地方高校“十四五”發展規劃編制的理論體系與技術路線

陳 剛，丁孝智

（肇慶學院 發展規劃處，廣東 肇慶 526061）

一、引言

建設具有中國特色的社會主義現代化強國需要建立一個高等教育的新體系，對高校發展和規劃提出了新的要求。高等學校發展規劃是高校治理體系的重要組成部分，是高校實現高質量發展的基本遵循和重要保證。在我國高等教育未來五年發展的重要節點，科學制定地方高校發展規劃具有重要戰略意義與指導意義。當前，中央和各級部門對“十四五”規劃高度重視，習近平總書記親自參加“十四五”規劃編制座談會并發表重要講話。黨的十九屆五中全會發布了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》[1]，對高等教育提出了新要求，教育部長陳寶生在學習貫徹黨的十九屆五中全會精神宣講會上的講話提出要高水平編制教育“十四五”規劃[2]。開展好高等教育“十四五”發展規劃編制工作是有效的貫徹執行好黨和國家的教育方針的基本要求，是指導高等教育高質量發展的重要保障。地方高校作為高等教育體系的重要組成部分，是高等教育高質量發展重要環節和高質量發展的基礎力量。當前，我國地方高校面臨辦學資源相對匱乏、未來招生壓力增大等一系列問題，要破解地方高校發展困局，體現有別于中央高校的發展特色，實現高質量發展目標，高水平做好地方高校“十四五”發展規劃尤為重要。

近20年來，國內關于高校發展規劃的研究逐漸興起，高等教育管理研究的一個重要方向，主要集中在高校發展戰略、高校發展規劃編制的方法、高校發展規劃的實施等領域。在高校發展戰略研究方面，別敦榮對我國高校發展模式進行了分階段梳理，總結出了“無目標”發展模式、“指令”發展模式、“模糊”發展模式、“紊亂”發展模式，并提出我國高校發展規劃中發展戰略制定的方法[3]。在高校發展規劃的分類研究方面，李威對我國重點高校發展規劃機構的組織結構、職能、人員組成進行調查研究[4]。在高校發展規劃的編制與實施方面，齊明明運用案例研究方法，對我國高校發展規劃執行的實踐困境進行了分析，并針對性的提出了對策建議[5]。陳廷柱將我國高校發展規劃分為三個階段，即創立階段、失序階段、轉型階段[6]。汪敏生認為，我國高校發展規劃的編制缺乏動力與科學性，規劃的實施缺乏必要的組織支持，沒有監控機制，有待制度創新[7]。地方高校作為我國高等教育體系的重要組成部分，其發展越來越受到社會關注。近年來，關于地方高校發展規劃的研究不斷涌現，一些學者對我國地方高校發展規劃現狀進行了深入分析，提出了地方高校發展規劃編制理論體系與編制方法[8]，也有人以案例形式探討了地方高校發展規劃編制的理論方法等[9]。

現有研究成果對我國高校發展規劃編制的體系和方法進行了研究，但關于地方高校發展規劃編制的理論總結還不多，為數不多的研究側重于探討規劃編制實踐方法，對規劃的理論體系與技術路線研究還不夠深入。本文圍繞地方高校發展規劃編制的理論體系和技術路線進行梳理和分析，以期為地方高校編制“十四五”發展規劃提供理論參考。

