新加坡組屋定期維修翻新機制對我國老舊社區改造的啟示

黃經南 楊石琳 周亞倫

0 引言

近年來，隨著1990年代住房改革以后集中建設的大批住宅小區開始呈現出不同程度的老化，成為所謂的老舊小區[1]，以老舊小區改造為主的社區規劃在各地紛紛展開[2]。一方面，這些老舊小區不僅影響城市風貌，而且多數設施不齊全或破損，影響居民的生活質量，亟需改造；另一方面，老舊社區居民多為低收入、老人等弱勢群體，在社會經濟快速發展的同時，如何保持老舊社區的社會穩定成為各級政府面臨的全新挑戰。因此，社區規劃，尤其是老舊社區改造（或更新）規劃，日益成為存量規劃時代城市地方政府實現經濟發展、平衡城市增長與社會穩定的新工具[3]。

我國老舊小區的改造任務艱巨。首先，老舊小區規模巨大，截至2019年5月底的摸底調查，需要改造的城鎮老舊小區有17萬個，涉及居民上億人；其次，老舊社區改造資金壓力巨大，參照各地改造的平均成本，按環境整治、部分整治和全面整治3種改造方式綜合測算，全國老舊小區所需改造資金為3萬億元—14萬億元，平均每個老舊小區所需改造資金為1 700萬元—8 000萬元[4]。在我國各地財政日趨緊張的情況下，要實現這一目標并不容易。造成老舊小區大量出現并且改造困難的根本原因在于，目前我國的居住小區缺乏一個常規的維修機制，導致很多老舊小區前期就缺乏日常維修，而目前更新周期將至又缺乏一次性改造經費，且后續維護更沒有資金和機制保障的局面。因此，探索適合我國老舊小區的改造維修機制，實現社區的可持續發展顯得尤為重要。

新加坡于20世紀60年代開始興建公共組屋，并將其作為主要的住宅模式延續至今[5]。公共組屋的定期維修翻新機制，既包括日常維修，也包括定期翻新，在實現改善小區環境、增進社區活力、促進社區可持續性發展等方面做出了很好的示范。本文通過對新加坡公共組屋定期維修翻新機制的全面分析，借鑒其成功經驗，結合我國國情，以期為我國的老舊社區更新提出相應的建議。

1 我國老舊社區改造面臨的問題

1.1 老舊社區缺乏維修機制

不同于通常的有專門維修基金的商品房小區，我國的老舊小區多數為由原來的單位大院、農民還建房、以前的經濟適用房等政府主導建設的小區演化而來[6]。許多老舊社區在建立伊始就缺乏物業服務，日常維護缺位，兼之沒有固定的翻新，因此導致社區的基礎設施、公共環境、建筑安全隱患等問題日積月累，逐漸爆發。再加上經濟社會轉型過程中一些單位倒閉，很多社區失去主管單位，最終淪落為無物業管理、無主管部門、無人防物防的“三無小區”，使得這些老舊社區的維護難上加難。

1.2 老舊社區改造缺乏經費保障

在目前我國老舊社區改造費用基本由政府承擔。例如，在全國范圍內，老舊社區的改造資金除少數為中央財政專項負擔外，多數由地方政府特別是區縣一級政府承擔，但地方政府的財力往往是有限的，無法滿足社區改造的巨大資金需求。具體來說，社區改造一般是區縣的建設局（有的地方稱為建設委員會或住建局）具體負責，與老舊社區改造相關的是其常規的“城鄉社區支出”一項經費。但這一項反映的是政府城鄉社區事務的整體支出，除了與社區改造直接相關的“城鄉社區規劃與管理”“城鄉社區公共設施”“城鄉社區住宅”這3項外，還包括“城鄉社區管理事務”“城鄉社區環境衛生”“建設市場管理與監督”等開支。而其中的“城鄉社區管理事務”與“建設市場管理與監督”等往往占據支出的大部分，與老舊社區改造相關的3項反而比例不高。以武漢市經濟實力較強的武昌區為例，每年城鄉社區基本支出不超過2 000萬元，即使全部用于老舊小區改造，也僅能勉強滿足一個老舊社區的改造資金需求[7]。此外，各地在老舊社區改造中，扶持的力度不一致，也給老舊社區改造的實施帶來一定的困難。例如在老舊社區增設電梯的項目上，北京補助最高70萬元/臺，四川、南京、杭州、廈門補助則只有20萬元/臺，廣州、福州補助更少，僅有10萬元/臺[8]。因此，在目前各地政府財政緊縮的大背景下，多數地方政府無力承擔眾多的老舊社區改造資金，導致社區改造規劃擱淺或改造不徹底，而社區的后續維護經費更是無從談起。

