領海法視角下的中韓海域劃界

曲波

1982 年《聯合國海洋法公約》（以下稱《公約》）的生效引發了世界范圍內海洋區域的“重新劃定”。①參見姚瑩：《解決中日東海爭端的司法路徑探析》，《當代法學》2011 年第3 期，第24頁。《公約》第57 條和第76 條對一國專屬經濟區和大陸架的寬度作了規定，因此在海岸相鄰國家間和相向國家間海岸距離不足400 海里時，就會涉及專屬經濟區和大陸架的劃界。中韓兩國瀕臨的黃海及東海海域寬度均不足400海里，兩國均批準了《公約》，兩國的國內法都規定了200海里的專屬經濟區和200 海里大陸架，這導致中韓兩國在黃海的大部分海域及東海的北部面臨著海域劃界問題。雖然有學者認為海洋爭端的司法解決有利于有效維護國際社會的和平和安全，②參見江河：《海洋爭端的司法解決：以大國政治和小國政治的博弈為路徑》，《社會科學輯刊》2019年第5期，第92頁。但談判協商解決爭端具有靈活性，更有利于爭端的真正解決。③參見曲波：《南海周邊有關國家在南沙群島的策略及我國對策建議》，《中國法學》2012年第6期，第61-62頁。中韓自1992 年建交后一直關注海域劃界問題。從1997 年至2008 年，兩國曾在首爾、濟州、釜山、上海、北京、青島舉行了14 次海域劃界的司局級會談。①(2013).2014 年7月，習近平主席訪韓期間，兩國發表聯合聲明，宣布2015 年啟動海域劃界談判。至2021年，兩國共舉行了兩次副部級會談、五次司局級會談。②2015 年12 月22 日，在韓國首爾舉行了中韓重啟海域劃界談判后的首輪會談，中方團長為外交部副部長劉振民，韓方為外交部第二次官（副部長）趙兌烈舉；2016 年4 月和12月，分別在北京和釜山舉行了司局級會談；2017 年8 月、2018 年7 月和2019 年1 月，在北京、濟州、廈門舉行了第三次、第四次和第五次司局級會談；2019 年7 月25 日，中韓在北京舉行了第二輪副部級會談。

海域劃界涉及諸多問題，但基點基線選擇是其中的重要問題。一國的領海法一般會對基點基線等問題作出規定，而基線是確定一國海域的起算線，也是確定兩國劃界重疊海域的基礎。因此，領海法在海域劃界中對維護國家海洋權益具有重要作用。本文不是對中韓領海法的一般介紹，而是重在探討中韓兩國用談判方式解決劃界爭端時，領海法這一國內法在劃界中的一般作用和特殊作用；考察中國、韓國領海立法的整體狀況，回應韓國學者對我國領海基點基線的質疑；考察韓國領海法；提出強化我國基點基線效力的建議，力圖實現維護我國海洋權益的目的。

一、中國、韓國國內法在兩國海域劃界中的作用

雖然在海域劃界中，一國國內法并不具有直接的國際法效力，也不能僅憑國內立法決定海域劃界的方法和結果，但在海域劃界中，國內法的作用不能忽視，主要原因如下：

第一，一般來說，海域劃界爭議涉及的法律問題主要包括海域的邊界、爭議海域的劃界原則/方法等內容。這些在一國的國內法中都會有所體現。如領海法規定的基點基線是一國海域范圍的起算線，相應決定了劃界海域的范圍；專屬經濟區和大陸架法也會規定海域劃界規則。這些在中韓海域劃界中同樣適用。

第二，根據國際法一般原理，國內法與國際法是一種“內在聯系”③國內法一般并不直接具有國際法上的效力，而是被視為國家主張的依據或國家實踐的一種形式，國際法規則亦需要通過轉化或并入的方式，方可在國內發生效力。參見梁西（原著主編）、曾令良（修訂主編）：《國際法》，武漢大學出版社2013年版，第15-20頁。的關系。一國的劃界主張和相關劃界實踐在兩國劃界中的效力以國際法為依據，屬于國際法的范疇，但劃界主張由一國的海洋法做出，或由相關劃界實踐體現，其直接淵源來自國內法。盡管國內海洋法在適用中是否具有國際法層面的效力取決于其是否符合國際法，但國內海洋法的創制和實效則完全取決于一國的主權和國內法規定，屬于國內法的范疇。這對中韓海域劃界也同樣適用。

