海南自由貿(mào)易港視域下重大行政決策程序立法：現(xiàn)實(shí)需要與路徑選擇

張艷敏

（海南開放大學(xué)開放教育部，海南 ?？?570100）

一、海南自由貿(mào)易港視域下重大行政決策程序立法的學(xué)理基礎(chǔ)

有關(guān)行政決策的理論可謂百花齊放，但理論上的紛爭并未阻礙其在實(shí)踐中豐富與發(fā)展。重大行政決策法治化實(shí)質(zhì)上是一個(gè)實(shí)踐話題。在重大行政決策法治化的提出與推動(dòng)過程中，黨和政府的自我推進(jìn)起扮演了舉足輕重的角色，其推進(jìn)路徑使用了黨、國務(wù)院的規(guī)范性文件和地方立法先行先試的結(jié)合方式。國內(nèi)有關(guān)重大行政決策程序立法實(shí)踐為海南自由貿(mào)易港奠定了理論基礎(chǔ)。

（一）重大行政決策程序的有關(guān)政策

1.國家層面

黨和政府對重大行政決策制度的認(rèn)識(shí)探究經(jīng)歷了不斷發(fā)展深化的過程，并通過提出一系列規(guī)范性文件逐漸完善了重大行政決策的立法制度框架：

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》把“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成”作為有效全面推動(dòng)“依法行政”的重要內(nèi)容之一，并進(jìn)一步明確提出“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，還應(yīng)包括“健全行政決策機(jī)制、完善行政決策程序、建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度”3項(xiàng)具體內(nèi)容。

2008年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》提出了“完善市縣政府行政決策機(jī)制”,有效增強(qiáng)了提升市縣政府依法行政能力和水平。

2010年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中強(qiáng)調(diào)要以堅(jiān)持依法科學(xué)民主決策為基點(diǎn)強(qiáng)化法治政府建設(shè)，規(guī)制行政權(quán)力運(yùn)行，一是“規(guī)范行政決策程序”。加強(qiáng)行政決策程序建設(shè)，健全重大行政決策規(guī)則，推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。二是“完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制”。凡是有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項(xiàng)目等決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行合法性、合理性、可行性和可控性評估。三是“加強(qiáng)重大決策跟蹤反饋和責(zé)任追究”。決策機(jī)關(guān)要跟蹤決策的實(shí)施情況，全面評估決策執(zhí)行效果，并根據(jù)評估結(jié)果決定是否對決策予以調(diào)整或者停止執(zhí)行，并按照誰決策、誰負(fù)責(zé)的原則嚴(yán)格追究責(zé)任。

2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)要“健全依法決策機(jī)制。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

2015年12月中共中央國務(wù)院實(shí)施的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》中明確規(guī)定：“完善重大行政決策程序制度，明確決策主體、事項(xiàng)范圍、法定程序、法律責(zé)任，規(guī)范決策流程，強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束”。

2.海南層面

習(xí)近平總書記在“4?13”重要講話中指出，黨中央支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。中央12號(hào)文件（2018年4月中共中央國務(wù)院實(shí)施《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》）中明確提出“更大力度轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面提升政府治理能力?！?；2019年1月海南省政府工作報(bào)告強(qiáng)調(diào)要重點(diǎn)抓好“著力打造法治化營商環(huán)境”的工作目標(biāo)，明確要“大力建設(shè)法治政府。緊扣實(shí)際需求，梳理并爭取國家支持調(diào)整不適應(yīng)海南全面深化改革開放要求的法律法規(guī)，推動(dòng)和配合做好特區(qū)立法，確保各項(xiàng)制度創(chuàng)新于法有據(jù)。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的法定程序，提高政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和可操作性。”；2019年2月中央全面依法治國委員會(huì)審議通過了《關(guān)于全面推進(jìn)海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》；2019年5月中央依法治國辦舉行全面推進(jìn)海南法治建設(shè)工作座談會(huì)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)要“加快推進(jìn)海南自由貿(mào)易港法立法工作，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。全面提升政府依法治理能力。推進(jìn)政府部門依法行政、依法治理，用法治的理念、法治的程序、法治的方式來規(guī)范政府和市場的邊界”。

