城市管理精細化的上海經驗

馬心怡 陳醉

[摘 要]上海立足本地實際，在推進城市管理精細化的實踐進程中，探索搭建了上海城市管理精細化“一核三全四化”的核心思路框架和“三級平臺、五級應用”的運行主架構，逐步探索出了特色鮮明的城市管理精細化“上海模式”，向“一屏觀天下、一網管全城”目標不斷邁進。上海實踐的經驗啟示包括：一是堅持黨建引領，凝聚多元共治合力;二是站穩人民立場，服務需求導向;三是實現標準共享，助推組織間數據流通;四是化被動為主動，從經驗判斷轉向數據智能研判。

[關鍵詞]城市治理;精細化管理;上海

目前，上海已經高質量完成城市管理精細化的第一個三年行動計劃，在邁向“一屏觀天下、一網管全城”實踐探索中搭建了上海城市管理精細化的核心思路框架（“一核三全四化”）和運行主架構（“三級平臺、五級應用”），成功實現政務服務“一網通辦”和城市運行“一網統管”的全覆蓋、全過程、全天候，鮮明地形成了城市管理精細化的上海經驗。

一、上海：超大城市的基本現狀與主要特點

隨著城市化進程加快，大量人口在城市空間快速聚集。2014年，國務院印發《關于調整城市規模劃分標準的通知》，上調劃定城市類型人口規模標準并增加“超大城市”類型，規定城區常住人口超過一千萬以上的城市為“超大城市” ①。作為超大城市的上海，全市下轄16個區，107個街道，總面積達6340.5平方千米。截至2020年11月，常住人口達2487.09萬人 ②。

因為龐大的人口規模、復雜的人口結構和多樣化的社會情境，超大城市在城市治理方面通常都會面臨多元化和多層次的公共服務需求和城市管理需求。上海這座超大規模城市的主要特點是人多車多、樓多企多、管多線多 ③。一是在城市人口規模及其流動性方面，上海城市常住人口2487.09萬，與2010年相比，十年共增加1851699人，增長8.0%，年平均增長率為0.8%。二是在交通運行方面，上海市區每月出行3天以上的車有765萬輛，每月出行7天以上的車達576萬輛，其中，每日高峰在途車輛達70萬。上海還擁有包括地鐵、輕軌、磁懸浮等軌道交通線路共19條，截至2021年1月運營里程共計772千米，工作日客流量逾1100萬人次，居全國首位，并已形成網絡格局。三是在高層建筑和地下管道方面，上海24米以上高層建筑達6萬幢，100米以上的超高建筑逾千棟。城區地下管線達12萬余公里，供水、供電、供氣和通信等規模龐大的城市生命線相互交織在一起，形成了相互關聯、相互依賴、相互影響和相互作用的復雜網絡體系。因此，線路故障等問題會通過復雜網絡快速蔓延和產生“蝴蝶效應”，進而可能誘發大面積的系統性復雜風險 ④。四是在企業及其風險源方面，上海各類企業達217萬余家，其中，作為風險源的危化品企業逾萬家，加油站840家。不僅如此，由于獨特的地理環境，上海災害性天氣頻發，2019年達126次，2020年達174次。上海的超大城市規模對城市運行的精細化管理水平提出了嚴峻挑戰，也對積極預防和應急處置各類城市運行問題與風險提出了迫切需求。

二、城市管理精細化的上海實踐

自20世紀50年代始，精細化管理作為一種企業管理理念被引入學術界，目前已成為公共管理領域的新興概念，并向城市治理領域發展。現有研究主要聚焦三個層面的內容：一是聚焦“精細化管理”的理念層面，將“精細化”的理念體現在管理全過程之中，既強調任務過程的具體化、細節化、規范化 ⑤，也強調政府職能轉變、城市治理思維方式轉變，表現為治理權力系統、治理機制和治理主體間關系的三重精細化 ⑥。二是聚焦“精細化管理”的操作層面，融入技術和數據兩大要素，強調治理過程中的理性操作取向 ⑦。三是聚焦“精細化管理”的實踐層面，著重強調打通城市治理的“最后一公里”，關注城市基層治理實踐，如街鎮和社區。