1.3 老舊社區產權多元，改造意見不統一

中國的老舊社區種類較多，特征不一，涉及的產權問題也更為復雜，主要分為4種：傳統型社區、單位制型社區、商品型社區和邊緣型社區（城中村）[9]，其中單位制型社區又可分為政府直管公有住房、單位自管產和行政事業單位作為產權人的社區（見表1）。不同的老舊社區中產權歸屬不同，產權的復雜性和部分產權爭議是當前老舊社區改造困難的主要原因之一。此外，老舊社區居民復雜，以老人和租戶居多，諸多小區60歲及以上人口占比達半數以上，租戶占比高達約1/3[10-11]。多數情況下，居民的訴求并不相同，對改造的態度不統一，也為社區改造帶來困難。

表1 不同老舊社區的特點和產權特征Tab.1 Characteristics and property right characteristics of different old communities

1.4 社區規劃缺乏法定地位

老舊社區規劃是以社區改造更新為主要形式的一種社區規劃類型，而在我國的城市規劃體系中，社區規劃并不屬于法定規劃，因此也并沒有定期編制的規定。這與我國對“社區”的理解有關。“社區”一詞最初源于社會學，我國的城市規劃長期偏重物質空間規劃，因此只有“住宅區”或“居住區”的概念，并沒有社區規劃的說法。與此相對應，我國發展較為成熟的是居住區規劃，作為修建性詳細規劃的一部分，在我國經歷了多年的實踐。直到20世紀90年代末，隨著多學科交融、規劃師對人文的日益關注以及政府社會治理能力提升的需要，社區規劃才在我國逐漸起步，但至今并未納入法定規劃。因此，法定地位缺失、保障體系不健全、編制程序不完善，使得老舊社區規劃雖然很熱門，但實際地位得不到保障，這也是造成目前社區改造困難的深層次原因之一。

2 新加坡組屋定期維修翻新機制的成功經驗

2.1 組屋維修翻新的緣起

為更好地實現“居者有其屋計劃”，新加坡政府于1960年成立新加坡建屋發展局（Housing ＆ Development Board，以下簡稱“HDB”），全面負責新加坡的公共住房規劃與建設[12]。這種公共住房在當地被稱為“組屋”，是由HDB統一建設、定價及運營管理，主要面向新加坡普通民眾的一種組合住宅形式[13]。目前，組屋在整個新加坡住房市場中占據80%左右的份額，可以說是新加坡最普遍的住宅類型。

最初建設的組屋是為了解決住房緊缺問題，因此多為小型住宅，面積較小，配套設施也不齊全[14]。后續的組屋建設雖然逐步完善，但也不可避免地逐漸呈現出老舊狀態。為了讓舊組屋持續保持房產價值和宜居性，從20世紀90年代開始，HDB開始實行組屋翻新計劃，并以此來推動新加坡的舊區改造。

2.2 組織形式

新加坡組屋維修翻新包括日常維修和有計劃地翻新兩種類型，其組織形式為“政府主導，公眾參與，企業承包”。HDB不僅是組屋的規劃與建造者，也是組屋的管理者。為此，HDB特設41個公共住宅區辦事處來負責組屋的申請登記、租售、維修翻新等工作，作為組屋維修翻新的統籌者[15]。

