粵港澳大灣區地方政府專項債券分析、思考與展望

張賀 徐謙

自預算法修正案通過后，地方政府專項債券發行規模、地方政府債券發行量占比均在飛速地發展。本文聚焦于粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）的核心城市廣州，廣州專項債券余額位居大灣區之首，通過對廣州全市及所屬轄區地方政府專項債券募投項目發行規模、項目投向的調研分析，結合國家戰略規劃與區域發展特色，為大灣區專項債券項目投向領域以及申報規范提供思路。

自2014年末，十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過了《預算法修正案》后，地方政府債券作為地方政府的合法融資方式，既是區域經濟建設項目重要的資金來源，也是遏制地方政府隱形負債和穩增長重要利器;其中，地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為其子品種，占據了絕大部分的份額，是政府建設項目資金來源的有力保障。

作為國家建設的世界級城市群，大灣區在大力發展經濟過程中，地方政府專項債作為建設資金的重要來源，在除港澳兩大特區之外，充分體現了其重要戰略地位。截至2020年末，除港、澳外的大灣區9座城市專項債限、余額占廣東全省限、余額均超過60%。其中，廣州市限、余額既是廣東省第一，也是大灣區第一。下面，本文將著眼廣州，映射全大灣區的專項債發展狀況。

一、廣州市場發行概況

（一）整體債務及發行概況

專項債務限、余額方面，截至2020年末，廣東省地方政府專項債務限額為10177.55億元，專項債務余額為9526.95億元。其中，大灣區城市專項債務限額為6606.58億元，占全省限額的64.91%;專項債務余額為5872.71億元，占全省余額的61.64%。大灣區內除港、澳外其余城市債務限、余額情況如表1：

（二）募投項目趨勢

從募投項目種類來看，在2017年以前，項目收益專項債的項目種類僅有土地儲備專項債券、收費高速公路專項債券和軌道交通專項債券三種，發行規模最高也不足700億元;而在2018年-2020年專項債的高速發展時期，專項債募投項目種類得到了極大的豐富，除以上領域外，還擴充到了保障房建設、生態環保、交通運輸、社會公共服務、農林水利、防災減災、地下管廊、文化旅游、教育、舊城改造、醫療衛生、產業園區建設、鄉村振興共計十六類九大領域。而在2019年9月國務院頒布禁令，廣州在2020年全面暫停了新增土地儲備專項債的申報與發行，而其他領域均得到了長足的發展。

二、廣州區域募投項目結構分析

（一）募投項目分類

2020年，廣州市累計發行新增專項債項目59個，總金額470億元。根據廣州市及區級財政對具體募投項目領域劃分，共投向11大類，其中發行金額最大的前5大領域是市政建設、鐵路、機場、農林水利以及產業園區。前五類項目發行金額總計占全年金額的86.91%。

2020年全年，廣州市共發行區本級專項債179.6億元，除天河區外其他行政區均有發行。發行額度排名前五的分別為南沙區、花都區、黃埔區、番禺區以及增城區。前五行政區發行金額占總金額的87.02%。作為第一名的南沙區，主要投向產業園區、市政建設以及水利工程;由于其南沙自貿區萬頃沙自貿港建設、大港先進制造業基地等國家級園區的建設，其用于發行產業園區專項債的金額達22.67億元，占其區域發行金額的46.11%。發行項目方面，廣州市共計新增發行專項債募投項目57個，其中市本級24個，區本級33個。發行項目數第一的依然是南沙區;在其投向的8個項目中，5個均為產業園區建設，剩余為鐵路、軌道交通以及污水治理。

三、廣州主要地區專項債募投項目分析與思考

相比起專項債務限額，廣州市的專項債發行額度還存在差距。2020年，廣州市專項債務余額為2229.45億元，專項債限額為2548.98億元，當年專項債限額使用率達87.46%，尚剩余319.53億元空間。未來廣州市地方政府專項債還存在著極大的新增空間。本文結合廣州地區專項債申報歷史、現狀以及未來發展規劃，針對還存在大量發行空間的區域為未來專項債項目申報方向提供思路：

（一）市本級

2020年全年，廣州市本級專項債募投項目以基礎設施為主，鐵路、機場、市政設施均涉及;而在農林水利項目方面，由于其具體項目主要為大灣區污水聯合防治，盡管截至目前相關政府部門并未發布污水聯合防治行動公示，但根據十四五規劃全面提升環境基礎設施，推進城鎮污水管網全覆蓋的目標，也將是未來專項債投向。

（二）越秀區

2020年全年，越秀區以保障性住房為主，具體投向均為加強補短板項目。根據廣州市、越秀區政府工作報告顯示，接下來的工作重點中，在保持保障性住房項目以統籌推進城市更新改造進程之外，生命健康產業園區建設、文化和旅游消費集聚區建設均可通過發行產業園區以及文旅專項債解決部分資金來源。

（三）天河區、海珠區

2020年全年，天河區并未新增專項債募投項，海珠區募投項目均投向醫療衛生;截至目前，2021年專項債項目兩區均僅有城市更新補短板項目，情況與越秀區類似。建議結合兩區未來重點工作，建議在未來可考慮新增申報醫療衛生（包括養老設施）、生態環保類型項目。

（四）花都區

花都區由于承擔了城軌（廣清城軌、廣州東環城際等）、鐵路（廣州北站）、機場（新白云國際機場）的交通樞紐職責，因此2020年的專項債發行量較大，達到了38.81億元，其中32.13億元為以上交通樞紐建設項目所需，剩余6.68億元專項用于總部經濟集聚區建設。由于花都區政府將“智造立區、樞紐強區”作為未來5年的工作重點，因此未來花都區的專項債項目申報重點仍集中于機場、鐵路、道路等交通樞紐基礎設施建設項目。

