多元社會目標取向的公共治理過程：芝加哥河濱步道地區城市設計實施研究

張 穎

0 引言

城市設計在我國經歷了40多年的發展，在開發建設中發揮了重要作用。原規劃編制辦法規定在規劃編制各階段都應運用城市設計方法。2015年中央城市工作會議以來，城市設計受到國家層面的重視，全國廣泛開展城市設計管理試點，國土空間規劃也注重城市設計方法。我國學者對世界各國的城市設計實施經驗開展了廣泛研究，包括城市設計運作[1-3]、城市設計制度[4-5]、城市設計導則[6-7]、城市設計控制[8-10]、設計審議[11-12]和激勵誘導機制[13]，[14]145等。既有研究視角多以管理、制度或政策為主，以抽象的機制方法為對象，較少對真實情景中的社會進程進行長時段考察，對社會治理背景下的新特征尚未充分關注。本文力求全景透視真實發生的長期社會過程，概括提煉其背后的機制體系，探究在新的社會形態中城市設計的作用空間和社會價值。

芝加哥的城市建設管理享有廣泛聲譽，曾被美國市長協會選為全美城市發展和管理的模范，英國《經濟學人》雜志曾以封面文章介紹其成功轉型[15]的過程，其政府的治理能力較強，有著悠久的規劃歷史。芝加哥河濱步道（Chicago Riverwalk）是城市空間營造的杰作，曾獲得過魯迪?布魯納（Rudy Bruner）[16]城市卓越獎、A+建筑獎，以及美國建筑師協會和美國景觀設計師協會等機構的眾多獎項，深受芝加哥人民和來自世界各地人們的喜愛。故本文選取其為研究對象。

哈米德?胥瓦尼（Hamid Shirvani）[17]基于對美國城市設計實施的總結，提出3種城市設計實施機制：管理的機制、法律的機制和經濟的機制。馬修?卡莫納（Matthew Carmona）[18]基于倫敦地區案例研究形成城市設計實施理論，以時間維度劃分為循環的4個階段：設計—開發—使用—管理，并考察不同利益相關者在各階段中的權力關系和作用。林穎等[14]143-146將美國城市設計實施體系解析為4個層面：法律層面、行政層面、社會層面（公眾參與）和經濟層面，總結為強制性與誘致性并行的實施路徑。本文的分析框架基于實際內容并借鑒上述三者，以管理、法律、經濟3方面為基礎；將權力關系和公眾參與整合為社會進程；將建設、使用和維護管理整合為直接實施過程；并根據實際加入評估和改進過程。分析的空間范圍主要為已建成的一、二、三期步道及兩側地區，對于正在實施的南延伸段和東優化段未予詳述。

1 芝加哥河濱步道的實施背景

1.1 城市概況

芝加哥是美國第三大城市，位于密歇根湖西南岸，人口270余萬人，城市面積約600 km2，大都市區人口近1 000萬人。芝加哥于1837年建市，隨著伊利諾伊州和密歇根州運河的建成，成為聯通五大湖和密西西比河的交通樞紐，其后又成為美國鐵路樞紐和制造業、零售業中心。今天，芝加哥已經轉型成為全面發展的全球城市，被譽為美國經濟最平衡的城市，是世界級期貨金融中心、商業中心、制造業中心和航空樞紐，也是公園之城、音樂之城、運動之城、大學之城、旅游之城和設計之城等，每年接待游客達8 600萬人[19]3。芝加哥的規劃建設有著悠久而興盛的傳統，1871年大火后重建形成現代化的中央商務區。1893年芝加哥世博會開啟了美國的城市美化運動。1909年，丹尼爾?伯納姆（Daniel Burnham）[20]受雇于商人俱樂部（后并入商業俱樂部），他主持制定的《芝加哥規劃》是美國最早的城市綜合規劃。如今，芝加哥保持了扇形放射空間結構，CBD位于中心區輕軌環線（loop）內，周圍有北片、西片和南片，外圍是以獨立住宅為主的郊區，沿芝加哥河和高速路沿線分布有產業用地。公園綠地形成圈層和網絡系統，東側臨密歇根湖形成綿延42 km長的湖畔公園帶[21]，全市有580多個公園，人均公共綠地超過12 m2。芝加哥有便捷的地鐵、公交和鐵路交通，中心區有地下貨運道路系統，有長488 km的自行車道，在2016年被評為美國最佳自行車城[19]3。芝加哥的城市布局和綠地、水系情況參見圖1。