組屋的日常維修養護由專業的物業管理公司承包。對于公共部分的維護，HDB會統一組織物業公司進行管理，這是必須事項。對于室內部分，雖然可以由屋主自由選擇，但HDB也會對具有專業資質的承辦商進行列表，以供屋主選擇。組屋翻新則是由HDB統籌，翻新與否也主要取決于組屋居民自身的意見。HDB在組屋翻新前，會組織所有具備投票資格的家庭參加公開的投票表決，只有75%以上表決票通過，組屋的翻新工作才能開展[16]。居民意見通過后，組屋的翻新工程將交由社會公司承包，負責組屋翻新工程的實施。翻新工作開展之時，居民還將成立鄰里工作委員會，來監督翻新工程的進展以及收集和反饋居民意見，并在預算范圍內盡可能滿足居民需求。

2.3 維護周期

新加坡組屋堅持“五年一小修，十年一大修”的基本原則。小修是指外立面和室外裝修的更新，大修則是指面積增加或功能改善[17]，主要通過短周期的維修和必要的翻新來實現。

新加坡政府規定，每5年要對房屋的外墻、樓梯、公共走廊、屋頂等進行一次清洗或粉刷，每10—14年要對屋頂隔熱層、防水層進行一次更新[18]。但組屋的翻新則是與時俱進的，由于組屋建造年代的不同，HDB對每一代組屋制定不同的翻新計劃。從1990年至今，HDB相繼推出主要翻新計劃（1989年）、中期翻新計劃（1993年）、選擇性整體重建計劃（1995年）、電梯翻新計劃（2001年）、特別翻新計劃（2002年）、鄰區更新計劃（2007年）和家居改善計劃（2007年）[16]，[19]30-32，以適應不同時代組屋的翻新需求。理論上在99年屋契時間內，所有的組屋均可享受兩次翻新機會。

2.4 維修翻新方式

組屋的日常維修包括公共部分和室內部分。公共部分包括房屋外立面、屋頂、走廊、樓梯等的維護；室內部分則是指對室內設施的維護和養護，包括空調機、天花板、墻面、視窗、地板、門、水管、水槽和洗臉盆、電氣配件和接線等。

組屋翻新則是HDB統一對不同年代的組屋推出的有計劃翻新。新加坡政府針對不同時期的組屋推出不同的翻新計劃，但由于各翻新計劃的受益組屋不同，其翻新需求可能存在共性。因此，不同時期的翻新計劃之間，有的互為補充，有的內容相互重疊。概括而言，可總結為3種方式的翻新，包括空間/設施的升級、空間的新增和組屋整體的重建，其中空間/設施升級的具體內容也因空間層面而異（見表2）。

表2 新加坡組屋翻新方式Tab.2 Refurbishment of HDB flats in Singapore

2.5 資金來源

組屋日常維修維護由物業管理公司承包，其資金主要來源于業主或租戶。組屋的翻新則與日常維修不同，若家庭里有新加坡公民（Singapore Citizen，簡稱SC），則HDB將提供補貼，獲益屋主只用承擔其中一小部分費用。原則上，公共區域以及組屋單元基本設施的翻新費用由HDB承擔，比如中期翻新計劃中樓棟和鄰里內的公共區域的翻新，家居改善計劃中污水管的更換、剝落混凝土的維修等部分。少數翻新須由獲益屋主出資一部分，如家居翻新計劃中浴室、入戶大門等的翻新，需由獲益屋主支付5.0%—12.5%的費用，電梯翻新計劃也需由獲益屋主支付少部分費用[20]。一般而言，屋主第二次翻新所承擔的費用比例比第一次要高（見表3）。若家庭所有成員都為新加坡永久居民（Singapore Permanent Resident，簡稱SPR），則需由屋主承擔翻新的所有費用。

表3 新加坡組屋翻新資金來源（單位：新幣）Tab.3 Sources of funding for HDB renovation in Singapore（unit:Singapore dollars）

HDB承擔的這部分費用主要來源于HDB在售賣或出租組屋時，從獲益中留下的一筆費用，即物業管理資金。考慮到低收入家庭的支付能力，所有的翻新費用先由HDB統一墊付，待翻新工程完成后，HDB再統一計算每戶居民需承擔的費用，并支持按月付款或動用公積金支付。若翻新方式為整體重建，則居民可以選擇獲得HDB的全額賠償或待組屋重建后遷回原址。HDB之所以能承擔下組屋翻新過程中的巨額費用，除去售賣或租賃組屋獲得的收益外，還歸因于政府每年向其提供的低息貸款和資金補貼。

