浦東機場危險化學品安全法規適用性研究

上海國際機場股份有限公司 徐皚皚 張 軻 岳丹輝

上海普蘭認證咨詢有限公司 宋 鉑 邱琳美 邱 琪

■目的與意義

為了貫徹十九大會議關于“提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”[1]的精神，遵守有關國際和國家法規，執行有關危險化學品安全管理的部委標準和民航局規范，落實上海機場集團關于安全風險防控的要求，從上海浦東機場角度出發，梳理民航機場危險化學品安全管理的法規體系，辨識相關法的主要內容與關系，比較相關標準，建立相關規則。此項研究的意義在于通過分析、研究法規體系及應用重點，給上海浦東機場危險化學品安全管理提供法規支撐，為國內同類型企業的危險化學品安全管理合規性實踐提供參考，也為危險化學品安全管理的從業人員提供有關法規分析的借鑒。

■法規體系

1.體系范圍

上海浦東機場作為國內大型涉外機場所涉及危險化學品安全管理的法規，主要源自國際法和國內法兩大類。廣義法規是指法規的整體[2]，行政規范性文件是具有普遍約束力反復適用的公文[3]，標準分為強制性標準和推薦性標準[4]，涉及儲運和使用中的安全或勞動安全的國家標準或行業標準均屬于強制性標準[5]，行業標準的技術要求應高于強制性國家標準的相關要求[6]。

2.國際法

2.1 主要國際法

以中華人民共和國政府、政府部門名義[7]對外簽訂的協定、約定，及航空公司承諾自愿遵守的有關危險化學品安全管理主要國際組織的規則如表1 所示。

表1 主要的國際公約、條約和規則

2.2 國際法效力

以中華人民共和國政府、政府部門名義簽訂的關于危險化學品安全的國際公約、條約和規則屬于政府間協議，除保留外，對上海浦東機場均具有強制約束力[8]，民用航空企業自愿加入的國際組織約定如《IATA 規則》[9]，對加入者有約束力。

2.3 國際法優先

依據“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同《中華人民共和國民用航空法》有不同規定的，適用國際條約的規定；但是，中華人民共和國聲明保留的條款除外[10]?！痹摋l款確定了民用航空領域國際公約優先原則。

2.4 國際法轉化

通過對比分析發現，表1 的國際公約、條約和規則以表2 所示的方式轉化為國內法規、規范。

表2 國際法轉化

（續）

通過表2 分析可以得出，國際法轉化具有多部門性，轉化結果具有多樣性。

3.國內法

3.1 法規法規

依據《憲法》規定[11]上海浦東機場應遵守危險化學品安全管理主要法規如表3 所示。

表3 主要的法規

（續）

3.2 行業規范

依據《民用機場管理條例》、《中國民用航空危險品運輸管理規定》和《危險品貨物航空運輸存儲管理辦法》規定，中國民用航空局、地區管理局依據職責對危險品公共航空運輸活動實施監督管理。中國民用航空局頒布涉及危險化學品安全管理的主要規范性文件如表4 所示。

表4 民航局主要安全規范

3.3 行業標準

中國民用航空局發布現行有效的涉及危險化學品安全的主要行業標準如表5 所示。

表5 有關化學品安全的民航標準

（續）

3.4 其他要求

依據《民用航空安全管理規定》第十八條（七）款規定，國內民航機場安全生產除應遵守國內的的法律、法規外，還應遵守規章規定的安全生產直接相關的其他要求。

■法規應用

1.現狀分析

為落實有關安全機場要求，保障重大活動順利進行，危險化學品安全管理是上海浦東機場一項非常重要的工作。2019 年上海浦東機場僅入口防爆檢測點查獲各類危險品 6485 件，危險品安全管理尤為重要。正確理解危險品與危險化學品的關系，避免法的應用瑕疵和偏離，是上海浦東機場危險化學品管理法規適用的研究重點。

2.法規解釋

2.1 解釋規則

法的解釋是法的適用過程中重要一步，是指對表達法的語言的意義的揭示、說明和選擇[12]。法規解釋可分為法定解釋和學理解釋；法定解釋又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋；學理解釋是指未經立法機關授權的組織或個人對法規所作的解釋[13]。法的解釋方法有文義解釋、體系解釋、主觀目的解釋、歷史解釋、比較解釋、客觀目的解釋[14]。法的解釋首先考慮解釋方法理由的說服力，說服力不受解釋方法位階的限制[15]。

