北京市南水北調配套工程運行維護產出質量績效評價指標體系

孫 靜，申碧峰，孫晉煒

（北京市水利規劃設計研究院，北京 100048）

黨的十九大報告提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系，實現科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享。關于績效評價的研究工作陸續開展，王明輝［1］、楊振華等［2］建立了農田水利工程建設階段績效評價指標體系，王浩［3］等構建了水利現代化戰略績效評價指標體系，使用結構方程的方法進行實證分析；涂勇等［4］構建了山洪災害防治項目績效評價指標體系，并運用層次分析法確定指標權重；黃珍等［5］構建了貫穿項目規劃、實施和運行管理等過程的高效節水灌溉項目績效評估指標體系。從國內研究來看，重點針對水利工程建設階段績效評價指標體系開展研究，針對工程運行階段的專項績效評價研究較少。

南水北調中線一期工程由主體工程和各省（市）配套工程組成，從各省（市）管理體制來看，配套工程運行維護資金主要來源于省（市）級財政，因此工程運維支出績效評價是各省（市）財政部門實施績效管理的主要抓手，不僅能夠進一步強化支出責任，提高財政資金的使用效益，提高公共服務供給質量，還能夠通過指標評價倒逼管理單位提高運維效率，進一步促進運維工作的精細化與規范化。績效評價分為項目產出和項目效果兩方面，其中產出質量指標是項目產出指標的核心，其具有所占分值高、評價難度大、專業性強等特點，一直是績效評價的重點難點［6，7］。本文以北京市南水北調配套工程為例，從規范性、高效性、安全性和經濟性的要求出發，探索構建水利工程運行維護階段產出質量評價指標體系，為城市水利供水工程尤其是南水北調沿線省（市）配套工程的績效評價提供參考。

1 工程概況與運維要求

1.1 工程概況

南水北調工程是解決我國水土資源分配不均、優化資源配置的戰略性工程，其中一期工程于2014年正式通水，累計調水量超過348 億m3，惠及人口6 900 萬人，有效緩解了京津華北地區水資源短缺問題，產生了巨大的社會效益和經濟效益。除南水北調主體干線工程外，沿線各省（市）均建立了縱橫交錯的配套工程，有力實現了長江水在本地的優化配置。

北京市南水北調配套工程包括南干渠工程、東干渠工程、團城湖至第九水廠輸水工程、東水西調改造工程、通州支線工程、河西支線工程和大興支線（北京段）工程7項輸水工程，大寧調蓄水庫工程、團城湖調節池工程、亦莊調節池工程和南水北調來水調入密云水庫調蓄工程4 項調蓄工程，2014年以來年供水量超過10 億m3，已經成為北京市骨干基礎設施，其工程類型涉及水庫、輸水隧洞、輸水PCCP、提水泵站、輸水鋼管、調蓄池等多種類型，工程布局詳見圖1。近年來，北京市水務局成立了大寧管理處、團城湖管理處、南干渠管理處和東干渠管理處四個全額撥款事業單位，負責配套工程的運行管理和維修養護，工程運維資金均來源于北京市級財政。

圖1 南水北調北京市內配套工程布局示意圖

1.2 運維內容與要求

根據與工程運行維護相關的法律法規、規章制度以及規范規程的規定［8-12］，結合城市水利供水工程具體情況，以及城市安全運行對工程的要求，確定工程運行維護主要包括調度管理、生產運行、安全保衛、工程巡查、防汛與應急搶險、監測觀測和工程維護七大方面。與傳統水利工程相比，城市水利供水工程除日常調度管理、運行維護外，還要注重安全生產與防汛應急搶險，注重工程日常巡查，以及景觀綠化養護和水質保護等。各項工作內容具體要求包括：

（1）調度管理：應具備完善的調度制度；嚴格執行上級下達的調度指令；做好調度工作包括值班、指令細化與傳達等的相關記錄以及歸檔工作；組織調度工作人員的培訓與考核；配合相關部門做好應急突發事件的臨時調度工作。