2.6 取得的成就

從1990年新加坡政府推出翻新計劃以來，新加坡政府累計撥款33億新元，獲得翻新的組屋單位約24萬個[21]。其中屋齡滿40年的約有7萬個，而最老的組屋超過50年之久[22]。盡管年限已久，但大部分組屋并未呈現出破舊之跡。這全得益于新加坡組屋的定期維修翻新機制。在物質層面，維修翻新提供了現代化的設計，改善了組屋的物質環境，打造了更多綠色空間和無障礙設施，以及開辟藝術與歷史角落等，提高居民的生活質量，保障居民住房的房產價值，使居民能切實享受城市發展帶來的成果。在社會層面，維修翻新營造了一個安全、穩定、融洽的社區氛圍，使對社區滿意的住戶比例提升至87%[23]，并維系了原有的鄰里關系，留住年輕一代，還通過維修翻新過程中的公眾參與增強了居民的社區凝聚力和歸屬感。

3 新加坡組屋定期維修翻新機制給我國老舊社區改造帶來的啟示

可以看出，新加坡的組屋正是因為有一個常規的維修翻新機制，才能歷久不衰。由此，針對我國社區改造中面臨的問題，結合我國國情，筆者試對我國老舊社區規劃提出以下建議。

3.1 成立全面負責社區改造和后續維護的專業部門

在我國，社區的改造更新大多依靠“××改造辦公室”這一臨時性政府部門開展，其屬于臨時性組織，無法保障社區的后續更新問題。一些城市近年開始成立城市更新局來負責城市更新工作，但仍是少數。此外，社區改造涉及面廣、內容多，需由相關部門共同協作完成，而現階段的部門協作也是社區治理面臨的一大難題。新加坡組屋的建設與維護主要依靠HDB這一專業部門來統籌管理，且制定了一系列維護管理制度，保障組屋的持續更新有組織有計劃地進行。我國可借鑒新加坡的經驗，考慮由城鄉規劃主管部門牽頭，聯合環衛、道路、衛生、電力等有關部門建立專門的類似HDB的老舊社區改造更新管理部門，不僅能有效地實現多部門聯動和協作，提高改造效率，而且作為管理者，能對老舊社區的改造與后續維護進行統籌管理。同時，針對不同規模、不同質量、不同年代的老舊小區，可提出相應的指導意見和標準，將老舊社區的更新與改造流程規范化。

3.2 確定適應城鎮化發展進程的維護周期

我國的老舊社區改造大多伴隨整體區域的再開發，或是基于大型城市形象工程而開展。在這種建設背景下，老舊社區的改造多是一次性的，并無后續維護的機制。新加坡的定期維修翻新機制既包括日常維護也包括定期翻新，其提出的“五年一小修，十年一大修”的翻新原則從政府管理的層面上解決了組屋持續更新的問題。在城鎮化迅速發展的中國，新加坡“小修”與“大修”的時間周期可能并不適用，但是它為我們提供一個思路：對于老舊社區的更新與維護應當是多次的、長時間的。對于不同城市，可以由上述專門的類似HDB的老舊社區改造更新管理部門，根據城鎮化進程的快慢確定具體的更新周期。如城鎮化進程較快的城市可以選擇“三年一小修，六年一大修”，城鎮化進程一般的城市可以選擇與新加坡相同的頻率，城鎮化進程慢的其他城市則可以選擇更低的頻率。

3.3 建立“政府主導，非政府機構實施，居民監督”的運營維護機制

我國的老舊社區改造多采取自上而下的模式，多依賴于行政力量，缺乏足夠的市場參與和居民參與。新加坡組屋雖由HDB統籌組織物業公司進行運營維護，但由于市場獲利可觀，居民意見得到充分尊重，組屋的維修翻新得到市場和居民的廣泛支持，逐漸發展成為一種自下而上的社會行為。在中國可以參照此模式，采用“政府主導，非政府機構實施，居民監督”的形式，使不同社會主體和利益相關方都能參與到老舊社區的運營維護中，并最大限度考慮各個群體的訴求，均衡各方利益。