（二）重大行政決策程序的相關(guān)立法

1.地方立法

地方立法層面上，截至到 2019年7月，通過北大法寶法律數(shù)據(jù)庫查詢有關(guān)行政程序（包含“重大行政決策程序”的專門規(guī)定）、重大行政決策程序方面的立法以及相關(guān)立法配套制度（重大行政決策聽證、專家咨詢和風(fēng)險(xiǎn)評估）概況，具體內(nèi)容見表1：

表1 有關(guān)行政程序、重大行政決策程序方面的立法

2.國家立法

國家立法層面上，根據(jù)地方立法先行先試的經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，國務(wù)院于2019年4月頒布了《重大行政決策程序暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。這是我國第一部從國家層面上規(guī)制重大決策的專門行政法規(guī)，標(biāo)志著推動(dòng)重大決策法治化踏出了新的堅(jiān)定有力步伐?！稌盒袟l例》分為6章、共計(jì)44條，明確制定了重大行政決策的適用范圍，規(guī)定了重大行政決策的三大基本原則（科學(xué)決策、民主決策、依法決策），強(qiáng)調(diào)了重大行政決策的法定程序（公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定），規(guī)范了重大行政決策的調(diào)整程序，健全了重大行政決策的責(zé)任追究制度（嚴(yán)格的歸檔制度，倒查責(zé)任和終身責(zé)任追究制度等）。它的實(shí)施將進(jìn)一步起到以制度帶規(guī)范、以參與促公開、以流程推優(yōu)化、以監(jiān)督補(bǔ)漏洞、以責(zé)任強(qiáng)擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔?，讓重大行政決策權(quán)在陽光下健康有序運(yùn)行，讓束縛權(quán)力的“制度籠子”扎得更加堅(jiān)固。2021年6月第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》，進(jìn)一步推動(dòng)了政府機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范了政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)了預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的機(jī)制建設(shè)，提高了社會(huì)治理的智能化水平，完善了共建共治共享的社會(huì)治理制度。

綜上所述，我國在建立健全重大行政決策制度方面已奠定了豐富的理論基礎(chǔ)、積累了大量立法實(shí)踐，為海南自由貿(mào)易港重大行政決策程序立法提供了重要法治支撐。

二、海南自由貿(mào)易港視域下重大行政決策程序立法之現(xiàn)實(shí)需要

（一）加快推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的剛性需要

法治是最好的營商環(huán)境。打造國際一流的法治環(huán)境是加快推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，而制定適應(yīng)海南全面深化改革開放要求的法律法規(guī)是剛性需求。重大行政決策對海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，涉及重大公共利益或者社會(huì)公眾切身利益，事關(guān)海南改革發(fā)展穩(wěn)定大局。然而，目前在重大行政決策程序相關(guān)立法方面，海南沒有制定專門統(tǒng)領(lǐng)全省的地方政府規(guī)章，只有在?？谑姓C布的行政程序規(guī)定中以及其他一些相關(guān)規(guī)范性文件里對其有所規(guī)定。由于《海口市行政程序》立法的位階較低，只在本行政區(qū)域范圍內(nèi)施行，產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。然而，社會(huì)實(shí)際中還存在“拍腦袋決策”、“新官不理舊賬”和“朝令夕改”等不良情形，這些情況在一定程度上嚴(yán)重?fù)p害了政府誠信形象和健康營商環(huán)境，影響海南推進(jìn)全面深化改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。因此，制定緊扣海南省實(shí)際需要的重大行政決策程序規(guī)章尤其迫切。通過制定頒布海南省重大行政程序規(guī)定，一方面可以有效規(guī)范重大行政決策程序制度，遵循市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，用法治手段來規(guī)制政府和市場的邊界，協(xié)調(diào)各類市場主體的利益關(guān)系；另一方面可以有序引導(dǎo)廣大公眾積極參與政府決策，把重大行政決策過程變成集思廣益、增進(jìn)共識(shí)的過程，努力提升重大行政決策的可行性、操作性和持續(xù)性。這對于加快形成世界領(lǐng)先的法治化、國際化、便利化營商環(huán)境，進(jìn)一步貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“4·13”的重要講話以及中央12號(hào)文件的精神，又好又快建設(shè)海南自由貿(mào)易港具有非常重要的積極作用。