第三，中韓海域劃界的特殊性決定了國內法在劃界中的作用更加不能被忽視。按照《公約》第287 條的規定，在一國簽署、批準或加入《公約》時或在其后任何時間，有自由選擇國際法院、國際海洋法法庭等機構解決爭端的權利，中國和韓國沒有選擇任何爭端解決機構，同時兩國也根據《公約》第298 條的規定，排除了海域劃界爭端適用導致有拘束力裁判的強制程序。①See Settlement of Disputes Mechanism, https://www.un.org/depts/los/settlement_of_disputes/choice_procedure.htm, visited on 26 May 2021.中韓海域劃界爭議中第三方司法機構的缺位意味著兩國海域劃界問題成為爭端博弈的過程而非爭議裁決問題。在這個過程中，國內海洋立法的適用與劃界所依據的國際法、劃界主張和劃界相關實踐等相關因素的關系如下圖所示：

圖1 國內法、國際法、劃界主張和實踐關系圖

在分析中國、韓國領海立法在兩國海域劃界中的適用時，還特別需要注意以下問題：

1.國內法在劃界中所具效力的判斷問題。第三方司法機構在司法裁判中是國際法的解釋和適用者，也是國內法是否符合國際法的判斷者。但在中韓海域劃界爭議中，司法裁決機構缺位，由當事國雙方對劃界所涉問題進行解釋和適用。由于《公約》關于海域劃界的規定本身就具有抽象、模糊的特點，在文本和句法上存在復數解釋的可能，這意味著劃界雙方會對劃界規定進行有利于己方的解讀，加上雙方對司法判例也未必有一致看法，進而可能各自得出具有相同文本淵源效力但指向不同劃界結果的法律解釋觀點，中韓雙方所持的不同法律解釋意見很難得出一個確定的結果，導致對相關國際法規則的解釋呈現出不確定狀態。由于判斷國內法在國際法中效力的前提是中韓雙方對國際法規則有一致的看法，因此，不論是對以《公約》為主的海域劃界國際法的解釋，還是對相關判例的解釋，都要符合法的解釋規則，并結合中韓海域劃界的具體情況進行合乎邏輯的法律論證，這樣才能將其作為判斷國內海洋法是否具有國際法效力的依據。

2.國內海洋法在劃界中適用的實際效力大大加強。在中韓海域劃界爭議中，相關國際法解釋和適用的不確定性很大程度上強化了國內法的作用，不管國內海洋法的適用是否可以產生國際法層面的效力，只要本國在該海域具有實際控制的能力，就有可能通過執法管轄等產生一定的效力。由于中韓劃界爭議沒有司法裁決來判定和固化實踐的效力，因此借由本國海洋立法和相應的執法管轄，可能會在海域劃界中對海域的實際控制產生影響。

二、對中國領海法的考察及對韓國學者質疑的回應

我國領海法是與國際海洋法的領海法律制度相伴發展的。1958 年2 月至4月，第一次聯合國海洋法會議在日內瓦召開，會上通過了《領海和毗連區公約》，對領海基線、無害通過權等問題進行了規定，但對領海的寬度沒有規定。雖然沒有參加第一次聯合國海洋法會議，也未批準該公約，但我國于1958 年9 月4 日發布了《中華人民共和國政府關于領海的聲明》（以下稱《領海聲明》）。《領海聲明》規定的直線基線實際上和《領海和毗連區公約》相符，由于《領海和毗連區公約》沒有規定領海的最大寬度，所以，中國宣布的12 海里領海寬度并未違反該公約的規定。而且，事實證明，這一寬度是為《公約》所采用的。伴隨著國際海洋秩序的發展，第三次聯合國海洋法會議制定的《公約》于1982 年通過、1994 年生效，我國不僅全程參加了第三次聯合國海洋法會議，而且在《公約》生效前還通過了《領海及毗連區法》，并且按照《領海及毗連區法》第16 條的規定，分別于1996 年和2012 年發布了《中華人民共和國政府關于中華人民共和國領海基線的聲明》（以下稱《領海基線聲明》）及《中華人民共和國政府關于釣魚島及其附屬島嶼領海基線的聲明》（以下稱《釣魚島及其附屬島嶼領海基線聲明》）。《領海基線聲明》宣布大陸領海的部分基線由49 個基點組成（從第1 號基點“山東高角”到第49 號基點“峻壁角”），同時宣布了西沙群島的領海基線。①具體領海基線圖可參見陳德恭：《現代國際海洋法》，海洋出版社2009 年版，第550-551、554頁。《領海及毗連區法》的內容與《公約》第二部分的規定相符，因此，我國的《領海及毗連區法》以及隨后的《領海基線聲明》《釣魚島及其附屬島嶼領海基線聲明》確立的領海法律制度可視為對《公約》規定的國內法轉化，符合國際法上現行領海制度的規定。