傳統的城市管理體制之復雜性主要體現在跨層級、跨部門間的系統嵌頓、條塊糾纏和層級互擾帶來的低效，具體表現在層級之間的職責分工不順、組織間的協調不順。為此，上海立足需求導向、打通部門壁壘、實現數據和技術互通，探索以“三級平臺、五級應用”為核心，搭建城市運行中心管理架構，不僅在市、區、街鎮三個層級進行分工創新，還將技術、數據、規范的共享與統一應用至市、區、街鎮、網格、園區、單位、樓宇等多層級、多類型治理單元中，有效實現了政務服務的“一網通辦”和城市運行的“一網統管”，分別聚焦城市事務的“高效辦理”和“高效處置”。在上海的城市管理精細化創新實踐中所形成的“兩張網”，背后是由技術倒逼引發的政府管理模式創新、治理理念革新和體制機制的變革。

（一）上海城市管理精細化的政策體系

上海在創新城市治理領域一直走在全國前列。2017年底，中共上海市委、上海市人民政府發布了《關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》。2018年2月，上海發布了《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018—2020年）》，為上海開展城市管理精細化創新實踐提供了具體行動的路線圖。各市轄區根據上級文件部署，按照各區委、區政府的具體要求，制定區級層面的行動計劃。同年2月，上海在原城市綜合管理推進領導小組的基礎上，調整設立了上海市城市管理精細化工作推進領導小組，但原城市綜合管理所涉部門、單位與城市管理精細化需求尚未完全匹配，因此，在2019年6月，上海市政府辦公廳接續發布《上海市人民政府辦公廳關于成立上海市城市管理精細化工作推進領導小組的通知》，下設上海市城市管理精細化工作推進領導小組辦公室，負責具體事務的協調執行。自此，一些具體領域的城市管理精細化實踐，由上海市城市管理精細化工作推進領導小組辦公室直接或聯合主要職能部門發文。2019年下半年，上海市人民政府召開專題新聞發布會，介紹上海全面推進城市管理精細化工作情況，在水環境治理、垃圾綜合治理、交通組織、施工組織管理、地下空間和各類管線管理、完善網格化管理體系、提升法治化水平、加強信息系統建設應用、推進城市綜合管理標準體系建設、創新社會治理加強基層建設等14項重點任務中取得顯著成效。2020年上旬，中共上海市委、上海市人民政府制定并發布《上海市城市運行“一網統管”建設三年行動計劃（2020—2022年）》，作為下一階段上海市城市管理精細化實踐的“指南針”。

（二）上海城市管理精細化的機構與流程設置

1. 城市管理精細化工作推進領導小組及其辦公室

2019年6月，上海市城市管理精細化工作推進領導小組（下簡稱“領導小組”）正式成立，由副市長任組長、市政府副秘書長任常務副組長、住房城鄉建設管理委員會主任任副組長，小組成員包括上海市各委辦局副職、各市轄區副區長及電力、通信、網絡等相關企事業單位管理層人員等共計50余人。

領導小組下設辦公室（設在市住房城鄉建設管理委員會），由副組長（住房城鄉建設管理委員會主任）兼任辦公室主任。在市轄區、街鎮、網格及各基層單位、園區等治理單元中，也分別建立了該層級的城市管理精細化工作推進領導小組并設辦公室。各層級領導小組對各類城市管理專門工作小組和有關單位進行了整合，并緊緊依靠整合后的城市管理精細化工作推進領導小組辦公室開展各項工作，統籌協調各部門，實現功能整合，在全市范圍內基本形成了以住房城鄉建設管理委員會為牽頭部門，相關行業主管部門之間聯動，市、區之間聯手的工作機制。

2. 一網通辦：市大數據中心與各業務部門的融合集成

2018年4月，上海市大數據中心揭牌成立，為了實現數據的快速整合與有效應用，各區、各部門之間形成合力，來自各層級、各類型的政府部門的數據按要求進行標準化處理，并收于“一網”之中。作為上海首創的政務服務品牌，“一網通辦”的實踐背后，是打破部門壁壘的全過程服務鏈條以及業務與數據平臺高度的融合集成。

“一網通辦”設計三類服務平臺，分別是直接面向公民和法人的服務前臺，發揮整合與協調功能的數據中臺與業務中臺，以及起到支撐性功能的數據后臺和業務后臺。服務前臺根據運行載體的不同可以分為線下的綜合受理窗口和線上的PC端及移動端應用。服務中臺是數據中臺和業務中臺的高度融合集成，數據中臺按需匯集各主題庫相關數據并進行整合;業務中臺通過給出具體的標準和機制，把流程和機制中的不確定性剔除，從而大幅降低溝通與協調成本，并提升協同效率。服務后臺由數據后臺和業務后臺融合集成，分別負責對跨部門碎片數據和操作細則進行歸集，從而為服務中臺提供有力的基礎支撐。