（二）助力健全海南法治政府的內(nèi)在需要

行政機(jī)關(guān)是否做到科學(xué)化、民主化和法治化決策，著力體現(xiàn)在依法行政的管理水平，切實(shí)關(guān)系到是否正確履行政府職能。實(shí)踐中“行政權(quán)力任性”的現(xiàn)象如“不作為”、“濫作為”和“亂作為”以及違法決策、專斷決策、應(yīng)及時(shí)決策而久拖不決等還仍然存在，有的還很嚴(yán)重，嚴(yán)重?fù)p害了政府公信力，影響了海南法治政府建設(shè)的進(jìn)程，因而有效規(guī)范重大行政決策，是進(jìn)一步深入推進(jìn)依法行政、全面建設(shè)法治政府的內(nèi)在需要。一是從源頭上，提升政府重大行政決策的公信力與執(zhí)行力，從根本上提升行政質(zhì)量和行政效率；二是從科學(xué)上，對重大行政決策程序的每個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)一有效規(guī)制，對行政機(jī)關(guān)接受社會(huì)監(jiān)督指出了明確具體要求，對行政決策的權(quán)力行使者而言，既是約束，也是保護(hù)；三是從制度上，為重大行政決策水平提供堅(jiān)實(shí)的法律保障；四是從法律上，明確重大行政決策的基本原則、根本要求和適用范圍。這必將推進(jìn)政府以及各部門依法行政、依法治理，用法治的理念、法治的程序、法治的方式來規(guī)范政府的重大行政決策行為。

（三）有效保障公眾合法權(quán)益的必然需要

服務(wù)型政府要代表最廣大人民群眾的根本利益。近幾年來，海南省群體性事件多集中發(fā)生在土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染和企事業(yè)單位改制等有關(guān)國計(jì)民生的重大工作和重大項(xiàng)目的落地中，原因多是由當(dāng)?shù)孛癖姴恢椤⒉焕斫狻⒉毁澇梢约白陨砗戏?quán)益訴求沒有得到充分解決而引發(fā)，最終導(dǎo)致這些重大工作和項(xiàng)目匆匆下馬或者無法真正有效落實(shí)落地，嚴(yán)重?fù)p害了和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。從群體性事件爆發(fā)的時(shí)間段上分析，大部分出現(xiàn)在重大工程項(xiàng)目的開工、重大改革舉措的推出以及重大決策、重要政策的出臺(tái)實(shí)施等時(shí)段。因而，通過海南重大行政決策程序立法的規(guī)定，可以進(jìn)一步細(xì)化公眾參與、專家論證和風(fēng)險(xiǎn)評估程序等內(nèi)容，依法有效保障社會(huì)中各種群體對于重大行政決策的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮各個(gè)群體的主觀能動(dòng)性和積極性，使重大行政決策智慧來源于人民群眾，代表人民大眾的根本利益。這必將把改革的力度、發(fā)展的速度和人民群眾可承受的程度有機(jī)結(jié)合起來，有針對性地從源頭上提防和減少群體性事件的發(fā)生，有力維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。同時(shí)，也是全面深化改革、依法治國、依法治省的需要，是維護(hù)人民群眾根本利益的必然需要。

三、海南自由貿(mào)易港視域下重大行政決策程序立法之路徑選擇

依據(jù)習(xí)近平總書記“4·13”重要講話、中央12號(hào)文件精神、《暫行條例》《關(guān)于全面推進(jìn)海南法治建設(shè)、支持海南全面深化改革開放的意見》《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》并緊密結(jié)合海南社會(huì)實(shí)際，制定專門規(guī)范海南重大行政決策程序的政府規(guī)章，主要從立法原則、立法框架、立法具體內(nèi)容三個(gè)方面入手。

（一）立法原則

所謂立法原則主要是指立法主體創(chuàng)設(shè)法律法規(guī)的指導(dǎo)思想、出發(fā)點(diǎn)和重要準(zhǔn)繩，體現(xiàn)了法律法規(guī)的內(nèi)在精神品格，反映了立法主體的立法素養(yǎng)和執(zhí)政者的法律意識(shí)。因此探究海南省政府制定重大行政決策程序的規(guī)章，首先要明確規(guī)章應(yīng)遵循的立法原則。那么，制定具體的立法原則時(shí)要依據(jù)作為上位法的《暫行條例》遵循的三大基本原則：科學(xué)決策原則、民主決策原則和依法決策原則?？茖W(xué)決策原則，要求決策者落實(shí)新發(fā)展理念，從實(shí)際出發(fā)，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)和方式，尊重客觀規(guī)律；民主決策原則，要求決策者廣泛聽取各主體的意見、建議，真正有效地為廣大民眾參與到?jīng)Q策中提供保障；依法決策原則，要求決策者嚴(yán)格遵循法定權(quán)限和法定程序做出決策，并確保其內(nèi)容完全合乎法律規(guī)定。它們是立法原則法律化的具體表現(xiàn)。