依據我國《領海及毗連區法》和《領海基線聲明》，在中韓劃界所涉的黃海和東海北部海域，我國以直線基線為領海基線，適用《領海基線聲明》中的“大陸領海的部分基線”，具體應該是從該基線系統中的第1 號基點（山東高角）到第13 號基點（東南礁）間各點的連線。這一界限是在中韓劃界中我國主張相關海域權利和進行劃界談判的起始界限。其中，黃海的海域范圍大致由第1—9 號基點延伸，東海北部的海域范圍大致由第9—13 號基點延伸，具體的海域界限確定則可以根據中韓劃界的實際情況進行選取和識別。韓國學者對這些基點基線提出了質疑，我們應積極回應，以維護我國的海洋權益。需要說明的是，本文對中韓基點基線走向及延伸范圍的研究是以平面圖為基礎進行的。

（一）我國未公布基線不影響劃界基線的效力

韓國學者認為我國沒有公布從第1 號基點向北延伸至中朝邊境間陸地領土的基線，會影響中韓海域劃界基線主張的效力。②See Suk Kyoon Kim, Maritime Boundary Negotiations between China and Korea:The Factors at Stake, 26 The International Journal of Marine and Coastal Law 3-4 (2017).這一觀點不成立。

韓國的領海界限在西海岸最北只到其公布的第23 號基點小鈴島，從韓國領海基線圖上看，③韓國領海基線圖可參見United States State Department, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits In the Seas No.82-Straight Baselines: Republic of Korea, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/59576.pdf，2021年6月13日訪問。第22 號基點西格列飛島④See UN, Oceans and Law of the Sea, Republic of Korea: Enforcement Decree of the Territorial Sea and Contiguous Zone Act Law No.3037, Amended by Presidential Decree No.24424, 23 March 2013，http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/Enforcement_Decree_of_Territorial_Sea_and_Contiguous_Zone_Act_Presidential_Decree_No_24424_23_March_2013.pdf，visited on 8 July 2021.到第23 號基點小鈴島所連接的基線在12 海里和200 海里的外部界限可向西北延伸至我國第1 號基點的上方，表面看，似乎超出了我國第1 號基點至第5 號基點間基線所延伸的海域范圍，但這只是韓國第22、23 號單段基線在幾何意義上理論延伸的結果，韓國海域范圍的實際情況需要考慮其整體領海基線的角度和方向。受其第23 號基點上方未劃定基線海域的海岸線地理狀況以及朝韓北方界線的限制，韓國領海最大可主張至位于朝韓北方界線西側邊緣的白翎島附近，①由于韓國領海立法規定了正常基線和直線基線兩種領海基線的劃定方式，因此從理論上來說韓國對領海的最大主張對應的領海基線有兩種：一是以北方界線為限度的韓國最北領土的低潮線；二是選用韓國最靠近北方界線的白翎島作為直線基線的基點。以白翎島為基點連接該島下方的大青島、小青島②參見李雪威：《韓國海洋戰略研究》，時事出版社2016年版，第177頁。至韓國已公布的第23 號基點小鈴島，這段領海基線整體上沿其海岸向西北方向延伸，延伸出的專屬經濟區海域絕大部分都處于我國第1 號基點的下方，基本上沒有超過我國第1—13 號基點所延伸海域的范圍。因此，我國未公布的基線不會影響已公布基線的效力，不會影響兩國海域劃界。而且需要注意的是，雖然韓國目前實際控制白翎島，但朝鮮一直對白翎島主張主權，并對韓國在白翎島的管轄以及朝韓北方界線的不正當性表示了持續的反對，③參見李雪威：《韓國海洋戰略研究》，時事出版社2016年版，第182-183頁。因此，在劃界中，韓國對該島的基點主張效力也是存在瑕疵的。

（二）我國采用直線基線符合國際法規定

韓國學者認為我國大陸領海基線的第1 號基點至第11 號基點（佘山島）所在海域的海岸線平緩，沒有邊緣島嶼與陸地密切關聯的封閉水域，不符合《公約》第7 條所要求的“在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊接海岸有一系列島嶼”的情況，以及“直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向”的限制。④See Suk Kyoon Kim, Maritime Boundary Negotiations between China and Korea:The Factors at Stake, 26 The International Journal of Marine and Coastal Law 4 (2017).韓國學者對我國基線批駁的論據（包括使用的基線圖）大多來自美國國務院1996 年發布的《海洋邊界》第117 號文件。⑤See United States State Department, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits In the Seas No.117-Straight Baseline Claim: China,https://2009-2017.state.gov/documents/organization/57692.pdf, visited on 13 June 2021.美國在該文件中提出了劃定直線基線的標準：“單段直線基線的長度一般在24 海里至48 海里之間，考慮到《公約》相關條款的精神，直線基線距離大陸海岸的距離不應超過24 海里”，⑥See United States State Department, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits In the Seas No.117-Straight Baseline Claim: China,https://2009-2017.state.gov/documents/organization/57692.pdf，visited on 13 June 2021.進而用這種“長度”標準來衡量基線是否“偏離海岸的一般方向”。這一論證方式被韓國學者采納，據此認為我國第1 號基點至第11 號基點間的直線基線有的過長，不符合《公約》所規定的“不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向”的要求。