二、構建地方高校“十四五”發展規劃理論體系與技術路線的必要性

（一）有利于應對“十四五”期間地方高校發展面臨的新形勢

“十四五”時期，國際國內形勢正發生深刻變化，地方高校面臨著新的發展形勢。世界格局迎來百年未有之大變局：經濟全球化進程進一步加快，世界經濟重心逐步多元化，國際政治多極化趨勢進一步加強，全球治理體系更加公平合理；新技術革命正在興起，以人工智能、大數據、物聯網、太空技術、生物技術、量子科技為代表的新科技革命正在全面醞釀；與此同時，全球發展的不確定性因素顯著增多，新冠疫情、中美貿易摩擦、單邊主義抬頭等持續發酵。從全國來看，我國提出逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，地方高校發展需要適應和主動服務于這一新格局。從區域來看，粵港澳大灣區、長江經濟帶、長三角一體化、黃河流域高質量發展等一系列區域發展重大戰略實施，對區域高等教育資源進一步向優勢區域匯聚，地方高校需要提前做好宏觀細密的規劃。此外，隨著我國國際辦學項目不斷增加，一些高水平民辦高校不斷涌現，高職院校辦學水平不斷提升，一定程度上形成多要素、多領域的競爭格局，地方院校爭取辦學資源的競爭日趨激烈，如何在競爭中謀先機、求發展，將是地方高校未來幾年必須面對的問題。

（二）對科學編制“十四五”發展規劃具有重要意義

學校要發展，規劃當先行。規劃的編制水平直接影響到學校的發展水平，然而，大部分地方高校發展規劃缺乏科學的理論指導，不注重基礎理論研究和技術方法的創新，規劃編制水平普遍不高，突出表現在以下幾個方面：一是規劃編制框架體系不完善，由于長期以來地方高校發展規劃沒有固定框架，體例各有不同，導致部分高校規劃內容體系不完整，成果體系不完善，比如部分高校規劃缺乏資產、財務和管理改革的內容。資產和經費是規劃實施的資源保障，重大改革是規劃實施的制度保障[8]，這些內容的缺失，自然會影響到規劃實施；二是規劃定位不夠準確，在規劃編制中，學校發展定位問題是重要的戰略性問題，在規劃期內對學校持續發展產生深遠影響，從現有情況來看，部分地方高校發展仍處于戰略搖擺階段，缺乏科學專業的分析和全面深入的調研，學校發展定位全憑“拍腦袋”決定；三是規劃缺乏可操作性，規劃的生命力和影響力在于執行，得不到執行的規劃只是空話，要求規劃具有較強的可操作性。現有地方高校發展規劃的可操作性和可執行性仍然不強，在編制過程中沒有提出規劃實施的明確路徑，規劃的實施效果不佳[10]。

（三）是推動地方高校高質量發展的迫切需要

2021 年，全國教育工作會議提出，我國教育進入了高質量發展階段，要加快建設高質量的教育體系，優化高等教育結構、加快高校科創體系建設，高水平編制教育發展“十四五”規劃，推動教育評價落實落地[11]。《教育部高等教育司2021 年工作要點》指出要立足教育高質量發展體系，深入推進“三個一流”、“四新”建設和“四個提升”，加快構建高質量教育體系，深入推進高等教育“質量革命”[12]。中共中央國務院印發《深化新時代教育評價改革總體方案》，以評價變革推動教育高質量發展，著力扭轉不科學的教育評價導向，堅決克服唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子的頑瘴痼疾。一系列的政策出臺為我國高等教育高質量發展指明了方向。構建高質量的高等教育體系，地方高校必將扮演突出角色。地方高校是我國高校體系中規模最龐大的本科院校群體，根據教育部發布的2020年全國高等院校名單顯示，普通高等學校2740 所，含本科院校1258所、高職（專科）院校1482 所，其中地方本科院校1148所，占普通高等學校總數和本科院校總數的比重分別為41.9%和91.3%[13]，是我國高等教育的主力軍，其發展質量直接關系到我國高等教育整體發展水平，需要加快推進地方高校高質量發展。因此，加強地方高校發展規劃編制理論的研究，科學引導地方高校“十四五”規劃編制，是推動地方高校高質量發展的迫切需要。