（二）立法框架

《暫行條例》分為“總則、決策草案的形成、合法性審查和集體討論決定、決策執(zhí)行和調(diào)整、法律責(zé)任和附則”6章，共44條。根據(jù)《暫行條例》第43條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本條例制定本行政區(qū)域重大行政決策程序的具體制度。”并借鑒其他省份出臺(tái)的關(guān)于重大行政決策程序立法內(nèi)容，提出關(guān)于海南省重大行政決策程序立法建議稿的框架。第一章和第二章是對《暫行條例》第一章內(nèi)容的進(jìn)一步細(xì)化，把“重大行政決策事項(xiàng)”單獨(dú)作為一章節(jié)，突出其重要性。第三章至第六章是《暫行條例》第二章的具體體現(xiàn)。第七章至第八章是《暫行條例》第三章內(nèi)容的分解與進(jìn)一步深化。第九章調(diào)整為決策的執(zhí)行與變更。決策執(zhí)行中難免會(huì)出現(xiàn)復(fù)雜變化的情況，需要對其進(jìn)行認(rèn)真的反思和再思考，才能更好積極回應(yīng)各種利益主體的意見和態(tài)度。決策變更有利于進(jìn)一步及時(shí)調(diào)整不同利益主體的分配，彌補(bǔ)政府信用的缺失以及強(qiáng)化決策者科學(xué)理性的判斷力。第十章至十一章參考《暫行條例》的架構(gòu)設(shè)計(jì)。

第一章 總則

第二章 重大行政決策事項(xiàng)

第三章 決策草案擬定

第四章 公眾參與

第五章 專家咨詢論證

第六章 社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估

第七章 合法性審查

第八章 集體討論決定

第九章 決策執(zhí)行與變更

第十章 法律責(zé)任

第十一章 附則

（三）立法的具體內(nèi)容

1.明確適用范圍

由于行政機(jī)關(guān)數(shù)量較多，重大行政決策種類各異，海南關(guān)于重大行政決策程序立法時(shí)適用于哪些主體、哪些決策事項(xiàng)是科學(xué)規(guī)范的首要問題。

（1）應(yīng)確立重大行政決策事項(xiàng)的主體

有關(guān)重大行政決策事項(xiàng)主體的確立，依據(jù)《暫行條例》第2條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府（以下稱決策機(jī)關(guān)）重大行政決策的作出和調(diào)整程序，適用本條例?！庇捎诤Ｄ鲜〔捎谩靶≌?，大社會(huì)”社會(huì)制度，實(shí)行省直接管理縣市的行政區(qū)劃體制，筆者建議，確定海南省重大行政決策事項(xiàng)主體范圍應(yīng)更為寬泛，適用于縣級以上地方人民政府。縣級以上人民政府職能機(jī)構(gòu)及法律、法規(guī)授權(quán)的社會(huì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政作出和調(diào)整的重大行政決策，可以參照本規(guī)定執(zhí)行。這不僅衡量了行政主體執(zhí)行能力的不同而且又賦予了行政主體的自主裁量權(quán)，對有效推進(jìn)重大行政決策的民主化、科學(xué)化和法治化將起到重要的作用。