美韓所謂的“建立直線基線的標準”只是依據個別國家的實踐和一些學者的理論，①See United States State Department, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, Limits In the Seas No.117-Straight Baseline Claim: China https://2009-2017.state.gov/documents/organization/57692.pdf, visited on 13 June 2021.《公約》只對群島國的直線基線長度有所規定，并未對大陸國家直線基線長度作出規定。《公約》的英文版中，“岸線曲折”表述為“the coastline is deeply indented and cut into”，體現的是海岸線在幾何上內凹或者外凸的不平整特征，這一特征在海岸線的不同位置和不同尺度下有不同的表現，沒有一個客觀明確的度量標準。我國海岸線十分曲折，有極多的彎曲和凹凸，第1—11 號基點間的基線整體上與我國海岸線幾何曲折的大致走向是一致的，且符合《公約》第7 條第6 款的規定，并未造成韓國領海同專屬經濟區的隔斷，因此，韓國的質疑不成立。

（三）我國直線基線基點的選取具有合法性

韓國學者就我國上海地區一些基點的合法性提出質疑，但這一質疑同樣不成立。

首先，韓國學者指出我國第9號基點（麻萊珩）和第10號基點（外磕腳）是低潮高地，且位于距離海岸70 海里的位置，據此認為依據《公約》第13 條的規定，這兩個低潮高地“全部與大陸或島嶼的距離超過領海的寬度，則該高地沒有其自己的領海”，該高地的低潮線不可以作為測算領海寬度的基線，進而否定我國這兩個基點的合法性。②See Suk Kyoon Kim, Maritime Boundary Negotiations between China and Korea:The Factors at Stake, 26 The International Journal of Marine and Coastal Law 4-6 (2017).這混淆了“低潮高地的領海”“作為領海基線的低潮高地的低潮線”“作為直線基線基點的低潮高地”這三個概念。《公約》第13 條規定了前兩個概念適用的要求和效力，而低潮高地作為直線基點的條件則規定在《公約》第7 條第4款。第9號基點和第10號基點距離大陸超過了領海寬度，只是導致這兩個低潮高地不能擁有自己的領海，且不能將自己的低潮線作為領海的基線，并不意味著這兩個低潮高地因此不能作為直線基線的基點。這兩個點作為直線基線的基點只需要符合《公約》第7 條第4 款的“低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施”或“以這種高地作為劃定基線的起訖點已獲得國際一般承認者”的任一情況即可。如果說這些基點要滿足“已獲得國際一般承認”的要求存在難度的話，那么滿足“在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設施”的要求則比較容易。由于缺少領海基點建設的公開信息，尚不明確我國是否在作為領海基點的低潮高地上筑有《公約》要求的設施，但從實踐上來說并不難達到。

其次，韓國學者指出，我國的第12號基點（海礁）和第13號基點（東南礁）遠離上海70 海里，遠離海岸且偏離了海岸線的一般方向，作為直線基點的效力存在瑕疵，并進一步指出，第13 號基點東南礁是我國管轄蘇巖礁的依據，在第12 號基點和第13 號基點的基點效力存在瑕疵的情況下，我國對蘇巖礁的管轄權也因此存在瑕疵。①See Suk Kyoon Kim, Maritime Boundary Negotiations between China and Korea:The Factors at Stake, 26 The International Journal of Marine and Coastal Law 4-6 (2017).這一質疑不成立。蘇巖礁并非島嶼而是一個暗礁，對這一客觀事實，中韓雙方已達成共識。②參見李雪威：《韓國海洋戰略研究》，時事出版社2016年版，第159-160頁。根據《公約》的規定，專屬經濟區從測算領海寬度的基線量起，不應超過200 海里，蘇巖礁距離第13 號基點的距離小于200 海里。據此推論，只要我國第12號、13號基點是合法的，我國就對蘇巖礁具有管轄權。韓國學者對我國這兩個基點批駁的依據是《公約》第7條第3款：“直線基線的劃定不應在任何明顯的程度上偏離海岸的一般方向，而且基線內的海域必須充分接近陸地領土，使其受內水制度的支配。”然而我國確立第12號、13號直線基線基點依據的是《公約》第7 條第1 款：“在海岸線極為曲折的地方，或者如果緊接海岸有一系列島嶼，測算領海寬度的基線的劃定可采用連接各適當點的直線基線法。”第12 號基點和第13 號基點屬于我國舟山群島這一系列島嶼的外緣，以此作為基點并未超過舟山群島的范圍，滿足《公約》第7條第1款的規定，且這段海域是我國舟山漁場的范圍，我國在此地區一直有漁業活動的慣例，根據《公約》第7 條第5 款的規定：“在依據第1 款可以采用直線基線法之處，確定特定基線時，對于有關地區所特有的并經長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經濟利益，可予以考慮。”考慮到我國在此地區的經濟利益，我國的基點選取也是合法的，完全不違反《公約》關于直線基線的規定。

