探尋中國農(nóng)村土地制度改革長遠(yuǎn)出路

文賈康

農(nóng)村土地集體所有制是土地公有制概念下除國有制之外的另一種所有制形式，中國法律已明確規(guī)定所有土地的公有制性質(zhì)，不存在土地私有制。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌彌合了中國“城鄉(xiāng)分治”傳統(tǒng)的二元經(jīng)濟(jì)，而走向現(xiàn)代化國家進(jìn)程中，土地制度的改革與完善是重大現(xiàn)實(shí)問題，也一直存在相關(guān)不同思路、觀點(diǎn)的爭議和現(xiàn)實(shí)生活中相關(guān)棘手問題的挑戰(zhàn)。

集體所有之路“難走”

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地私有制有利于產(chǎn)權(quán)清晰和要素流動。但這一主張?jiān)谥袊F(xiàn)實(shí)生活中不存在任何可能性，因?yàn)椴豢赡苡庠健肮兄平?jīng)濟(jì)為主導(dǎo)（主體）”的紅線。在實(shí)際操作層面，無法解決“已明確為國有的城鎮(zhèn)土地，怎樣才能切分給若干億社會成員”的問題。如把農(nóng)村土地單獨(dú)處理，量化分給農(nóng)村戶籍人口，也沒有合理依據(jù)。對此觀點(diǎn)主張，必須斷然排除。

另一種思路體現(xiàn)為，現(xiàn)行制度是在實(shí)行城鎮(zhèn)土地國有的同時，繼續(xù)在農(nóng)村堅(jiān)持土地集體所有制，對基本農(nóng)田實(shí)行“占補(bǔ)平衡”控制，保障國家糧食安全。農(nóng)村土地實(shí)行三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）分置，對農(nóng)村集體建設(shè)用地試行使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)，與國有土地同權(quán)同價（但不允許用于商品房開發(fā)）。對農(nóng)村宅基地三權(quán)分置則具體表述為對所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)的分配、繼承等規(guī)定特別的管理規(guī)則。但實(shí)際上，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制的這一思路，已面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和深刻矛盾，三權(quán)分置并未體現(xiàn)出徹底消除糾結(jié)的可能遠(yuǎn)景。

中國土地制度改革突出的難題是“兩種公有制，，里的“農(nóng)村集體土地所有制”，雖被稱為公有制的一種土地制度，但其無法與社會主義市場經(jīng)濟(jì)要素流動的機(jī)制兼容。它不像國有制，具有可以落到一個國有制度平臺上、清晰界定或分離最終產(chǎn)權(quán)與使用權(quán)、要素流動無障礙的特性。

國有土地最終產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）與使用權(quán)分離以后，使用權(quán)可以在統(tǒng)一市場里合乎規(guī)則地實(shí)現(xiàn)流動。但集體所有制不行，一個社區(qū)人員范圍邊界不斷變化，所謂“增人不增地，減人不減地”，是明顯不合理的無奈選擇。集體中原已形成的物理空間自然壟斷不動產(chǎn)分配方面的利益格局，無法合理化適應(yīng)集體概念下的人員流動和人口變化。一旦遇到征地拆遷補(bǔ)償問題，各種相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)難以客觀量化，利益博弈往往引出“水漲船高”式的國土開發(fā)綜合成本，產(chǎn)生相對少數(shù)人的一夜暴富和極端化矛盾沖突。

實(shí)際上，集體土地所有制名義下，所有成員利益關(guān)系的調(diào)節(jié)控制權(quán)，非常容易扭曲地由少數(shù)人控制。“一人一票”的少數(shù)服從多數(shù)決策機(jī)制，在相當(dāng)多外出務(wù)工人員難以行使投票權(quán)的情況下，極易流于空談。目前，中國農(nóng)村土地制度的集體所有之路已越走越窄，與社會公平正義、要素市場建設(shè)、統(tǒng)一的現(xiàn)代市場體系建設(shè)，越來越難以相融，矛盾叢生。

深圳經(jīng)驗(yàn)值得推廣

分析來看，中國農(nóng)村土地所有制與現(xiàn)代市場體系對接、兼容的長遠(yuǎn)出路，只剩下一種選擇，即將土地最終產(chǎn)權(quán)落到土地國有制一個平臺上。筆者在調(diào)研中注意到，已有一個可供觀察的現(xiàn)實(shí)案例：深圳。