三、地方高校“十四五”發展規劃編制的理論體系

構建地方高校發展規劃編制的理論體系，旨在科學布局地方高校教育資源，體現戰略性，突出特色性，加強協調性，以提高地方高校發展規劃編制水平，強化規劃權威性，監督規劃實施，突出總體規劃對各專項規劃的指導約束作用。地方高校發展規劃從屬于高等教育發展規劃，對其理論體系的探討屬于高等教育管理研究范疇，涉及到管理學、教育學等多個學科。在規劃編制實踐中，規劃編制人員對高校發展規劃編制理論體系掌握不夠深入，甚至有部分學者認為規劃編制中不會用到相關理論，過于重視編制的技術路線與方法，忽視規劃編制理論體系，容易導致規劃成果千篇一律，缺乏地方高校特色。因此，地方高校要結合地方發展需求，建立起區別于中央高校發展規劃編制的理論體系。

（一）規劃編制的理論基礎

1. 地方高校高質量發展理論

我國正著力構建高質量的高等教育體系，地方高校面臨著轉型發展和提質增效，推進地方高校高質量發展是大勢所趨。科學把握地方高校高質量發展的內涵是構建規劃編制理論體系的重要前提。地方高校的高質量發展包括內涵發展、特色發展和創新發展等發展方式。衡量其“高質量”發展的內涵主要體現在：“立德樹人”根本任務落實到位，“應用導向”的辦學定位清晰明確；人才培養中心地位牢固確立，產教融合、校企合作深度推進；應用型人才培養成效顯著，服務地方發展能力充分體現[14]。基于地方高校高質量發展內涵，其戰略選擇與中央院校亦有區別，這對地方高校“十四五”發展規劃的編制提出了新思路與新要求。

2. 高等教育體系相關理論

從高等教育體系層次來看，我國正著力構建建設以形成“全球高等教育中心”為目的的“雙一流”高校體系；建設以形成“區域知識創新中心”為目的的地方高校體系；建設以實現“中國智造”為目的的高等職業教育體系。我國高等教育體系未來發展趨勢是，從縱向來看，要協調好服務國家戰略的“雙一流”建設高校和服務區域發展的地方本科高校之間的關系，從橫向來看，要協調好普通高等教育體系與職業高等教育體系之間的關系[15]。

3. 戰略組織管理相關理論

高校發展規劃與經濟社會發展規劃方法具有一致性，理論基礎來源于管理學相關理論基礎。戰略管理是管理者為制定組織的戰略而做的工作，它是一項重要的任務，涵蓋所有的基本管理職能——計劃、組織、領導和控制[16]。戰略管理過程包括識別組織當前的使命、目標和戰略，外部環境分析，組織內部分析，制定戰略，實施戰略，評估結果。SWOT分析、波士頓矩陣理論、鉆石模型理論等常用于戰略管理和發展規劃編制實踐，可以有效指導地方高校“十四五”規劃編制。

4. 高校發展規劃相關理論

主要包括高校戰略制定、高校發展規劃編制、高校發展規劃實施三個部分。關于高校發展戰略制定方法，主要是基于高校發展規劃的基礎和未來，全面研究高校發展可能擁有的外部有利條件和不利因素，研究高校發展的新生長點[3]。關于高校發展規劃的編制，有人將我國高校發展規劃分為三個階段：創立階段、失序階段、轉型階段[6]，其規劃編制由現狀分析、發展目標與思路、主要任務和保障措施四部分構成[8]；還有人提出了高校戰略規劃編制的技術、內容、方法，提出了參與方法、公開方法和信息方法[12]。關于高校發展規劃的實施，則主要包括開環型和閉環型兩大規劃實施評估方法與模式[7]。

（二）規劃編制的理論體系

從上述分析可知，構建地方高校發展規劃理論體系需要從地方高校實際出發，結合相關理論，解決地方高校轉型發展困境，加快構建應用型本科教育體系，補齊地方高校在人才培養、學科建設、科技創新、社會服務、師資隊伍、國際合作等方面存在的短板，集中優勢資源，走出一條地方高校高質量發展道路。因此，地方高校發展規劃編制必須要轉變觀念，把握高質量發展的內涵，確定發展戰略，制定發展規劃，設計發展路徑，完善發展制度，構建長效機制。