三、對韓國領海法的考察

韓國的領海立法相對較早，1952 年1 月18 日，韓國總統李承晚發布了《關于毗連海域主權的總統聲明》，宣布對鄰接韓國領土半島和島嶼沿岸的所屬范圍所及的全部海域行使主權，為此沿朝鮮半島劃了一條邊界線。③參見海洋國際問題研究會編：《中國海洋鄰國海洋法規和協定選編》，海洋出版社1984年版，第7-9頁。該線即“李承晚線”，也稱“鄰近海洋主權線”“和平線”。可見，韓國在聯合國第一次海洋法會議之前就通過總統聲明表明了海洋權益。在《公約》通過前，1977 年12 月31 日韓國頒布了《領海法》，并于1978 年9 月20 日頒布了《領海法的實施令》作為《領海法》的實施細則，而后不斷進行修訂。如1991 年9 月7 日對《領海法的實施令》進行修訂。1995 年12 月6 日，韓國將《領海法》修訂為《領海和毗連區法》，相應的于1996 年7月31 日將《領海法的實施令》修訂為《領海和毗連區法實施令》，后又在2002 年12月18 日和2013 年3 月23 日對《領海和毗連區法實施令》進行了修訂。2017 年3 月21 日，韓國對《領海和毗連區法》進行了最新的修訂。①See Republic of Korea: Legislation, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/STATEFILES/KOR.htm, visited on 2 July 2021.而后根據最新立法，韓國又公布了最新的部分領海基點、直線基線和領海外部界限的海圖地理坐標。②See Lists of Geographical Coordinates of Points, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/DEPOSIT/mzn130-coordinates.pdf, visited on 20 July 2021.如前所述，中韓海域劃界談判實際上是雙方博弈的過程，在這一過程中，海洋法的作用不容忽視。因此，為了維護我國的海洋權益，對韓國領海法應進行審視，且至少應關注以下問題：

（一）是否韓國所有的領海法在劃界中均可適用

韓國1952 年公布的《關于毗連海域主權的總統聲明》至今近70 年，1965 年《日韓漁業協定》達成后，“李承晚線”在事實上被取消，③參見金榮球：《韓國和國際海洋法》，Book21出版社2004年版，第418頁。但其歷史影響在海洋劃界爭端中仍然存在。如認為該聲明“預測國際海洋法的發展方向，將這些應用在外交上，增進（保護）國家利益，這是大韓民國外交史上輝煌的業績之一”。④金瑞英：《大韓民國外交的業績——和平線宣言》，韓國外交部組織項目—Friends of MOFA報告，https://blog.naver.com/mofakr/221522731697, visited on 7 September 2021.2015 年12 月22 日，在中韓副部級的首輪海域劃界談判中，韓國主張1952 年《關于毗連海域主權的總統聲明》依然是其海洋法法規的緣起和根本所在，依據該聲明及韓國其他法律法規主張海域權利。⑤參見劉建林：《日韓海域劃界中的“李承晚線”問題研究》，《冷戰國際史研究》2016 年第2期，第137頁。該聲明橫跨不同時期的國際海洋法律制度，涉及了時際法的問題。⑥關于時際法的概念，學者們眾說紛紜，但一般認為時際法主要是指法律在時間上發生沖突或抵觸時，確定應當適用哪一或哪些法律的一類法律原則或規則。也就是說，時際法是解決法律在時間上沖突的法律。參見黃遠龍：《國際法上的時際法概念》，《外國法譯評》2000 年第2 期，第75-76 頁；王軍敏：《國際法中的時際法規則》，《北京行政學院學報》2011 年第6 期，第88 頁；曲波：《時際法在解決領土爭端中的適用》，《社會科學戰線》2015 年第4 期，第214-215頁。根據時際法規則，“法律事實應以與之同時的法律判斷”，⑦See The Island of Palmas Case (or Miangas), Award of the Tribunal, PCA, 4 April 1928, p.14.國內立法在國際法中被看做體現國家主張的法律事實，需要以相應時期的國際法作為其效力的判定依據。此外，在分析時際法問題時，必須區分“權利的產生”與“權利的存續”，即某一事實或行為根據前一時期的國際法（舊法）而產生的權利必須遵循法律演變的條件，才能在現行的國際法（新法）中繼續存在。①See The Island of Palmas Case (or Miangas), Award of the Tribunal, PCA, 4 April 1928, pp.14-15.因此，分析《關于毗連海域主權的總統聲明》的效力，首先要梳理同時期（1952 年—現在）國際領海法律的內容和存續狀況。