圖1 芝加哥中心區開放空間規劃圖（2003年）Fig.1 Chicago Central Area Plan of open space(2003)

1.2 芝加哥河

歷史上的芝加哥河注入密歇根湖，把芝加哥市的污水也排入湖中（見圖2a），由于城市取水也是在密歇根湖，帶來飲用水衛生問題。1885年的一場暴雨將大量污水沖入湖中，引發疾病，造成該市約12%的人口死亡。1900年衛生船舶運河建成，將芝加哥河的南支流與德斯普萊內斯河連接起來，并扭轉了芝加哥河的流向，被稱為“芝加哥河轉向”（Chicago River's Reversal），污水被引向密西西比河（見圖2b）。1939年河口船閘建成，實現了對流量的控制，今天的芝加哥河水位比過去低了約3 m[23]9。至1970年代環保運動興起，芝加哥開始修建深隧排水系統收集暴雨溢流，治理河水已累計投入數十億美元[24]。沿河道兩側的用地按規劃實行開發控制，即“芝加哥河廊道開發控制段”。本文介紹的芝加哥河濱步道地區位于“干流”部分，長度約2 km，是整體濱河發展框架中的一段（見圖2b）。

圖2 芝加哥河水系示意圖Fig.2 Chicago River information illustration

2 規劃設計過程和主要內容

2.1 相關規劃、研究和設計的整體過程

芝加哥河濱步道的實施是多個部門和社會組織長期共同行動的過程，多個規劃、研究、計劃和設計相互支持、交織組成系統。按成果分類考察其過程如下[23]9-25，[26]1-5，[27]124-133，[28]。

第一類成果是總體城市設計或“母規劃”。最早提出芝加哥河規劃設想的是1909年的“伯納姆規劃”。100多年來，芝加哥河作為城市第二條濱水市民空間的構想一直廣受認同，后來的各類規劃延續發展了“伯納姆規劃”的核心理念，只是由于經濟可行性等因素未能早日實現。

第二類成果是城市設計導則和標準。包括1990年的《芝加哥河城市設計導則：內城走廊》，1999年的《芝加哥河廊道設計導則和標準》，及其修訂的2005年版本，2019年更新為《芝加哥河設計導則》。該系列文件由芝加哥規劃和發展部會同相關部門共同制定，為設計和開發者提供了指南，也是芝加哥規劃發展部和其他部門在審查沿河擬議改善時的依據。此外，還有專門性導則，如2019年的《芝加哥河標識標準和導則》。

第三類成果是對“芝加哥區劃條例”（Chicago Zoning Ordinance）的修訂。這是法律路徑實施的成果。此區劃條例修訂于1998年4月經芝加哥市議會通過。該修訂也是由規劃和發展部會同相關部門共同制定的。

第四類成果是框架性城市設計。2009年，《芝加哥河濱步道干流框架規劃》完成，由SOM公司等合作編制，為各部門開展實施活動及后續方案設計提供了基礎。該成果由芝加哥區劃與規劃局和實施主體部門芝加哥交通部共同主持。

第五類成果是實施性設計方案。包括2001年羅斯?巴尼建筑師事務所（Ross Barney Architects）編制的“一期設計方案”，2012年其與佐佐木事務所（Sasaki）及其他相關事務所合作編制的“二、三期設計方案”。上述實施方案由芝加哥交通部主持，各相關部門和社會組織參與。

第六類成果是相關規劃和行動計劃。1992年，芝加哥交通部主持開展了《芝加哥河道可行性研究》。1997年，規劃發展部會同相關部門共同制定《芝加哥河廊道發展規劃》，這是重要的基礎性規劃，前述的第二、三類核心成果都屬于該規劃的部分內容。其他成果還有：1993年芝加哥公園區和庫克縣森林保護區啟動的《城市空間行動》，1998年社會組織芝加哥河之友開展的《芝加哥水道的感知與利用調查》，2002年芝加哥公園區發布的《芝加哥河總體規劃》，2003年芝加哥規劃委員會通過的《中心區規劃》，2005年戴利市長辦公室發布的《芝加哥河議程》，2007年芝加哥河之友發布的《芝加哥河行動計劃》，2009年芝加哥規劃委員會通過的《中心區行動計劃》等。