（2）生產運行：建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件；健全制定安全生產規章制度，確保設備操作應按規定的程序進行；制定并實施生產安全事故應急救援預案，建立健全事故隱患排查治理制度；對從業人員進行安全生產培訓，確保持證上崗；對重大危險源應當登記建檔，進行定期檢測、評估、監控；為從業人員提供符合標準的勞動防護用品，并監督其佩戴使用。做好技術圖表、標志標牌的設置與管理工作；做好運行生產的相關各項記錄并按時歸檔。

（3）安全保衛：具備符合單位情況的內部治安保衛制度、措施和必要的治安防范設施；定期檢查治安保衛情況，重要部位重點保護，及時處理治安隱患和問題；建立巡邏、檢查和治安隱患整改記錄；維護單位內部的治安秩序，制止發生在本單位的違法行為；做好安全保衛工作記錄與歸檔工作。

（4）工程巡查：建立工程巡查制度，配備專門人員對工程進行日常檢查、定期檢查和專項檢查；建立工程巡查問題信息臺賬，針對巡查問題提出處理和報告措施；做好工程巡查人員的培訓與考核工作；按規定配備巡查裝備，尤其是有限空間作業裝備；做好工程巡查的各項記錄工作，并按時歸檔。

（5）防汛與應急搶險：具備工程防汛及應急搶險相關制度；配備搶險救援人員和機械臺班；編制年度應急演練規劃，定期進行應急演練；做好防汛與應急搶險人員的培訓與考核工作；做好防汛及應急搶險工作的記錄與歸檔工作。

（6）監測觀測：建立監測（觀測）工作責任制、實施方案等規章制度，根據安全監測相關技術標準，嚴格按照實施方案開展監測觀測，并做好監測數據異常時的處理；做好監測（觀測）工作的記錄與歸檔工作。

（7）工程維護：建立工程維修養護制度，編制維修養護計劃，保證工程維修養護的規范性與可靠性；定期按規范、技術標準等對水工建筑物、設備設施等進行維修養護，確保工程處于良好狀態；對安全設備進行經常性維護、保養，并定期檢測；定期檢測水質，采取必要的水質保護措施，保障管理范圍內衛生環境達標；健全檔案工作，做好工程維護相關工作記錄、合同、驗收文件等的歸檔工作。

2 產出質量績效評價指標體系構建

績效評價指標體系，主要由評價指標、指標分值和評判標準三部分組成。其中評價指標是衡量績效目標實現程度的考核工具，指標分值主要體現各指標對于工程運維的相對重要性，評判標準是衡量績效目標完成程度的方法與尺度。

2.1 構建原則

構建一套科學的產出質量績效評價指標體系，是有效開展績效管理與評估的核心，指標體系應客觀、全面地反映南水北調工程運維各種情況，具體指標應易于計算和對比分析，并能夠反應運維工作的關鍵方面。因此，指標體系的構建應遵循以下原則［7］：

（1）相關性原則。績效評價指標應當與績效目標有直接聯系，能夠恰當反映目標的實現程度。

（2）重要性原則。應當優先使用最具評價對象代表性、最能反映評價要求的核心指標。

（3）可比性原則。對同類評價對象要設定共性的績效評價指標，以便于評價結果可以互相比較。

（4）經濟性原則。績效評價指標設計應當通俗易懂、簡便易行。數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性。

2.2 產出質量評價指標體系構建

2.2.1 評價指標選取

評價指標的選取，首先要對接北京市財政相關規定［6］-［7］和現行相關法律、法規、規范等對水利工程運維工作的具體要求，在充分考慮北京市南水北調工程的功能定位以及工程實際運維需求的基礎上，確定質量績效評價指標初選集；然后通過問卷調查、會議討論等方式征求北京市水務局、北京市財政局、工程設計單位、工程運行管理單位有關專家領導的意見，最終篩選確定產出質量評價指標體系。

篩選出的南水北調運維產出質量績效評價指標體系分為目標層、準則層和指標層三個層級，目標層指標對應調度管理、生產運行、安全保衛、工程巡查、防汛及應急搶險、監測（觀測）和工程維護7 個準則層，指標層包括調度指令有效傳達率等13項具體指標，詳見表1。各項指標的具體計算方法詳見表2。