在國際法上，領海法律制度的發展可以分為三個階段：第一階段是1958 年前，國際社會尚無編纂的海洋法公約，習慣國際法僅承認沿海國對緊鄰其海岸的水域，即領海的主權，并不存在領海以外海域權利的習慣國際法②參見史久鏞：《國際法院判例中的海洋劃界》，《法治研究》2011年第12期，第4頁。。第二階段是1958 年至1982 年。在這一階段，1958 年日內瓦《領海和毗連區公約》是條約層面的領海法律淵源，沿海國對其領海享有主權已被各國接受為習慣國際法，并得到1958 年《領海和毗連區公約》第1 條、第2 條的承認，③參見[美] 路易斯·易斯宋恩等：《海洋法精要》，傅崐成等譯，上海交通大學出版社2014年版，第114-115頁。但對于領海寬度問題，既沒有習慣國際法，也沒有反映在《領海和毗連區公約》中。第三階段是1982 年后，《公約》確立了現行國際領海法律制度，《公約》在1994 年正式生效，以此為時間節點，《公約》正式成為各締約國在條約法層面的國際領海法律淵源。此外，根據《維也納條約法公約》第18 條規定，即使在1994 年前《公約》尚未生效，但只要締約國“業已表示同意承受條約之拘束”，則“負有義務不得采取任何足以妨礙條約目的及宗旨之行動”。可見，國際法上的領海制度在發展過程中形成了習慣國際法和條約法兩個層次的國際法淵源，二者是并行共存的：就習慣國際法來說，至少在1958年前，“沿海國享有主權”就已經被各國接受為習慣國際法，并反映在1958年《領海和毗連區公約》及后續的1982 年《公約》中。這一時期，國際上并未形成關于領海寬度和界限的習慣國際法規則，已有的領海習慣國際法被現行的《公約》繼承和涵蓋，二者的效力并行且不沖突。就條約法來說，《公約》是現行的國際海洋法，并在條約法上確定了最大范圍12 海里的領海寬度，《領海和毗連區公約》在《公約》的締約國間不當然具有國際法效力，締約國在《領海和毗連區公約》及《公約》間的適用問題，依照《公約》第311 條“《公約》同其他公約和國際協定的關系”處理。

對比各時期領海法律的狀況，《關于毗連海域主權的總統聲明》公布于1952年，應以制定之時的國際法判斷其效力，當時習慣國際法僅承認沿海國對領海的主權，不存在領海以外海域權利的習慣國際法，并且沒有習慣國際法或條約法對領海的寬度作出規定。韓國在該聲明中主張主權的海域范圍是“鄰接其領土半島和島嶼沿岸所述范圍所及的全部海域”，①海洋國際問題研究會編：《中國海洋鄰國海洋法規和協定選編》，海洋出版社1984 年版，第7頁。根據該聲明中公示的韓國海域的經緯度界限，②參見海洋國際問題研究會編：《中國海洋鄰國海洋法規和協定選編》，海洋出版社1984年版，第8頁。韓國主張的領海范圍達199 海里，③參見劉建林：《日韓海洋劃界中的“李承晚線”問題研究》，《冷戰國際史研究》2016 年第2期，第135頁。在國際法對領海寬度不確定的情況下一國主張的領海范圍并不一定無效，但同樣也并不必然有效，并且由于沒有國際法的支持，一國領海范圍的主張并不會因為相關國家未進行反對就產生國際法上默示同意的效果。因此，在該聲明公布之時，由于缺乏領海范圍的國際法支持，并不能依據這一聲明認為我國在當時對韓國的主張表示了同意。在該聲明發布后，在條約法層面經歷了1958年《領海和毗連區公約》和1982年《公約》兩次領海制度的國際法編纂，但關于領海的習慣國際法并沒有新的發展，韓國在1996 年批準《公約》，作為締約國受到《公約》的規制，故現時期《關于毗連海域主權的總統聲明》應以《公約》作為判斷其國際法效力的依據。根據《公約》的規定，沿海國對領海的主權只能及于12 海里的寬度，《關于毗連海域主權的總統聲明》不符合現行國際法。總的來說，在《關于毗連海域主權的總統聲明》自1952 年制定到1996 年韓國批準《公約》期間，韓國并未通過該聲明在事實上獲得穩定、存續的領海權利，該聲明在現時期也不符合《公約》的規則，因此不具有領海主張的國際法效力，不能作為韓國主張領海權利的國際法依據。