2.2 危險品

關于危險品的聲明及我國與聲明組織的關 系：①UNECE:Dangerous goods are subject to transport，workplace，storage，consumer and environment protection regulations，to prevent accidents to persons，property or the environment，to other goods or to the means of transport employed[16]；②ICAO：The technical instructions contain a comprehensive set of requirements；among other things，they provide for the classification of dangerous goods and list these goods[17]；③UNECE：Transport of dangerous goods:for the transport of dangerous goods，the GHS is implemented through the“UN recommendations on the transport of dangerous goods.Model regulations”and the following transport legal international instruments:(b)ICAO technical instructions for the safe transport of dangerous goods by air (ICAO TI)[18]；④“危險品”是指列在《ICAO 細則》（DOC 9284 AN/905）危險品清單中或者根據該細則歸類的能對健康、安全、財產或者環境構成危險的物品或者物質[19]；⑤我國既是UNECE GHS制度的無保留成員國[20]，又是ICAO 無保留理事成員國[21]。通過前述可知，民航局對危險品的定義是基于《ICAO 細則》，危險品國內轉化法規體系：一是原國家質量監督檢驗檢疫總局發布的基于UNECE GHS 制度的化學品分類與標識的國家標準體系；二是民航局基于《ICAO 細則》的危險品確認與管理體系。

2.3 危險化學品

危險化學品是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質，對人體、設施、環境具有危害的劇毒化學品和其他化學品[22]。危險化學品品種依據化學品分類和標簽國家標準，從物理、健康、環境危害特性類別中確定[23]。《內河禁運危險化學品目錄（2019版）》對《危險化學品目錄（2015版）》列舉的危險化學品做了增擴[24]。

超級奧氏體不銹鋼指高合金、高性能的奧氏體不銹鋼，還具有超低碳、超高潔凈度和超高均勻性的特點，其耐孔腐蝕當量PREN≥40。與300系列（304L、316L、317L）奧氏體不銹鋼相比，具有更高的強度和耐腐蝕性能，特別是Cl-的酸性腐蝕環境下具有較強抗點腐蝕能力、縫隙腐蝕、晶間腐蝕和應力腐蝕的能力。UNS N08367是美國Allegheny Ludlum公司研發的超級奧氏體不銹鋼材料，其Cr、Ni、Mo三種元素的總含量超過50%，PREN≥40，廣泛應用于海水脫鹽淡化設備、海水管道系統、海水飛濺區的支撐和煙氣脫硫裝置等，在歐美國家常常被用于替代銅合金。

3.法的關聯

“危險品”與“危險化學品”均是依據GHS 制度種類定義和實驗方法確認[25]，通過不同組織的轉化路徑而產生。“危險品”與“危險化學品”的法規關聯如圖1 所示。

圖1 危險化學品與危險物品關系圖

4.法的交叉

4.1 理化性分類重疊

為了研究“危險品”與“危險化學品”在理化特性上分類法規關系的重疊區域，對比分析《全球化學品統一分類和標簽制度（GHS)2019 版》、《危險化學品目錄（2015 版）》、GB18218-2018《危險化學品重大危險源辨識》、《關于危險物資運輸的建議書（一）2019 版》和GB6944-2012《危險貨物分類和品名編號》，結果如表6 所示。

表6 危險品類別與危險化學品的重疊性對比

（續）

通過對比分析發現，危險品類別1 和3a 是危險化學品；4.2、4.3、5.1、3b 與危險化學品的類別范圍相同；2.1、2.2、4.1、5.2、腐蝕性物質、6.1、環境危害（a）、環境危害（b）既含有危險化學品又含有非危險化學品。

4.2 危險性分類重疊

表7 危險性分類重疊性對比

通過比較發現，除了3（III）、2.2 類外，其他均為甲類。

4.3 法的交叉適用規則

法因不同規范體系相互重疊而導致交叉，法的交叉適用規則是，相同且互不對抗則擇嚴適用，相互對抗且有屬于民航專屬領域國際法（無保留）則國際法優先，相互對抗且無民航專屬領域國際法則高位階優先。