前文提到建立類似于HDB的老舊社區改造更新管理部門充當管理者的角色。首先，應根據不同的城市現狀建立完善的市場運行機制和管理制度，將翻新、運營、維護流程標準化。其次，需制定一定的優惠政策吸引企業進入老舊社區物業管理這一新興市場。如針對某些難以推行的更新項目，可以制定相應的補償機制或獎勵機制，類似于容積率補償，企業提供一定的翻新服務后可在其他方面享受一定的優惠政策，以提高企業參與老舊社區更新的積極性。

在運營維護具體實施方面，實施主體應包括兩個部分：一是實施改造工程或提供物業服務的公司；二是提供志愿服務的非營利組織，如各種社區團體和組織等。公司根據居民意愿和資金籌措情況，開展相應的社區改造工程或提供不同層次的物業服務。非營利組織則可以和社區、街道一起舉辦社區活動，幫助營造社區文化，重塑社會凝聚力。

居民作為社區的主人，首先有權選擇是否進行社區更新，然后選擇社區更新的方案與類型，并提出自身訴求；其次，在翻新過程和后續維護中，監督企業是否按照承諾進行相應改造，或者后續是否完成定期的維護，向政府積極反饋，共同維護社區。從而使老舊社區維護翻新成為自下而上、由內而外的居民行為，而不是純粹的政府行為。

3.4 確定適應不同類型社區的維修翻新方式

我國許多老舊社區由于缺乏物業管理，日常維護不到位，也沒有定期的翻新，因而導致各種社區問題逐漸累積乃至爆發。參考新加坡的維修翻新方式，我國社區的維修翻新也可采取日常維護和定時翻新兩種形式，并且對于不同類型的社區，可以采取不同的維修翻新方式。日常維護交由政府認可的物業公司，由它提供基礎物業、中級物業、高級物業3種不同層級的物業服務，以適應不同類型社區的需求。其中基礎物業包括外立面定期維護、垃圾清理、綠地和公共服務設施維護；中級物業在基礎物業基礎上增加小區每日清潔、定期環境消殺、24小時應急事件處理服務；高級物業在中級物業的基礎上增加樓棟每日清潔、給排水系統日常保養和汛期疏通、綠化造型及日常養護、區域公共秩序維護服務。定時翻新也可參考新加坡的方式，分為空間/設施升級、空間新增和整體重建3種形式，其翻新內容可參考表2。但不同類型社區的側重點不同：傳統型社區應注重保留建筑風格和空間格局，完善公共服務設施；單位制型社區以完善公共服務設施和引進物業為主；商品型社區以定期保養為主；邊緣型社區（城中村）以舊址重建為主。考慮不同類型社區的人員構成、經濟基礎等特點，不同社區維修翻新的具體方式可參考表4。

表4 不同類型社區的維修翻新方式Tab.4 Maintenance and renovation methods of different types of communities

3.5 建立“政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔”的資金籌措方式

新加坡的翻新維修資金主要來自政府和居民的公積金，但我國的老舊社區人群復雜，許多外來務工人員或臨時住戶并無公積金，難以直接照搬新加坡的公積金補助機制，全額由政府承擔也不現實。因此，可考慮“政府補助為主，社會投資和居民分攤為輔”的資金籌措方式。

政府補助方面，在單位制型老舊社區可使用一定的公積金補助，傳統型老舊社區、商品型老舊社區、邊緣型老舊社區則在沒有充足的公積金可供使用的情況下，更多考慮使用政府財政收入進行補貼。值得注意的是，從2019年7月1日，住建部開始強調全國老舊社區改造，并安排中央補助資金，在一定程度上減輕了地方政府的壓力。但地方政府也應該從每年的財政支出中設立專項資金用于老舊社區的改造。