2.2 城市設計的主要內容

1909年的“伯納姆規劃”構想了一個雙水濱的城市：沿密歇根湖形成濱湖大型公園娛樂區，沿芝加哥河形成娛樂走廊，污染必須停止，建設宜居的濱河地區[23]9。圖3為該規劃中芝加哥河的意向圖示。

圖3 “伯納姆規劃”中的芝加哥河規劃示意圖Fig.3 Burnham's vision for the Chicago River

2005年版設計導則和標準包括對審查的指導，退界要求，河岸區、城市綠道區、開發區的設計導引，以及Bubbly Creek地區的開發指南，附錄部分包括街道家具與標識、港口許可、水岸處理、擋土墻設置和暴雨處理等。該文件適用于距芝加哥河30 m范圍涉及的所有類型的開發項目[30]。2019年最新版設計指南體現了更多的公眾意見：河流應有自然美感，應優先考慮休閑和公共活動，設計應有創造性并與周邊社區相聯系[31]11。

“芝加哥區劃條例”修訂是對《芝加哥市政法令》（Municipal Code of Chicago）第17章“芝加哥區劃條例”的局部修訂。第11.11-（n）節增加對濱河30 m范圍所涉建筑退界9.1 m（30英尺）的規定，同時設定了小微建設可免除的具體條件。第11.11-2（l）節增加了規劃發展專員、規劃委員會和市議會在審查相關開發申請時需要依據的準則，使其發展有利于增強美麗、便利、經濟潛力、娛樂價值和環境質量。準則具體為7條，并規定應該遵守芝加哥城市設計導則和規劃總體目標[32]。

《芝加哥河濱步道干流框架規劃》是在一期一個街坊建成開放取得良好效果的情況下啟動的，對干流全線2 km范圍開展整體框架性設計，包括4個區段，自西向東依次為匯流區、拱廊區、市政區和市場區[33]。

實施性設計方案分兩部分開展[34-35]：一期為中部的3個街坊，東鄰歷史和商業型街道密歇根街，西至瓦巴什街，包括西段于2005年先開放的越南退伍軍人紀念廣場（瓦巴什廣場），以及東段2009年建成的橋樓博物館廣場和密歇根街廣場。二、三期整體設計成6個“房間”（rooms）：其中二期位于一期向西的3個“房間”，主題依次為濱海廣場（The Marina Plaza）、小河灣（The Cove）、河劇院（The River Theater），于2015年開放；三期繼續向西，為水廣場（The Water Plaza）、碼 頭（The Jetty）和 河 堤（The Riverbank），于2016年開放。功能活動依次為餐廳和戶外座位、皮劃艇租賃和獨木舟停靠、觀賞河景、兒童和家庭嬉水、漂浮濕地花園和釣魚、河流交匯點觀景和散步。設計需解決落差2 m左右的周期性洪水垂直動態變化（見圖4）。

圖4 城市設計和現狀景觀概要圖Fig.4 Urban design schema and current landscapes

3 城市設計的實施路徑

3.1 協同的社會進程

芝加哥河濱步道城市設計實施是一個長期、漸進、協同的社會進程，政府部門和社會組織、市場主體都發揮了各自的作用，并互為基礎。前述1990年的城市設計導則是最早的實質性實施。僅就河道水質而言，如果沒有自20世紀70年代以來的污染治理和數十億美元的投入，后續的效果是無法取得的。

政治人物推動了政治議程的確立。理查德?戴利（Richard M Daley）自1989—2011年任市長的22年間，推動了海軍碼頭、千禧公園、商務區拓展、“綠色城市”建設和街道景觀提升等，促進了芝加哥的成功轉型。他對芝加哥河發展的推進著眼于市域，任期內完成了一期步道建設，并提出干流框架規劃。他于1991年組建芝加哥交通部，為后續實施提供了有力的機構配置，2003年啟動水質治理的“水議程”，2005年提出全面的“芝加哥河議程”，2007年成立芝加哥河道開發委員會[23]21-26，[36]15。后任市長拉姆?伊曼紐爾（Rahm Emanuel），有著銀行家、前芝加哥眾議員和白宮辦公廳主任的經歷，他在2011—2019年任期中大力推進步道二、三期的建設和運營，他與交通部長創造性地提出利用聯邦交通貸款的融資方案，并爭取各方支持，對實施起到關鍵作用。此外，參議員迪克?德賓（Dick Durbin）支持了瓦克大道重建并爭取到一期的聯邦資金[37]。