（2）應(yīng)細(xì)化重大行政決策事項(xiàng)范圍

一般行政決策和重大行政決策的不同主要表現(xiàn)在程度上的區(qū)分。程度是很難統(tǒng)一去量化的概念，加之現(xiàn)代公共行政的錯(cuò)綜復(fù)雜使“重大”成為不確定的概念，對其判斷的標(biāo)準(zhǔn)即無法確定化也無法全面化。盡管如此，現(xiàn)代行政要求行政權(quán)須在法治構(gòu)架里運(yùn)作，并對行政自由裁量權(quán)有效規(guī)制，以期實(shí)現(xiàn)良法善治的管理目的。反之，容易出現(xiàn)公權(quán)力使用的泛濫，任意吞沒社會(huì)公共利益和剝奪公眾合法權(quán)利的不良后果，因而，界定重大行政決策事項(xiàng)成為行政法治化面臨并需要解決的難點(diǎn)和重要問題。立法時(shí)應(yīng)該盡量明確重大行政決策事項(xiàng)范圍與量化標(biāo)準(zhǔn)，使其客觀化、科學(xué)化。筆者建議采用《暫行條例》以“列舉+排除”形式框定重大行政決策事項(xiàng)的范圍。前者主要從正面界定適用的事項(xiàng)，確立重大公共建設(shè)項(xiàng)目、重要規(guī)劃、重大公共政策和措施及其他重大事項(xiàng)歸于該條例所調(diào)整的對象；后者側(cè)重于寫明所不適用的事項(xiàng)，把政府立法決策、宏觀調(diào)控決策、突發(fā)事件應(yīng)急決策及立法有特別事項(xiàng)排除在適用范圍之外。同時(shí)為了進(jìn)一步推動(dòng)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，聚力打造“法治化、國際化、便利化”的濃厚營商環(huán)境，應(yīng)賦予地方政府結(jié)合職責(zé)權(quán)限和本地實(shí)際確定決策事項(xiàng)目錄和任務(wù)清單。

2.確定重大行政決策程序設(shè)置

細(xì)化重大行政決策的作出程序是海南立法的核心內(nèi)容，也是需精心打造的制度安排。海南有關(guān)重大行政決策立法要以重大行政決策的基本流程為架構(gòu)，共分為七章節(jié)加以解釋說明，分別為決策草案擬定、公眾參與、專家咨詢論證、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定和決策執(zhí)行與變更。

“擬定決策草案”是決策首要步驟，直接關(guān)系著決策準(zhǔn)備是否足夠充分。因此，決策建議的來源就頗為重要。針對決策建議的來源，根據(jù)《暫行條例》第10條規(guī)定，一是沒有明確規(guī)定對各方面提出的決策事項(xiàng)建議進(jìn)行研究論證的期限。建議海南立法時(shí)要注意并細(xì)化這一規(guī)定，才能更好更快啟動(dòng)決策程序，防止應(yīng)及時(shí)決策而久拖不決的現(xiàn)象，消除不應(yīng)有的“灰色地帶”“彈性空間”等。二是提出決策事項(xiàng)建議的主體來源范圍要廣泛，不僅包含決策機(jī)關(guān)所屬部門及其領(lǐng)導(dǎo)、人大代表、政協(xié)委員、下一級政府還要有除此以外的其他公民等。

相對于其他主體而言，公民處于弱勢地位，立法對其建議權(quán)卻沒有提供有力有效的法律保障與支撐，因此，海南立法時(shí)須進(jìn)一步細(xì)化闡述公民對決策事項(xiàng)的建議權(quán)，增加相關(guān)特殊法律保障條款。一是公民有權(quán)依法向有關(guān)單位提出決策事項(xiàng)建議，應(yīng)明確規(guī)定有關(guān)單位受理的期限以及是否受理的書面說明，對于不屬于本單位職責(zé)受理范圍的事項(xiàng)，應(yīng)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)書面告知公民向有處理權(quán)的單位提起決策建議。二是應(yīng)明確規(guī)定提起建議權(quán)的公民所在單位要給其提供物質(zhì)保障權(quán)，若提起建議權(quán)的公民沒有單位的，政府應(yīng)按照不低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)對其補(bǔ)償。

“公眾參與”是政府重要的決策信息資源。如何真正有效調(diào)動(dòng)各個(gè)群體的主觀能動(dòng)性，提高公眾參與的積極性，進(jìn)而提高行政重大行政決策的科學(xué)性和民主性？海南立法時(shí)除依據(jù)《暫行條例》的規(guī)定外，還應(yīng)注意：一是要建立健全公眾參與培育制度，加強(qiáng)引導(dǎo)工作，充分發(fā)揮公眾參與的主動(dòng)性和積極性，才能保證不同利益相關(guān)方的信息對稱性，尤其是處于弱勢的公眾。二是要確立相應(yīng)的制度，以保障公眾參與決策渠道的通暢。三是要探索建立公眾參與代表制度，增強(qiáng)對公眾參與理性引導(dǎo)和采納情況的規(guī)定。