社會投資主要分成兩個部分：金融投資和企業投資。老舊社區翻新方面的金融投資業務尚不成熟，在老舊社區翻新初期可能占比較少，隨著市場化和投資標準化的不斷推進，該部分投資比例可逐漸增加。企業投資類型可細化為兩種：資金投資和提供物業服務。資金投資與金融投資方式類似，在初期比例較小，在老舊社區翻新維護市場逐漸成熟后可適當增加比例。提供物業服務可以視為后期運營維護中服務型企業的人力投資，這種投資主要是為社區提供物業服務或為老舊社區提供物業服務崗位，在解決老舊社區翻新的同時，也可以解決一定的社會就業問題。

在居民分攤方面，考慮不同群體的經濟能力，在統一的標準下，對低收入人群實行一定的優惠政策。同時，參考新加坡經驗，區分初次翻新社區和再次翻新社區。再次翻新的老舊社區中，已享受過政府補貼的居民應分攤更多費用，未享受過政府補貼的居民可適當享受優惠。對于短期住戶和長期住戶也應當考慮設置不同標準，短期住戶在享受社區翻新帶來的社會福利的同時應當付出較低的翻新費用和較高的物業費用，避免未來離開社區之后使社區的物業費用產生缺口。

3.6 明確共有產權以保證翻修機制的運行

我國老舊社區產權多元，并且由于年代久遠，對于一些共有產權常常存在爭議。因此，居民因侵占公共空間而造成社區矛盾的情況十分常見。一旦社區改造涉及這些爭議部分，便難以推進。新加坡經驗中很重要的一環是社區共有產權確權，即組屋公共空間由組屋居民共有，但其基礎設施屬于城市基礎設施的一部分，因此其維護由政府出資并征求居民意見。居民對于共有產權的意識也較強，并有法律保障，不存在侵占公共空間的現象。因此，為了解決空間分配問題，保證翻修機制的運行，首先要明確社區共有產權。

社區共有產權作為一種經濟制度，其具體形態是在社區治理過程中建構的[24]。此時，空間分配問題其實可以等同于社區治理問題，解決該問題的3個主體為政府、社區和居民。政府職能主要是提供所需的社會資源和制定翻修政策，如資金和建設所需的人力、空間等。首先緩解老舊社區資源不足的情況，然后針對不同產權所有類型的老舊社區分別制定政策：對于產權明晰的社區，可直接實行前文所提的翻修機制；對于產權混亂不明確的社區，政府根據實際情況制定產權界定政策，以協調、購買等方式將共有產權收歸社區所有，并針對非法侵占公用財產的行為制定處罰政策，如提高違法人員付出的翻修費用、限制違法人員選擇翻修方式、強制進行社區服務等。社區職能則主要是引入標準化的物業服務，增強社區管理，實現老舊社區空間的合理配置，并與居民建立受認同的法律合同的契約關系，落實政策限制居民對公共空間的侵占，對翻修機制進行宣傳，勸導居民接受翻修方案。居民則需要積極與社區溝通交流，及時提出自我訴求，并增強自我的法律意識和社會責任感，主動減少對社區公共空間的侵占。通過有序合理的社會治理，使居民形成社區共有產權意識，明晰公共空間產權歸屬，達到界定公共空間和私密空間的目的。

4 結語

老舊社區改造是當前城市更新的重要內容。造成我國老舊社區大量出現并且改造困難的重要原因，是缺乏一個常規的維修機制。新加坡公共組屋作為世界上成功的公共住宅案例，在翻新機制、維護周期、實施主體、資金來源等多方面對我國的老舊社區改造都具有借鑒和指導意義。本文充分考慮我國社區治理現狀和發展前景，在明確兩國差異性的前提下，對新加坡的成功經驗進行有選擇性的借鑒，包括成立專門的部門、確定適應城鎮化進程的維護周期、建立運營維護機制、確定適應不同類型老舊社區的維修翻新方式、多渠道的資金籌措、明晰共有產權等6方面。建立完善的老舊社區定期維修翻新機制，不僅能提高社區生活質量，重新賦予老舊社區生命力，提高老舊社區在現代化生活中的競爭力，讓社區居民真正感受到城市發展帶來的成果，而且能促進社區和諧和可持續性發展。