規劃發展部發揮了地區整體控制的基礎作用。規劃部門是芝加哥河發展理念的長期推行者，制定了一系列的城市設計導則、區劃調整、發展規劃等，并參與相關規劃和行動計劃。同時，通過推進相關法令和行使管理職能，實現對芝加哥河濱步道沿線的城市設計控制。

交通部是公共空間建設實施的主持部門。其在河南側的瓦克大道的重建中將西行車道南移15 m，為公共步道預留了空間，后來主持了步道一、二、三期的建設實施[36]18。

其他部門、社會組織和市場主體都發揮了積極作用。芝加哥公園區、芝加哥市環保局、大都市水娛樂區、庫克縣森林保護區、美國陸軍工程兵團、美國海岸警衛隊、芝加哥文化事務和特別活動部、芝加哥車隊和設施管理部等都參與了規劃建設和管理實施。商業協會“芝加哥環聯盟”一直參與規劃設計，并在運營中開展各類活動。社會組織“芝加哥河之友”自1979年成立以來，一直倡導芝加哥河的生態治理和步道建設，在實施中組織公眾參與，并出資營造“魚旅館”魚類棲息實驗空間[36]16-17。規劃設計中開展了系列公眾參與活動，包括網站、會議、展覽和河邊創意實驗室（River Edge Ideas Lab）等[31]5，11。商業主體的經營也十分成功。

高水平設計團隊起到重要作用。本地的羅斯?巴尼建筑事務所作為一期的設計團隊，在二、三期會同波士頓的佐佐木事務所共同設計。本地的SOM公司負責框架規劃。同時本地的工程設計公司阿爾弗雷德?貝內施（Alfred Benesch &Co.）和景觀設計團隊雅各布斯/瑞安事務所（Jacobs/Ryan Associates）共同提供了高水平的設計方案。

3.2 法律路徑實施

一方面是對區劃法進行修訂，進一步分為兩類。一是區劃條例的修訂。如前所述，在發展規劃中作為部分內容而編制，專門成立退界分委員會負責該部分內容，成果經市議會通過后成為法令。二是地塊土地使用規定的修訂。這是結合沿河地塊的新建、改建和使用功能調整，依申請持續進行的。例如PD13地塊改建，即圖4中現狀照片7所示居左的建筑群，市議會曾于1990年對該地塊的土地使用規定做出修訂，針對申請發布了“開發規劃聲明”（Plan of Development Statement），但由于該項目在18個月有效期內未實施，故自動恢復到1967年的規定。1996年，市議會又通過新的“聲明”，規定的新功能包括公寓、辦公、酒店、日托中心、餐廳、娛樂、戶外餐飲設施、小酒館、碼頭、水上出租車及游船、健身俱樂部、劇院及表演藝術設施、停車等。該調整有利于濱河地區功能景觀優化[38]。

另一方面是為了實施城市設計而對其他相關法律進行修改。由于芝加哥河屬于國家水道，2001年芝加哥交通部向美國交通部提交計劃，請求允許將河岸在干流段局部延伸至河中7.5 m，橋梁處延伸6 m，另有個別地段延伸15 m。國會批準了這項法案，作為1899年《河流和港口法》的修改。該法案的依據之一是美國海岸警衛隊的調查確定有限的入侵對該河道交通不會產生明顯阻礙[27]132-133。

3.3 管理路徑實施

管理路徑的實施包括兩類。

其一，依據城市設計導則和標準進行設計審議。以河道北側的PD835地塊近期新建的川普大廈為例，如圖4中現狀照片8所示。2005年3月規劃發展部進行設計審議，通過了該地塊的場地規劃和景觀規劃，方案提供了多層濱水公園和廣場，沿河岸通過退界和底層架空形成了3層走道，并在東北部形成梯田式的景觀花園，提供共約4 000 m2公共空間，步道使沿河與不同道路間的人流建立聯系，地下還設置了一條公交車道，屋頂設有花園。建筑設計在河道轉彎處形成天際線的標志性高點，立面在130 m、179 m和212 m高度有3處退界，分別與相鄰的3幢建筑的高度相呼應，以更好地融入現有建筑群[39]。