（二）韓國領海界限問題

韓國《關于毗連海域主權的總統聲明》不符合國際法上的領海規則，不能作為韓國主張領海權利的國內法依據在中韓劃界中適用，因此，對劃界問題重點應關注的是韓國《領海和毗連區法》（2017 年修訂）、《領海和毗連區法實施令》（2013 年修訂）以及最新領海聲明，這些領海立法和聲明，韓國已按照《公約》第16條第2款履行了交存義務。④See Republic of Korea: Submission in Compliance with the Deposit Obligations Pursuant to the UNCLOS, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/STATEF ILES/KOR.htm, visited on 13 June 2021.

基于國內法與國際法的關系，韓國的領海界限問題應依照《公約》進行考察，主要是《公約》第二部分第二節，涉及領海基線、領海的寬度和領海的外部界限這三個問題。這三方面直接與中韓劃界海域范圍的確定有密切關系。

1.領海基線問題

就領海基線來說，依據韓國《領海和毗連區法》第2 條的規定，韓國領海一般采用正常基線，但特殊地理情況存在的海域，使用直線基線。在中韓劃界所涉的黃海和東海北部海域，韓國以直線基線為領海基線，適用韓國《領海和毗連區法實施令》附表1（以下稱“附表1”）中的直線基線系統，具體是從基線系統中的第1 號基點（達爾曼岬）到第23 號基點（小鈴島）間各點的連線。這一界限是韓國主張相關海域權利和進行劃界談判的起始界限。需要說明的是，在韓國的這一基線系統中，即使第1 基點到第13 基點不直接作為劃界海域相關海岸的基點和基線，但其作為韓國基線系統的一部分，也會影響劃界相關海岸基線的整體地理走向和相應海域的延伸方向，因此韓國的整個基線系統（第1—23 號基點）都與中韓劃界海域密切相關。而我國的基線系統中，之所以在劃界海域只涉及第1—13 號基點，是因為我國海岸極為曲折漫長，第1—13 號基點已經基本囊括了東海和黃海的劃界海域。

2.領海寬度問題

就領海的寬度來說，韓國《領海和毗連區法》第1 條規定領海寬度為12 海里，但在特定海域可以根據總統令的規定適用12 海里范圍內的任意領海寬度，即小于12 海里的領海寬度。根據《領海和毗連區法》第1 條的規定，韓國在《領海和毗連區法的實施令》附表2 中（以下稱“附表2”）規定了朝鮮海峽的海域小于12 海里的領海寬度。①See Republic of Korea: Enforcement Decree of the Territorial Sea and Contiguous Zone Act, https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/Enforcement_Decree_of_Territorial_Sea_and_Contiguous_Zone_Act_Presidential_Decree_No_24424 23_March_2013.pdf, visited on 8 June 2021.因此，韓國的領海寬度實際上有兩種：一是在除朝鮮海峽外的其他海域（大致對應第8—23號基點連接的基線）采用12海里的領海寬度（無論對應基線是正常基線還是直線基線）；二是在朝鮮海峽海域采用小于12 海里的領海寬度（大致對應第1—7號基點連接的基線）。

3.領海外部界限

韓國劃定領海外部界限的方式實際上有以下三種：

一是以距離基線12 海里的等距離線作為領海外部界限。韓國《領海和毗連區法》第1條規定了12海里領海寬度，但并未明確闡述“外部界限”如何劃定，而且按照《公約》第4 條的規定，韓國領海的外部界限是一條其每一點同基線最近點的距離等于領海寬度的線。因此，除了以總統令專門規定的特殊情況外（即除朝鮮海峽外），韓國的領海外部界限是距離基線12海里的等距離線。

二是以《領海和毗連區法實施令》附表2 的規定來劃定朝鮮海峽領海的外部界限。①See Republic of Korea: Enforcement Decree of Territorial Sea and Contiguous Zone Act，https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/Enforcement_Decree_of_Territorial_Sea_and_Contiguous_Zone_Act_Presidential_Decree_No_24424_23_March_2013.pdf, visited on 13 June 2021.韓國對朝鮮海峽海域的領海外部界限沒有采用統一的方法，而是在不同區域劃定了不同的領海外部界限。附表2 中的1 規定，朝鮮海峽海域的第一條領海外部界限是“從連接附表1 中的基點5、基點6、基點7 所形成的直線向外量出的3 海里的線”；第二條領海外部界限是“從附表1 中的基點5 到東經127 度的線與本表1 中的線所形成的交叉點開始到東經93 度之間的線與12 海里線的交叉點的線”；第三條領海外部界限是“附表1 中的基點7 到東經120 度的線與本表1 中的線所形成的交叉點開始到東經172 度之間的線與12 海里線的交叉點的線”。其中，第一條領海外部界限可以看做一條距離韓國第5 號基點至第7 號基點所連領海基線3 海里的等距離線，但第二條和第三條領海外部界限并不是相應領海基線的等距離線，韓國也沒有公布具體交點的經緯度，因此，有必要運用我國官方的測繪軟件測量這兩條領海外部界限的具體位置和經緯點，以確定其外部界限的范圍。