表1 城市水利供水工程運維績效質量評價指標體系

表2 城市水利供水工程運維績效質量評價指標解釋

2.2.2 指標分值

指標賦值的方法有德爾菲法（Delphi法）、層次分析法、主成分分析法、網絡分析法、結構方程模型、熵值法等［13］。考慮德爾菲法具有便于獨立思考和判斷、實現集思廣益、有利于探索性解決問題等特點，目前已經廣泛被應用于各行業的指標評價體系中，故本文采用德爾菲法確定準則層指標的權重和分值。

打分專家主要選取在水利工程設計（包括水工、機電、金結等專業）、經濟、工程運行管理、財務等領域具有多年從業經歷和實踐經驗的專家進行打分。考慮工程類型不同，其運維側重點不同，調查表格的設計分為三類分別打分：第一類是調節池、調蓄水庫和輸水明渠，第二類是隧洞和PCCP 工程，第三類是泵站工程。考慮選取的專家對工程運行管理維護具有一定的了解度，表格設計采用“全量比較法”來設計打分表［14］，用0、1、3、5、7、9分別代表指標“沒有意義”、“很不重要”、“不重要”、“一般重要”、“重要”和“很重要”。將收集上來的專家打分表，通過數學方法分析各項指標的權重，并計算準則層指標分值，總分值按100分計，準則層各項指標計算公式為：

式中：Cj是指準則層第j 個指標的分值；Imj是指第m 個專家給定的第j個指標的重要性分值；∑Imj是指第m個專家給定的同組指標分值之和；n是指同組指標的數量。

經統計分析，三類不同工程類型對應的指標評價指標準則層分值如表3所示。從結果可以看出，專家們普遍認為，調度管理、生產運行和工程維護三項指標比較重要。

表3 城市水利供水工程運維績效質量評價指標分值

2.2.3 評判標準

北京市南水北調工程運維項目支出績效評價評分標準的設定，主要遵循“重點突出”的原則：一是指標的重要性越高，對分數的影響越大；指標重要性越低，對分數的影響越小。二是對結果有重大影響的事項，實行“一票否決”。三是對數量指標、進度指標等實行“門檻式”計分方式，對于各項具體達標率，其門檻設為85%。四是指標實際值越接近標準值，得分越高；指標實際值偏離標準值越遠，得分越低。各項指標具體評判標準詳見表4。

表4 城市水利供水工程運維績效質量指標評判標準

評價期內，本項目由于管理原因造成的水質安全事故、工程安全事故，或受到違反財經紀律處罰等情況的，總體評價結論一律降至不合格；因不可抗力以及上游事故等外部原因導致的績效低下，評價時應予以考慮，不作為評價扣分項。

項目支出績效評價實施百分制和4 檔，優秀［90（含）～100分］、良好［75（含）～90分］、一般［60（含）～75分］、較差［60（不含）分以下］。

3 結 論

（1）將北京市南水北調配套水利工程運行管理與維修養護歸納為調度管理、生產運行、安全保衛、工程巡查、防汛及應急搶險、監測觀測和工程維護七部分，并提出了各項工作的具體要求，為開展績效評價提供基礎。

（2）以北京市南水北調配套工程為例，提取了運維各方面核心指標，構建了城市水利供水工程運行維護產出質量績效評價指標體系，包括準則層指標7項、指標層指標13項。

（3）從工程運維角度將工程歸為三類，并采用德爾菲法確定了不同工程類型的指標值，通過打分結果可以看出，調度管理、生產運行和工程運維是運維工作的重點。提出了“一票否決”、“門檻式”等評判方法，確定了具體的評判標準。

（4）構建的運維項目產出質量績效評價指標體系，可用于工程運行管理單位的年度預評，以及績效追蹤小組和財政部門對工程管理單位的績效評價；同時提出的評判標準和評價方法也是制定數量指標、進度指標和效益指標的參考。評價結果可作為管理單位查缺補漏的依據，構建的指標體系可為南水北調沿線省市配套工程績效評價提供參考。

（5）績效評價工作的開展，是建立在相對完善的工程運維管理制度體系之上，管理單位應盡快建立工程維護、調度運行、安全生產等相關制度與操作規范，相關運行管理數據是進行績效評價的重要基礎。 □