其二，根據法律賦權對土地使用活動進行批準，或對區劃法中的地塊管理規定進行微調。例如PD835地塊在議會通過“聲明”后，又通過行政管理權進行2次區劃的微調（minor adjustment），包括設置水療套房、屋頂花園等[40]。

3.4 經濟路徑實施

芝加哥河濱步道實施的一大亮點是其創造性的融資方案。二、三期步道所用資金高達1.16億美元，這在當時美國次貸危機后的經濟形勢和政府公共投資不斷緊縮的大背景下是面臨著極大困難的。市長和交通部開創性地提出申請聯邦運輸基礎設施融資創新法案（TIFIA）的貸款，以河道上未來運營的餐飲娛樂、皮劃艇租賃與游船觀光等特許經營權30年的收入作為還款資金，并用芝加哥市汽車燃油稅作為擔保。此項聯邦貸款共9 866萬美元，于2013年8月獲得國會批準。其他資金來源還包括伊利諾伊州投資、芝加哥市投資、瓦克大道基金、聯邦魚類和野生動物保護等6項共計1 705萬美元。從特許經營權的實際收入情況看，2014年收入為138萬美元，到2019年就已經超過1 650萬美元，而在TIFIA貸款的生命周期預測中，2048年收入預計升到1 251萬美元，可見當前收入已遠超預期[27]144，[41]。

一期西段越南退伍軍人紀念廣場的資金來自500萬美元聯邦基金。一期東段的資金主要來自稅收增量融資計劃（Tax Increment Financing，簡稱TIF），戴利市長設定了TIF區用以支持瓦克大道重建，以及相鄰部分濱河地段的建設[27]144-145。TIF是芝加哥的一項公共基礎設施融資工具，資金由指定區域內23年的房地產平均評估價增長產生，一個TIF區內超過估價水平的財產稅增長用于償還前期公共投資發行的債券或支持區內符合目標的申請項目[42]。

此外，濱河總體框架設計的320萬美元經費來自開放空間影響費（open space impact fees）[43]。該費用從新住宅開發項目中收取，用以支持在全市77個社區中創造新的公共空間。費用的收取由規劃發展部負責，支出需經市議會批準，并在產生資金的社區內分配[44]。

3.5 建設、使用與維護管理

河濱步道地區建設的重要前提是瓦克大道向南位移。這個有著70多年歷史的地上、地下雙層道路的重建由交通部主持。步道的建設實施也由該部主持。兩岸地區的開發項目由私人開發主體建設，在此過程中受到政府部門的管理協調并通過相關程序引入公眾參與。

使用和維護管理也屬城市設計實施范疇，通過使用賦予空間性質與意義，并實現社會價值。芝加哥車隊和設施部負責維護管理和每年度的特許供應商競標。芝加哥文化事務和特別活動部主持濱河各類藝術文化活動，包括公共藝術展示、駁船博物館、音樂表演、藝術節等。如圖4中現狀照片2所示的MART項目是老建筑改建的藝術創意中心，其外立面燈光秀是傍晚河道的活力點，還有河水“染綠”的圣帕特里克節、賽艇競賽、彩船游行等各類節日①芝加哥各類慶典節日眾多，夏季幾乎每個周末都排滿了各類慶祝活動。。芝加哥公園區組織碼頭釣魚及煙火表演等。芝加哥環聯盟將濱河空間整合到“芝加哥白夜行”（Looptopia）活動中。芝加哥河之友開展系列教育和參與項目。芝加哥建筑基金會提供多個主題的游船之旅、夏季建筑講座和展覽等。管理方還與城市學院合作提供學生實習項目。水上活動不斷拓展，包括獨木舟、皮劃艇、自行車船、游船、租船和水上出租車等。

3.6 使用后評估和持續改進

2018年4月，佐佐木事務所和芝加哥河之友共同委托的“芝加哥濱河步道使用后評價”報告完成。報告肯定了在經濟、景觀、文化、娛樂方面的良好效果，但發現生態目標實現度不足，人們希望增加餐館、廁所和綠地，并開發新的拓展段[26]1-53。

前文提及的公眾參與的河邊創意實驗室從2017年9月延續至2018年1月，前后聘請了9家建筑和景觀建筑公司，與公眾一起研討濱河改進的構想。政府部門還組織成立由社區領袖、民選官員、企業主和居民組成的地區咨詢委員會，持續提供意見和反饋[31]12。

