似患者盡早就診。

運用新技術提升風險預警能力、厘清保險對于疫情的作用機制能夠完善現行的保險保障體系，有助于盡早識別與隔離疑似患者，增強社會應對公共衛生危機的能力。首先，政府可通過新技術盡早識別疫情，以支持社保部門和保險公司更加及時地提供針對性保險服務和調配資源。在疫情早期局部出現時，患者可能在政府確認前便對病毒傳播做出反應，如離開疫情發生地、上網查找相關信息甚至自行就醫等。因而，政府可利用居民個體規避性行為的記錄，如出行數據、社交媒體數據、醫療保險報銷數據等進行風險識別，從而提前預警社保部門和保險公司，使其加快資本準備、及時提供疫情保險產品或增加相關條款，確保保險保障體系在疫情初期便能高效地發揮風險轉移、經濟補償的功能，及時幫助民眾有能力就醫。其次，部分疑似患者可能因本身沒有社會保險或商業保險來轉移醫療費用支出而無法及時就醫，這就要求我國已有的保險保障體系具有更高的覆蓋程度和保障力度。保險事后補償機制通過定向賠付能夠提高疑似患者的支付能力，尤其利于減輕低收入者的醫療費用負擔，改善其風險決策和就醫行為，減少因貧棄醫、出城逃避等現象，從而有助于抑制疫情擴散。

二、保險保障體系在疫情常態化管控下繼續發揮“穩定器”作用

新冠疫情在我國已經得到了較為有效的控制，大規模疫情暴發的局面已被遏制，因此防控工作也從2020 年下半年開始逐漸由應急狀態轉向常態化。當前“動態清零”的防控目標要求：堅持佩戴口罩；保持社交距離；對病例和無癥狀感染者早發現、早報告，迅速開展流行病學調查，落實早隔離、早治療措施，依法依規、科學劃定防控區域范圍至樓棟、病區、居民小區、自然村組等最小單元，果斷采取措施切斷傳播途徑，盡最大可能降低感染風險。疫情初期以全國為范圍的大規模封鎖政策不再延續，而是依靠早期的檢測和流調，更為精準地對可能的感染人群實施隔離與阻斷，這意味著“被隔離”可能是常態化管理下后疫情時期人們最廣泛面臨的風險因素。

一旦被確定為密切接觸者等可能的病毒感染人群，就將面臨“隔離”風險：一是出行受限，按照隔離的一般要求，在指定地點集中隔離或居家隔離期間不可以離開隔離地點，因此早前計劃的出行將被迫延誤或取消；二是間接的損失，在隔離期間由于出行受限將很難繼續原有工作、生活和學習，且隔離時間較長，將會對被隔離人的收入造成一定的負面影響，這種影響對按天計薪的體力勞動者來說尤為巨大；三是隔離成本，根據我國現行政策要求，被隔離人在隔離期間的費用需自理，這意味著被隔離后在集中隔離點產生的住宿費和餐費將成為個人負擔成本。因此，“被隔離”實際上面臨著原有工作和生活被完全打斷，并在收入減少的基礎上承擔較大經濟損失的風險。

保險將成為“隔離”風險很好的分擔機制。顯然，這種“隔離”風險符合可保風險的定義：在目前國內疫情呈現偶發的、零散的這一基本條件下，個人被隔離的風險實際上是偶然的，且是意外的，很難被人為地操控；同時，這種風險的損失是可計量的，其概率是可觀測的；更重要的是，這種風險擁有大量的同質標的。保險的分擔機制將會很好地化解對單個個體造成巨大災難與損失這一風險，更好地發揮社會共擔功能。疫情防控進入常態化管理以來，我國商業保險公司相繼推出了針對“隔離”風險的產品：一是航班（車次）改退及延誤險；二是新冠隔離險，這一險種對因新冠隔離而產生的住宿和餐飲費用予以定額給付，同時有些產品也會對確診新冠這一事件予以賠付；三是新冠檢測及疫苗險，檢測險主要針對檢測費用予以賠付，而疫苗險則針對注射新冠疫苗后可能的不良反應予以賠付。這些險種都在一定程度上分散了常態化防控下的疫情風險，體現了社會共擔共助的機制，成為后疫情時期有效的“穩定器”。