“專家論證”主要針對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)而設(shè)置的程序，以保障政府決策的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。海南立法時(shí)除依據(jù)《暫行條例》外，還要進(jìn)一步細(xì)化一些內(nèi)容，如專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)遴選的標(biāo)準(zhǔn)、參與的具體人數(shù)、具有直接利害關(guān)系的界定和論證的期限等等。

“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”機(jī)制的建立，將為重大決策布設(shè)了一道“前置程序”和“硬性門檻”，有利于從源頭上預(yù)防并化解社會(huì)矛盾。除依據(jù)《暫行條例》制定外，海南立法社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估方面時(shí)，還可以參考2018年4月2日省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《海南省重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估辦法（試行）》（瓊辦發(fā)〔2018〕25號(hào)）。共21條，對評估主體、范圍、內(nèi)容、程序、責(zé)任、考核等方面作出了詳細(xì)規(guī)定。

“合法性審查”是決策的必經(jīng)程序和核心內(nèi)容。海南立法時(shí)一是須進(jìn)一步明確合法性審查的部門這一主體的范圍，二是須要進(jìn)一步明確所“提供的相關(guān)材料”包含的內(nèi)容，三是須進(jìn)一步明確合法性審查的部門根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行審查所采取的具體方式，四是須建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用管理制度，把“合法性審查”使用的費(fèi)用列入年度預(yù)算中，要?？顚Ｓ茫杂行七M(jìn)合法性審查工作落地落實(shí)落細(xì)。

“集體討論決定”是決策的必經(jīng)程序和核心環(huán)節(jié)。海南立法時(shí)一是不僅要遵循實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，發(fā)揮其優(yōu)勢，而且要防范一把手濫權(quán)的情況，可以通過程序設(shè)置和制度安排限制其權(quán)力，如設(shè)定行政首長最后發(fā)表意見制和意見說明書。二是要進(jìn)一步細(xì)化審議決策草案所遵循的具體程序，明確行政首長在集體審議的基礎(chǔ)上對決策草案作出的具體決定，包括同意、不同意、修改或者暫緩等。

“決策執(zhí)行與變更”是決策后的延展程序，是有效合理決策的不可或缺程序?！稌盒袟l例》對此作了比較原則規(guī)定。海南立法時(shí)應(yīng)對其深入研究并進(jìn)一步細(xì)化內(nèi)容。一是要制定重大行政決策執(zhí)行動(dòng)員制度。決策機(jī)關(guān)要靈活采用提供新聞通稿、組織專家訪談、新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)絡(luò)直播及微視頻等報(bào)道方式全面加強(qiáng)重大行政決策執(zhí)行宣傳，積極營造強(qiáng)大宣傳聲勢，贏得民眾對重大行政決策的理解、認(rèn)可和支持。二是要制定重大行政決策執(zhí)行情況報(bào)告制度。明確決策的執(zhí)行單位及其責(zé)任人要實(shí)行重大行政決策執(zhí)行情況年度報(bào)告書，以便檢驗(yàn)評價(jià)重大行政決策執(zhí)行效果。三是要制定決策后的評估制度。要委托獨(dú)立的第三方組織，對重大行政決策的進(jìn)展和效果進(jìn)行綜合評估，其具體包含決策評估的具體事項(xiàng)、評估單位的選任和參與評估的方式等內(nèi)容。四是要嚴(yán)格依法規(guī)范決策調(diào)整程序。凡依法作出的重大行政決策，未經(jīng)法定程序不得隨意變更或者停止執(zhí)行。若對其作出重大調(diào)整的，必須遵循相關(guān)法定程序。

3.設(shè)定法律責(zé)任

現(xiàn)代法治的基本要求是有權(quán)必有責(zé)，違法必追究。對重大行政決策尤其如此，為貫徹落實(shí)決策程序制度的剛性約束，必須設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。海南立法時(shí)一是要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到用權(quán)受監(jiān)督、有權(quán)必有責(zé)、違法必追究。對參與決策的各類主體，要根據(jù)實(shí)際情況分別規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二要確定重大行政決策終身責(zé)任追究及責(zé)任倒查制度，調(diào)職、辭職、離職、退休等不影響對其責(zé)任的追究，進(jìn)一步強(qiáng)化重大行政決策的嚴(yán)肅性和責(zé)任感，保障重大行政決策能科學(xué)規(guī)范地制定，保障決策事項(xiàng)的順利落實(shí)。