濱河地段的功能一直在發展。2018年秋，在步道的一期東段新增了社區市場，擴建現有路徑，并在特許經營權招標中支持少數族裔和婦女的本地供應商，回應了使用者的需求，同時也強化了社區功能和社會價值[45]。

4 結論和結語

深入考察案例所展示的治理過程，結合相關理論，本文概括提煉形成在新社會環境中的城市設計治理體系。而且，由于該類過程是以政府推動為主導的，不同于高線公園等公民領導型，或海濱社區（Seaside）等公司開發型，對我國強政府的體制而言具有一定的對照借鑒價值。

4.1 城市設計治理體系

隨著現代社會日益發展的信息化、民主化、網絡化和全球化，治理（governance）已經成為新的社會體系中的主要行動結構。治理概念的內涵自1990年代開始形成后不斷演進，1995年聯合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》報告中將治理定義為：“個人和機構（公共和私人的）處理共同事務的多種方式的總和，它是為了調和那些沖突或多樣化的利益所采取的合作行動，是一個持續的過程，既包括強制性的正式制度和規則，也包括人們同意或認為符合其利益的非正式安排。”[46]治理不同于傳統的行政管理（government），它具有新的屬性特征，如在主體的作用上不再以政府為單中心，而是多元主體形成的網絡；在權力關系上不再是政府直接控制，而是相對平等的協調依賴；在所利用資源上不僅限于公共資源，而且是公共和私人資源的混合；在運用工具上不僅包括直接干預，還包括多樣的間接干預[47]。聯合國開發計劃署在1997年的《人類可持續發展的治理》中提出治理的三方參與主體——政府（government）、公民社會（civil society）和私營部門（private sector）[48]。本案例的治理過程體現了上述特征。

基于對案例的深入解析，并結合治理、管理學和社會學相關理論，提出政府主導型城市設計治理體系框架（見圖5）。該體系分為3大部分：人、平臺和過程。作為參與主體的人，包括政府、公民社會和市場主體3個部分；城市設計發揮了各方協同治理公共事務的平臺功能；治理過程包括目標凝聚、戰略協同、整合實施和評估改進4個階段。其具體解釋如下。

第一，關于三方主體及其內在聯系。隨著社會不斷進步，國家和地方政府、社會組織和公民、企業等市場主體間形成網絡化關系，社會運行機制不再僅依靠傳統的威權體制運行，而是日益結合民主的機制，其調控手段也不限于強制性或約束性手段，而是更側重通過目標認同來凝聚各方行動。簡言之，通過對多元社會目標的整合和認同提供“政府—市場主體—公民社會”三方協同的動力機制。在本案例中，芝加哥河的發展目標并非僅是提供美觀的公共空間，而且是多元社會目標的集成，包括環境目標、文化目標、社區發展目標、經濟目標和政治包容目標等。曼紐爾?卡斯特（Manuel Castells）[49]在《認同的力量》中揭示了在網絡化社會中認同的建構對于社會進程的解釋意義，盡管他著重于全球化背景下的抵抗性認同，但也指出合法性認同對于公民社會建構的基礎作用，以及計劃性認同有潛力構建一種新的公民社會。在城市設計治理進程中的認同，既有對于公共行動合法性的認同，也帶有新的社會關系建構的計劃性認同的性質。

第二，關于城市設計的平臺功能。平臺理論是1990年代在管理學科中發展起來的，主要有產業組織、戰略管理和技術管理3個流派，平臺是在網絡化社會關系中通過節點間的多邊架構來發揮網絡效應的經濟組織模式[50-51]。本文認為，平臺作為一種適應網絡化關系的組織模式，不僅適用于經濟領域，在社會治理領域也具有適用性。本案例中所展示的平臺作用表現在3個方面：（1）城市設計并非是各類治理行動的全部內容，而是為各主體參與治理提供了接口。例如，市長發起的“芝加哥河議程”有著生態環境治理、平衡河流用途、改善社區生活等多元目標；芝加哥河之友的“芝加哥河行動計劃”有凈化水質、改善生境、增加開發空間、保護土地權益、增加休閑機會、建設伙伴關系和爭取資金投入等多種目標。（2）城市設計平臺通過其創新和效率創造出新的價值。例如，通過道路南移、河岸延伸、以新增經營性空間的未來經營權收入貸款等，使原來的“不可能”成為“可能”，為多元社會目標的實現做出基礎性貢獻。（3）城市設計平臺還為各方捕獲收益提供架構控制點。例如，濱河經濟的良好收益保障了項目的持續發展；水邊休閑、娛樂等活動為城市活力和周邊社區做出貢獻；人們對河道觀念的改變為環保活動的開展帶來更有利的前景。