基于高質量發展構建地方高校發展規劃理論體系。可以將高質量發展理論、高等教育、戰略管理等相關理論進行整合，制定好地方高校“四級三類”規劃編制體系。（如圖1 所示），按照內涵發展、特色發展、創新發展、持續發展四大理念，整合高等教育體系理論、戰略規劃理論等，圍繞教學管理、科研管理、人才引育、國際交流、服務保障、黨的建設六大主線和教育系統、管理系統、支撐系統、建設系統四大系統以及“四級三類”規劃編制體系進行統籌管理。地方高校發展規劃四級體系為：總體戰略規劃、五年發展規劃、專項發展規劃、院系發展規劃。總體戰略規劃，一般是學校中長期發展規劃，規劃期一般為10年，重點解決學校發展戰略定位與路徑，地方高校轉型發展規劃也屬于總體戰略規劃范疇。本文主要探討的五年發展規劃是指根據我國國民經濟五年規劃制定方法，對地方高校發展戰略、重大項目、資源布局等方面進行科學規劃。專項規劃是指地方高校根據自身發展需要，按照五年規劃的總體要求和目標，圍繞專業建設、學科建設、師資隊伍、科學研究、社會服務、國際合作與交流、校園文化建設等方面進行編制。院系規劃是在學校總體規劃指導下，由各學院（系）制定的發展規劃，指導學院（系）未來五年的發展。三類規劃涵蓋了總體規劃、專項規劃、院系規劃，強調不同類型規劃具有不同的層級、定位、內容和職能。基于地方發展規劃編制存在的問題，需要在融合“四級三類”規劃編制體系的基礎上，加強綜合研究，為制定面向地方高校實現高質量發展規劃提供理論支撐。

圖1 地方高校發展規劃編制理論體系

兩大理論、四大理念、六大主線、四大系統以及“四級三類”規劃編制體系是一個緊密相關、相輔相成的整體系統。高校發展理論是地方高校發展規劃編制的基礎理論與內容來源，其理論基礎包括教育理論、學科組織、科研管理、戰略管理、黨建理論等，研究內容包括人才培養、學科建設、科學研究、高校治理、黨的建設等方面。高校規劃理論是地方高校發展規劃編制的理論方法，其理論基礎包括評估理論、戰略分析理論、布局理論、系統科學、功能關系等，研究內容包括基礎分析、發展戰略、定位策略、任務舉措、規劃指標等。高校發展理論是限定性理論，規劃理論是一般性理論，通過高校發展理論限定規劃的思維方式，通過一般規劃理論的實踐總結，構建地方高校發展規劃基礎理論體系，突出表現在規劃理念的差異性，圍繞地方高校高質量發展形成內涵發展、特色發展、創新強校、持續發展等四大發展理念。落實四大發展理念，需要通過地方高等教育體系的六大主線具體執行，即教學管理、科研管理、人才引育、國際交流、服務保障、黨的建設。六大主線為規劃編制的具體內容，根據六大主線歸納形成四大系統，即教育系統、管理系統、支撐系統、建設系統，根據四大系統的發展需要，面向地方高校發展問題，進行融貫研究，構建四級規劃編制體系，即以總體戰略規劃和五年發展規劃為統領，以專項發展規劃和院系發展規劃為支撐。

四、地方高校“十四五”發展規劃的技術路線

“十四五”時期，要解決以往地方高校發展規劃存在的問題，必須要在規劃編制技術路線上進行創新。當前，高校發展規劃越來越重視規劃技術手段的更新、規劃技術方法的革新。以往地方高校發展規劃編制手段和方法單一，現代信息技術、戰略管理方法運用不夠，前期研究不夠深入，校內外調研與征求意見不充分，這些都影響了規劃編制水平。此外，當前更加注重編制實用性規劃，兼具指導性和可操作性，現有地方高校發展規劃在可操作性和可實施性方面還有欠缺。因此，創新地方高校發展規劃技術路線要從規劃編制技術路線和規劃實施的技術路線兩方面著手。