3. 一網統管：市、區、街鎮三級城市運行管理中心

自2016年8月起，上海市各區、街鎮陸續建成城市網格化綜合管理中心，截至2019年，上海城市網格化管理已形成“1+16+214+5902”的城市綜合管理非緊急類監督指揮體系，包括1個市數字化城市管理中心、16個區網格化綜合管理中心、214個街鎮網格化管理中心、5902個居村工作站，實現了城市管理公共空間全覆蓋。2018年以來，以現有的城市網格化管理系統為基礎，積極布局城市管理“神經元系統”，升級建設“城市大腦”，綜合運用大數據、云計算和人工智能技術，推動實現智能發現、自動指令、快速處置、實時反饋的全流程精細化管理。2020年4月，上海市級城市運行管理中心成立后，各市轄區和各街鎮大多在原先城市網格化綜合管理中心基礎上翻牌成立城市運行管理中心 ⑧，大多整合了原有的綜合管理中心、12345市民熱線、城市網格化綜合管理中心職能，還有個別中心增設了新的職能。

上海城市管理精細化運行的主架構是“三級平臺、五級應用”，指的是市、區、街鎮三級建設城運中心和信息平臺，五級應用即在三級平臺的基礎上加上網格和社區，而該架構依托的技術平臺即三級上海市城市運行系統，其中，市級系統主管全局、區級系統注重協調、街鎮系統落實執行，詳見圖1。在市級層面，由市公安局、市交通委、市應急局、市氣象局、市稅務局等部門組成市級聯動部門，依托IDPS交通管理系統等技術平臺，實現城市體征檢測、常態風險管理、城運統籌管理和重大事件處置四大職能。在區級層面，由區公安局、區城管局、區市場監管局、區綜治辦等部門組成區級聯動部門，作為中層組織主要負責事項的發現受理、任務下發、跟蹤處置、應急指揮、聯動協同和監督評價。在街鎮層面，由城管中隊、市場所、派出所、網格中心等部門組成街鎮聯動部門，具體處理市容環境、園林綠化、公共設施、河道管理、街面秩序、施工管理、突發事件、流動人口、糾紛協調、犬類管理、社會治安、防災抗災、房態管理、違法建筑等具體事項。

三、上海城市管理精細化的經驗與啟示

（一）堅持黨建引領，凝聚多元共治合力

上海在推進城市管理精細化建設進程中，始終堅持黨的全面領導，推進層級協同，凝聚多元共治合力。第一，始終堅持黨組織在城市管理精細化建設中的全面領導地位，為城市管理精細化建設定基調、指方向、明任務。在黨中央和中共上海市委領導下，上海市人民政府先后發布了《關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》與《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018-2020年）》，這是上海城市管理精細化建設的動員令、指南針與路線圖。第二，充分整合各級黨建平臺資源，實現各級城市治理單位高度賦能和有效聯動。在改革建設過程中，上海充分依托市、區、街鎮、居村四級黨委聯動體系，發揮各級黨組織的政治核心領導作用，引領市、區、街鎮、網格、基層治理單位的“三級平臺、五級應用”主架構搭建。第三，積極發揮基層黨建在基層治理單位中的統籌抓總作用，將事件處置重心下沉基層。上海依托基層黨組織快速調動城管、市場監管、市容綠化等聯合力量，并加強在社區業主委員會中建立黨組織，深入基層治理的“神經末梢”。第四，以區域化黨建為引領，引導、鼓勵體制內外各類活躍的治理主體開展積極合作，凝聚多元共治合力，讓更多的經濟運行和生活服務類數據成為科學決策的重要依據。例如，騰訊公司與上海市大數據股份有限公司協同建設的低代碼輕應用平臺，已經投放面向各級城運中心提供綜合服務。