第三，關于城市設計治理過程。對比發現本案例的實施過程與戰略管理過程模型較為接近，這可能是由于城市設計治理主要是由目標愿景引領的，而不同于公共政策模型從問題出發，或計劃管理模型強調績效指標控制。戰略管理一般分為3個階段：戰略形成、戰略實施和戰略評估[52]。而城市設計治理過程以規劃設計為基礎，在前期階段顯然更加充實，故概括為4個階段：（1）目標凝聚是總領性階段。在孤島式的專業職能視角下，城市設計是相關專業人士和部門的行動閉環，但在開放的、民主的、網絡化的治理情境下，則需要通過總體愿景、多元目標和政治議程來形成多元主體的共同行動的動力機制和協同框架。（2）戰略協同是各方通過不同層次、不同領域的規劃和計劃來建構行動戰略系統的過程。在本案例中可見，這些規劃并非“規劃打架”，而是各方圍繞共同的目標，逐步界定各自的子目標，明確各自的行動方案并彼此協調的過程。規劃設計不是個別部門的專有職能，而是社會通用的實現系統熵減的有力工具。（3）在整合實施階段，法律路徑和管理路徑相結合形成實施的制度性基礎，經濟路徑實施保證了可行性，建設、使用和維護管理是全生命周期的物質空間塑造過程。（4）評估改進階段在本案例中顯示出較高的重要性。盡管從文獻綜述看，其并未被普遍認為是城市設計過程的單獨階段，但隨著城市設計從項目實施向社會治理的方向轉變，使用后評估和持續改進也將成為治理過程的重要環節。

4.2 對我國城市設計發展的借鑒價值

我國正在推進國家治理體系和治理能力建設。隨著發展進入新階段，城市設計也將在城市更新、風貌改善、品質提升和可持續發展等方面發揮日益重要的作用。而且隨著社會的進步，市場和社會主體也將日益廣泛地參與到公共治理的過程中。在這樣的背景下，國外城市設計治理體系的先發經驗對于我國具有一定的借鑒價值。

第一，對城市設計定位的認識亟待轉變。城市設計不僅可以作為規劃編制方法或項目藍圖，還可以在空間相關治理中發揮平臺作用，城市設計的綜合性、創新性、非法定性和易接入性等特征，使其比法定規劃和項目計劃等更適合于承擔治理平臺的功能。第二，需要轉變對城市設計價值取向的認識。城市設計不僅追求空間發展目標，而且追求多元社會目標進而在空間上予以體現，同時通過社會目標認同推動政府、市場和公民社會協同參與。第三，在經濟上的可行性和可持續性應成為城市設計治理的重要內容。本案例中如果沒有道路南移和堤岸延伸，沒有經營性空間的安排和特許經營權收入償還貸款的設計，經濟上的可行性就不可能實現，可見，空間設計需要與經濟運作加以整體考慮。還有TIF和開放空間影響費等制度。我國在城市更新和可持續社區的推進中，迫切需要通過城市設計把經濟運行與空間設計、制度安排統籌起來。第四，完善城市設計實施的制度性機制，形成條例和準則、地塊使用規定、相關法律一致性修訂等法律層次，以及基于導則的設計審議、審批協調等管理層次的實施性制度體系，并在地方政治議程中將城市設計納入常規框架，為城市設計治理提供體制基礎。第五，通過使用、維護和動態優化形成全生命周期的實施過程，空間實體的文化意義和社會價值正是在被使用者使用的過程中得以實現的。第六，科學民主地開展評估和持續改進，實現治理過程的進化發展。

本文通過個案深度解析并結合相關理論解釋，力求深化對城市設計治理體系的認識，為我國城市設計的未來發展提供若干借鑒。由于所選案例有限，相關社會過程復雜，以及中美兩國的國情差異，未來仍有待結合實踐不斷探索適合我國的城市設計治理模式。