三、我國保險保障體系在應對重大突發公共事件時的不足和建議

我國保險保障體系在應對重大風險事件時的表現較之前有很大進步，但仍有提升空間。事實上，在2020年1月20日全社會明確新冠病毒人傳人之后，1 月21 日武漢市即表示確診患者全部診療費用由基本醫療保險和財政兜底；1 月22 日國家醫療保障總局和財政部聯合下發《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障的通知》，將醫保和財政兜底的政策拓展到全國范圍內的確診患者；1 月25 日國家財政部和衛健委聯合下發《關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關經費保障政策的通知》，重申全國范圍內確診患者全部診療費用由醫保和財政兜底，并且明確了中央財政對地方財政的補助額度；1 月27 日，國家醫療保障局辦公室、財政部辦公廳和國家衛生健康委辦公廳發布了《關于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫療保障工作的補充通知》，將原來適用于已確診新冠肺炎患者的國家醫保政策，進一步拓展適用到疑似患者的身上。相較于政府在2003 年非典期間直到當年5 月才明確對農民工群體免費醫治（其他患者仍需部分自費），此次疫情中政府迅速采取“應收盡收，免費診療”的政策，體現出我國對于傳染病類疫情的管理能力有較大提升，顯示出我國的制度優勢。不過，從政府文件對新冠肺炎醫治費用的減免時間線上看，對疑似患者承擔醫治費用的文件相較于已確診患者醫治費用的文件晚頒發6 天，可以看出此次疫情中我國的保險保障制度本身就經歷了多次調整、保障水平逐步提升的過程。

綜合疫情初期和常態化管控兩階段來看，本次疫情暴露出了我國重大突發公共衛生事件中保險保障體系具有明顯短板。具體體現在以下四個方面：第一，保險保障體系反應速度慢。由于風險預警能力不足，我國的“基本醫療保險—商業保險”體系未能在疫情初期及時做出合理應對。盡管在疫情暴發后期逐漸出現了不少針對新冠肺炎的保險產品設計、保險條款增加以及疑似患者免費診療政策，但這些保障措施明顯滯后于疫情發展。合理的保險保障機制應當在疫情初期第一時間發揮其轉移風險、補償損失的應有功能，幫助抑制疫情擴散。第二，社會保險體系保障力度仍有所不足。本次疫情中部分居民自費直接支出仍然較多，尤其是在武漢疫情暴發初期，部分居民面對高額的自負金額選擇了采取非正規治療手段，未主動在公共醫療體系之中醫治。第三，商業保險與社會保險銜接緊密度有待提高。盡管大病保險制度屬于中國的制度創新，能夠顯著提高基本醫療保險的賠付彈性，但此次疫情表明，大病保險保障力度仍有提高空間，政府購買服務力度可繼續加大，財政籌資方法亟待創新。此次疫情中商業保險賠付金額占醫療總支出比例較低，若商業保險覆蓋程度較高，商業保險系統可減輕醫保財政支出壓力。第四，商業保險覆蓋率有待提高，此次疫情中商業保險賠付金額較低，除醫療費用外，部分商業保險如重疾險可以進一步減緩家庭的收入損失。近年來我國家庭部門杠桿率上升，財務穩健性（即抗風險能力）下降，疫情導致的失業更易抑制消費和投資，而來自商業保險的賠付有助于緩解家庭部門損失，打破“失業—消費投資抑制—失業”的惡性循環。

在我國重大公共衛生事件保險保障體系尚未成熟之前，以短期較大的基本醫療保險和財政支出壓力換取疫情盡快控制并恢復正常社會運轉，是合理的選擇。但在此次疫情中，從重大突發公共衛生事件的識別、患者就醫選擇、困難群眾救助等角度而言，我國的保險保障體系仍存在改進的必要。為有效應對下一次可能發生的重大突發公共衛生事件，我國理想的重大突發公共衛生事件保險保障體系應該通過以下機制發揮更好的作用：運用新科技構建重大突發公共衛生事件的早期風險預警系統，為后續保險賠付、針對性保險產品設計等應對措施的及時形成提供有力支撐，構成“預警—保險保障”的高效聯動；完善“基本醫療保險—商業保險”體系，在疫情暴發時通過減少醫療費用負擔來改善疑似患者風險決策和就醫行為，減少因貧棄醫、出城逃避等助推疫情擴散的現象，從醫療救治的支付端降低重大突發公共衛生事件的負面沖擊與影響。