5.適用瑕疵

依據《中華人民共和國標準化法（2017年修訂）》第二十九條規定，國家強制標準定期復審、修訂。因為國家標準制定、修訂與行業標準不同步，可能導致法的適用瑕疵或不足。為保持企業運行的合規性，企業應定期比對分析，如表8所示。

表8 標準參數的比對分析

依據分析發現在復雜的法規體系中偶爾會出現瑕疵或不足，企業應定期對執行的法規、標準、規范等進行瑕疵分析，并對發現的瑕疵或不足自行修補以滿足合規性。

6.適用偏離

我國是大陸法系國家，法條具有概括性、抽象性[26]，因理解不同可能引發法的適用偏離。解決法的適用偏離時，若涉案的是規范適用偏離采用學理解釋時還應考慮“合理性”[27]。以上海浦東機場的“航空供油管道運輸”、“危險廢物機場內轉移”和“危險貨物機場內短駁運輸”是否分別適用于《危險化學品輸送管道安全管理規定》、《危險廢物轉移管理辦法》和《危險貨物道路運輸安全管理辦法》為例，闡明適用偏離解決方法。

《危險化學品輸送管道安全管理規定》第二條規定，原油、成品油、天然氣、煤層氣、煤制氣長輸管道安全保護和城鎮燃氣管道的安全管理，不適用本規定。《國家稅務總局公告2018年第1 號》明確將航空煤油、燃料油列為“成品油”，依據體系解釋，航空燃油屬于成品油，《危險化學品輸送管道安全管理規定》對上海浦東機場的“航空供油管道運輸”不適用。

《危險廢物轉移管理辦法（修訂草案）（征求意見稿）》附件3：“《修訂說明》第四條（二）款，危險廢物運輸定義為：使用專用交通工具，通過水路、鐵路、公路或者航空等方式轉移危險廢物的過程?！币罁摻忉專段ｋU廢物轉移管理辦法》對上海浦東機場的“危險廢物機場內轉移”不適用。

《危險貨物道路運輸安全管理辦法》第二條規定，對使用道路運輸車輛從事危險貨物運輸及相關活動的安全管理，適用本辦法。但《中華人民共和國公路法（第二次修正）》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路運輸條例》和《危險貨物道路運輸安全管理辦法》均未明確說明本法（條例）所稱“道路”是否涵蓋“機場內部道路”。因前述法規的立法目的是為了規范或保護不特定人群的公共交通安全法益；依據主觀目的解釋，“機場內部道路”不適宜類推適用于《危險貨物道路運輸安全管理辦法》所稱“道路”。又因“機場內部道路”的行政管理、交通規則、短駁交通工具特殊、人員安全要求不同等，不適宜使用《危險貨物道路運輸安全管理辦法》規制；依據行政合理性原則，不宜適用《危險貨物道路運輸安全管理辦法》對“危險貨物機場內短駁運輸”管理。綜上所述，《危險廢物轉移管理辦法》對“危險貨物機場內短駁運輸”不宜適用。

■結論

（1）企業識別法規構建體系應涵蓋的國際法與國內法的范圍和主要法規。履行國際法義務應理解國際法優先原則的范圍，并對比國際法及其轉化和我國提出保留的內容。因為國際法轉化具有多部門性，轉化結果具有多樣性，準確銜接不同部門法、規范與標準。

（2）因不同法規體系相互重疊而導致交叉。法的交叉適用規則是，相同且互不對抗則擇嚴適用，相互對抗且有屬于民航專屬領域國際法（無保留）則國際法優先，相互對抗且無民航專屬領域國際法則高位階優先。正確理解法的關聯與交叉關系，是危險化學品安全管理法的應用必要前提。

（3）企業應定期開展瑕疵分析，合規選擇安全標準及參數或要求。運用科學知識辨識法規，使用科學技術實踐法規，將科學技術與法規規范有機統一，為危險化學品安全管理專業技術持續進步提供動力，為不斷提升危險化學品安全管理專業能力提供能量，為構建安全民用機場提供合規的危險化學品安全管理保障。