（二）站穩人民立場，服務需求導向

上海的城市管理精細化始終奉行“以人民為中心”的理念，以提升人民的安全感、滿意度和獲得感為目標，在第二輪城市管理精細化三年行動計劃中，從市民反映最集中、感受最強烈、期盼最迫切的問題入手，更加注重城市的人民性 ⑨，服務人民需求導向。第一，堅持人民城市人民建。2018年7月1日，上海“一網通辦”總門戶在“中國上海”網站上線試運行，并于2019年7月推出“一網通辦好差評制度”，對實名差評，承辦單位須在1個工作日內聯系評價人核實情況，情況屬實的，一般事項在5個工作日、復雜事項在10個工作日內完成整改，并公開回復辦事人。截至2020年7月，評價總量達310多萬條，其中“基本滿意”“滿意”和“非常滿意”比率達99.85%，持續改善城市管理精細化水平和質量。第二，堅持人民政府為人民。城市治理的核心是實現公共利益的最大化，上海在實踐中探索搭建了城市管理精細化“一核三全四化”的核心思路框架：“一核”即將服務市民需求作為核心，“三全”即落實全覆蓋、全過程、全天候，“四化”即法治化、智能化、標準化和社會化。2020年，上海“一網通辦”平臺日均辦事17.3萬件，成功接入2000多個政務服務事項，已實現行政審批事項全覆蓋，市民和企業用戶基本全覆蓋，大力推進集成服務、只跑一次、一次辦成。

（三）實現標準共享，助推組織間數據流通

數千年城市發展進入算力時代，算力已經成了城市的主要競爭力，而計算的基礎是標準化數據。上海在推進城市管理精細化建設進程中，依托統一的、標準化的數據作為連接紐帶，實現部門之間的互聯互通，打破信息壁壘。在對外服務方面，通過大數據中心高效匯聚政府和社會各方面的相關數據，對多來源數據資源進行標準化處理，從而能夠針對特定服務對象的特定事項進行精準快速的數據需求匹配。在對內管理方面，標準化數據為城市的精細化管理提供互動的載體，具體體現在規范共享、數據標準共享、技術規范統一、考核評估統一、內控規范統一和安全規范統一六個方面，標準化數據作為打通部門信息壁壘的重要基礎，為城市管理精細化建設提供統一行動依據。例如，在平安建設領域，近年來上海市會同各個有關部門，深入開展安全生產、食品安全、公共衛生、消防等領域的標準體系研究，制定了《重點單位重要部位安全技術防范系統要求》等涉及安全管理領域的地方標準20余項，在各個層級通過形成統一且完善的標準體系，實現層級間的高效聯動基礎。

（四）化被動為主動，從經驗判斷轉向數據智能研判

傳統的城市管理依賴密集人力資源，已無法有效應對超大規模城市管理精細化需求，而基于“一網統管”基礎的精細化城市治理依托人機互動，將態勢感知、趨勢預判、資源調動和行動協同的多關口一并前移。例如，上海“一網統管”三年行動計劃中開發了防汛防臺系統，其中以上海市長寧區仙霞新村街道防汛防臺管理專頁最為典型，該專頁內嵌于街道城運平臺中，包含氣象預警信息、日常檢查、重點部位監管、物資儲備、應急處置、避難管理、數據分析研判等7大功能，覆蓋汛前檢查準備、汛中應急值守、汛后分析研判等3個階段。專頁開發了界面展示、流程管理、單兵設備使用三大模塊，將汛期的突發狀況和分散式信息在“一網統管”城運平臺上進行有機整合，實施應急聯動，確保隱患及時排除，全面提升了防汛防臺應急的信息化水平。

注釋：

①《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》，2014年10月29日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

②《上海市第七次全國人口普查主要數據公報（第一號）》，2021年5月18日，http：//tjj.sh.gov.cn/tjgb/20210517/cc22f48611f24627bc5ee2ae96ca56d4.html.

③徐惠麗：《“一網統管”——下一個十年的城市治理》，復旦MPA名家論壇2021年第4期，2021年3月27日。

④陳醉、原珂：《基于大數據應用的城市生命線復雜風險智能預測預警》，《社會主義研究》2020年第3期。

⑤陸志孟、于立平：《提升社會治理精細化水平的目標導向與路徑分析》，《領導科學》2014年第13期。

⑥趙孟營：《社會治理精細化：從微觀視野轉向宏觀視野》，《中國特色社會主義研究》2016年第1期。

⑦蔣源：《從粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換》，《云南社會科學》2015年第5期。

⑧侯曉菁、李瑞昌：《“一網統管”讓城市管理更智能——上海市街鎮應急工作調查》，《中國應急管理》2021年第5期。

⑨《上海啟動第二輪城市管理精細化三年行動》，2021年5月12日，https：//m.gmw.cn/2021-05/12/1302288801.html.

馬心怡系復旦大學國際關系與公共事務學院博士研究生，陳醉系廣東省中山市人力資源和社會保障局二級主任科員

（責任編輯 王 玉）