深圳在其特區(qū)定位上，已經(jīng)抓住時機(jī)解決了把轄區(qū)內(nèi)全部土地所有權(quán)歸為一個國有平臺的法律問題。它利用特區(qū)立法權(quán)，明確規(guī)定深圳不存在集體土地，所有土地都是國有的，歸于一個終極產(chǎn)權(quán)平臺。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，原村民利益如何對接到新平臺上，此類問題最典型的就是所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”和一些相關(guān)不動產(chǎn)。

深圳解決這個問題，已總結(jié)了初步經(jīng)驗(yàn)，即“兩級談判算賬”。對于農(nóng)村居民（農(nóng)民與“農(nóng)民工”）城鄉(xiāng)間的遷徙和農(nóng)村土地使用權(quán)及相關(guān)生產(chǎn)要素流動，以及如何形成適合市場經(jīng)濟(jì)客觀要求的調(diào)控制度安排與規(guī)則體系建設(shè)方面的問題，政府對社區(qū)、社區(qū)再對具體住戶與個人達(dá)成一勞永逸的解決方案。深圳的經(jīng)驗(yàn)，對于全國具有重要啟示作用。

“棘手”的小產(chǎn)權(quán)房

從長期遠(yuǎn)景方面設(shè)想，經(jīng)過一系列的漸進(jìn)改革（包括分批增加跟進(jìn)試點(diǎn)），全國所有土地終將歸于一個國有平臺，土地使用權(quán)的性質(zhì)和交易將徹底告別城鄉(xiāng)分治格局。其中，需要解決以下幾個問題：

首先是基本農(nóng)田“占補(bǔ)平衡”機(jī)制，要充分運(yùn)用重慶“地票”制度經(jīng)驗(yàn)與市場對接。

其次是在基本農(nóng)田耕作方面，實(shí)行所謂“永佃制”。耕作者沒有終極產(chǎn)權(quán)，但負(fù)責(zé)管理土地的開發(fā)使用權(quán)。使用權(quán)清晰，且可交易。

第三，農(nóng)村區(qū)域宅基地的實(shí)際使用權(quán)、持有權(quán)早已明確。沒有時間限制，繼續(xù)長期持有，但也應(yīng)變?yōu)椴粌H可繼承、而且還可交易。這些都能夠在國有終極產(chǎn)權(quán)平臺上與市場機(jī)制所要求的要素流動，以及其他所有的產(chǎn)權(quán)規(guī)則、使用權(quán)交易規(guī)則對接。

第四，小產(chǎn)權(quán)房是比較棘手的問題，必須各地分類處理。按照深圳和一些其他各地的經(jīng)驗(yàn)，分類處理規(guī)定不能“一刀切”，一定要注意其中的復(fù)雜問題。可以明確設(shè)立一些規(guī)則，經(jīng)過談判后，形成解決方案，逐步消化原有的利益不均衡問題。比如，小產(chǎn)權(quán)房的住戶，分期交出追加的土地地租（國家土地產(chǎn)權(quán)收益）。房價缺口部分，可部分追索等。經(jīng)過若干年調(diào)整后，逐漸終結(jié)小產(chǎn)權(quán)，土地使用權(quán)歸于一個統(tǒng)一平臺上，與其他所有住宅土地使用權(quán)一樣，接受70年的同等法定條件。到期以后，使用權(quán)按照物權(quán)法規(guī)定，作為“用益物權(quán)”經(jīng)過手續(xù)流程，可自動續(xù)期。土地進(jìn)入一個國有平臺后，即可告別二元格局，真正對接要素市場的規(guī)范化和可流動，配合社會長期發(fā)展、國家現(xiàn)代化建設(shè)要求的長治久安局面。

（本文經(jīng)授權(quán)轉(zhuǎn)載自賈康學(xué)術(shù)平臺，內(nèi)容選自《國有平臺、整合分類、權(quán)益求平、漸進(jìn)歸一：中國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地制度改革的難題破解路徑一一基于深圳調(diào)研的報(bào)告》，作者：賈康，程瑜，陳龍，陳通）

（責(zé)編王茜美編劉曉瑩）