三是以2017年領海聲明中公布的98個領海外部界限的坐標點的連線作為其部分領海的外部界限。②See Lists of Geographical Coordinates of Points, http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/DEPOSIT/mzn130-coordinates.pdf, visited on 20 June 2021.從遵守《公約》規定的角度來看，韓國在采用直線基線海域的領海外部界限應該以正切線法作出一條嚴格的12 海里等距離線，但韓國公布的98 個領海外部界限的坐標點連線不能直接確認為是等距離線，而且韓國也未明確說明《領海和毗連區法》規定的領海外部界限（等距離線）與其在2017 年最新聲明中公布的領海外部界限之間的關系和適用方式，因此，有必要對這98 個坐標點所構成的外部界限進行測量，以確認是否超過12 海里等距離線的限度或偏離海岸線的一般走向。

此外，需要關注的是，韓國的直線基線在西海岸最北只到其公布的第23 號基點小鈴島，在第23 號基點至上方朝韓北方界限的海域沒有公布直線基線。依據韓國的國內立法，除非韓國有專門的聲明明確表示在這個海域采用直線基線，否則依據其國內法在這一海域將會適用正常基線。而且即使韓國在這一海域采用直線基線，正如前文在批駁韓國學者對我國領海基線的質疑時所提到的，從韓國領海基線圖看，韓國海域的實際延伸也需要考慮整體的領海基線狀況，受其第23號基點上方未劃定基線海域的海岸線地理狀況以及朝韓北部邊界線的限制，無論以何種方式連接白翎島下方的大青島、小青島至韓國已公布的第23 號基點小鈴島，由于得到的領海基線的延伸方向是由東南至西北的走向，因此作為與相應領海基線平行的12 海里等距離線，韓國在該區域的領海外部界限的走向也應該是由東南向西北的走向，故延伸出的專屬經濟區海域絕大部分都指向我國第1 號基點的下方海域，不超出我國已公布的第1—13 號基點基線延伸的海域范圍。因此韓國不能以我國或其本國領海基線未完全劃定為理由否認我國已公布基點和基線的效力，同時從整體來看，韓國未公布基線海域絕大部分與我國領海基線延伸的海域重疊，仍然屬于需要劃界的區域。

四、結論及建議

領海法，尤其是其中的基點基線制度與中韓海域劃界有直接相關性。我們應對韓國的領海法進行關注，特別是韓國確定領海外部界限的方式多樣，我國有必要對韓國公布的領海外部界限用官方測繪軟件進行檢測，以確定其是否超出《公約》規定的12 海里領海范圍。在針對韓國學者對我國公布的領海基線的質疑進行回應的同時，也應該強化領海基點基線的效力。具體可采取以下方法：第一，對領海基點的保護，同時對低潮高地進行《公約》要求的相關建筑施工。我國依據《領海及毗連區法》《領海基線聲明》等領海法律和《無居民海島保護法》，在2012 年9 月出臺了《領海基點保護范圍選劃與保護辦法》，在法律上確立了我國的領海基點保護制度，在作為領海基點的低潮高地的建筑過程中，需要注意依照領海基點保護的相關法律法規進行，確保對領海基點執行管轄的法律效力和合法性。第二，由于《公約》有以“有關地區所特有的并經長期慣例清楚地證明其為實在而重要的經濟利益”作為劃定直線基線額外的考慮，所以，我國應充分利用《公約》的這一規定，在相關海域以漁業和海洋礦產勘探開采業為核心，發展海洋經濟，對外展示相關海域的海洋經濟活動，并做好我國海洋經濟活動官方歷史資料的搜集整理工作。這些對我國在劃界海域經濟利益之慣例的證明，一方面可以對我國基線中距離海岸略遠的部分提供更為充分的支持，另一方面，領海的海洋經濟更容易進行穩固的管轄，以此為基礎將海洋經濟（特別是漁業和海洋礦業）的管轄通過正常的經濟活動運轉外推至領海以外海域，有利于強化對這些海域的實際控制。