（五）番禺區

番禺區跟花都區類似，2020年新增發行的21.9億元專項債投向項目均為交通基礎設施建設。未來專項債申報領域還可增加產業園區建設，以推動打造千億級汽車制造業產業群的戰略目標。

（六）南沙區

2020年南沙區項目募投方向在第二部分已進行分析，在此不再贅述。未來南沙區的專項債項目應仍聚焦于產業園區、交通基礎設施領域，以完成推動“三區一中心”的建設與鏈接。

（七）黃埔區

2020年，黃埔區涵蓋了交通樞紐、生態環保、產業園區建設領域。結合黃埔區未來5年工作規劃，未來黃埔區專項債申報領域有總部經濟集聚區建設（廣州科學城建設）、產業園區（廣州國際生物島）、教育（黃埔大學籌建）、交通樞紐（地鐵7號線二期、5號線東延段、沙魚洲隧道建設）等領域。

四、廣州地區專項債項目展望與建議

地方政府專項債募投項目的申報對區域經濟建設、科技發展、民生都有重大意義。且以專項債券撬動募投項目規模作用給區域建設騰出了更多的發展空間。因此，要更加充分地發揮專項債效用，做好募投項目的規劃與篩選，同時提高申報過程中的專業性，進一步提升地方政府專項債的申報成功率，讓專項債更好地服務城市、服務人民。

根據調查發現，廣州市存在不少地區項目申報成功率較低，甚至個別區尚不足10%的情況;同時通過對廣州地區募投項目的”一案兩書”進行深入研習，發現普遍存在募投項目方案不夠具體、項目自平衡測算粗糙等情況。針對以上問題提出以下建議：

（一）高度重視專項債審核，高質量完成“一案兩書”

地方政府專項債項目申報流程由兩部分組成：一是項目入庫。各地區從區、縣、鎮級開始，要根據國家政策方向和行業發展需求，梳理項目清單，完成項目前期工作，包括可研報告、土地及規劃意見、設計批復等材料的編撰，并獲取發改委立項批復。二是債券的申報發行。在項目申報通過進入項目儲備庫后，各級發改委、財政將按照申請當年的政策投向領域、債務限額等要求進行篩選，納入當年財政預算及債券額度安排。項目申報主體需要聘請第三方機構進行各項評估工作。最終出具“一案兩書”，即專項債的實施方案、融資自求平衡專項評價報告以及法律意見書。

申請專項債額度前，還需在發改委進行立項。因此，在進行項目申報前期，務必保證項目的前期準備工作已經到位，如區域城市更新補短板項目，要提前完善可研、用地、環評報告，辦好征地拆遷等手續，以免影響專項債項目申請進度。

（二）準確理解項目準公益性，確保測算合理

一是具有一定收益的公益性項目，不可以是完全公益項目或可通過市場化融資項目;二是項目收益需全程自平衡;三是必須是政府投資項目。因此，在項目申報時應注意區分，項目收益類型、項目收益測算、項目業主均需認真核實，尤其是捆綁項目，務必核實每一個單獨項目，以免因個別子項目問題影響整體項目申報。

項目申報過程中，難度最高的是如何對項目預期收益進行測算以保證項目收益覆蓋債券本息。因此在測算過程中，一要保證利息覆蓋倍數達標（一般均大于1.1倍，在1.3到1.4倍最佳），以滿足項目收益自平衡的標準;二要考慮未來的經濟因素影響，如供水電項目，收取的水電費極有可能會隨著經濟發展而上漲，故應以一定增幅測算收益，最大限度測算預期收益，為項目測算增加優勢。

（三）及時按照要求精準錄入系統，增加通過概率

專項債的所有項目均需錄入發改委的國家重大建設項目庫中，并編制“一案兩書”。經廣州地區項目申報情況調研發現，在錄入國家重大建設項目庫時，存在大量的元素填報不準確、不完整問題;而在對廣州市專項債募投“一案兩書”的深入研習發現，存在大量的項目內容不夠完整、項目收入來源不夠明確、項目預期收益測算不夠精細或科學等問題。以上問題若在省級以下發改委審核過程中被發現，還有機會修改;一旦進入國家發改委進行審批，凡是上述問題均不再有調整機會，便導致原本符合專項債發債要求的項目被否定。故在項目填報過程中，要審慎填報，務必將填報元素、內容、格式均完善，以增加通過項目比例。

（四）嚴格使用專債資金，降低合規風險

專債資金要嚴格按照信息披露文件規范使用。根據《加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94號）嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴謹用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、產業項目以及房地產相關項目。嚴格資金使用，降低后續財政部地方監管局等監管部門的審計風險。

（五）把握國家重點支持領域，夯實項目儲備基礎

在進行項目規劃及初篩過程中，要緊跟時代發展方向、符合國家發展路徑;做好對國家、區域的宏觀經濟政策發展方向的深入研習，以十四五戰略規劃為導向，緊跟財政部、發改委下發關于專項債資金需求指引，并以省、市、區政府工作報告與規劃為落腳點，投向符合國家政策與未來發展的領域。如2021年，根據財政部、發改委聯合下發的《關于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》，當年新增專項債券應重點應用于交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、社會事業、城鄉冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程九大領域，因此在區域項目規劃時，以此為基礎，結合區域內建設重點方向申報項目是最好的選擇。

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作者單位：張賀，國家發展和改革委員會國家信息中心應用經濟學（金融學）博士后，經濟學博士，高級經濟師;徐謙，廣州銀行投資銀行部，紐約大學管理學碩士