（一）規劃編制的技術路線

構建高效的地方高校發展規劃需要必要的技術路線支撐（如圖1 所示），地方高校發展規劃編制技術流程一般為：組建規劃團隊-開展前期研究-規劃前期調研-規劃文本編寫-規劃征求意見-規劃報批、公開和執行。在具體執行過程中，要注意四個方面問題：一是要加強規劃編制團隊建設。打破單一部門編制規劃的模式，突破部門界限，在全校范圍內組建專門的規劃編制領導小組和規劃編制工作小組，同時成立校內規劃編制專家委員會，注重對編制工作小組的理論與方法培訓，提升規劃執筆人的規劃編制理論和實踐水平。二是要提高規劃前期研究水平。針對學校上一輪規劃實施情況，圍繞戰略定位、人才培養、科學研究與社會服務、重大改革等方面的問題，可以通過課題研究形式，面向校內外進行公開招標，提升規劃前期研究成果水平，為規劃編制工作提供智力支持。三是要創新規劃編制內容體系。一般規劃編制內容包括發展現狀、面臨形勢、研究思路與目標、重點舉措和保障措施五個部分。針對不同時期、不同地方高校，規劃編制的內容體系應根據學校的具體情況有所變化，特別是圍繞學校發展的傳統特色、重大發展戰略的調整、適應地方發展的特色需求等方面，可以加大篇幅，單獨成章。另外，規劃中相對具體的實施計劃可以以專欄形勢呈現或者歸納形成幾個重點工程，以《肇慶學院“十四五”事業發展規劃》為例，規劃在深入分析學校“十三五”時期發展的基礎上，根據學校“十四五”發展思路和目標，提出的“6大重點工程、9大重要舉措”，有效支撐了“十四五”期間學校的改革發展方向。四是要注重開門編制規劃。規劃編制需要深入的調研和廣泛征求意見，切忌閉門造車。在規劃編制前期、中期、后期都要需要廣泛調研和征求意見。前期要深入重點部門搜集規劃資料，聽取學校領導、各部門和全校師生意見。中期要開展規劃初步成果征求意見工作，針對相關問題，還要加強校內外調研。后期要征求校內外專家意見。只有公開、透明的開展規劃編制工作，充分吸收各方意見，才能保障規劃切合實際、符合需要、便于實施。五是要構建剛柔并濟的規劃指標體系。構建剛性約束的目標體系，地方高校發展不應追求全方位的數量增長，而應聚焦高質量發展，注重設置發展特色指標，強調在應用型人才培養、服務地方發展等方面設置特色剛性指標。兼顧地方高校的全面發展，在特色發展指標體系外，設置柔性規劃指標，推動地方高校加快發展步伐，補齊發展短板。

（二）規劃實施的技術路線

設計科學的規劃實施的技術路線有利于推進規劃的實施，主要從以下三個方面著手：

圖2 地方高校發展規劃編制技術路線圖

1. 建立與規劃實施相配套的制度體系

發展規劃是地方高校的頂層設計，具有較強的制度約束力，因此要樹立規劃一經制定，就要嚴格執行的權威理念。這需要建立與發展規劃執行相配套的制度體系：首先要建立與規劃相協調的資源分配制度，保障一切資源圍繞發展規劃來投入和分配；其次要建立規劃執行監督制度，完善臺賬制度、考核機制和問責制度，強化規劃執行的權威性，將執行情況與各單位及其負責人的工作考核、績效分配、評優評先直接掛鉤。

2. 開展規劃實施評估與動態監控

建立便于實施評估的閉環式規劃體系。閉環型的發展規劃便于規劃實施的動態監控，通過每年的指標對比即可了解規劃具體的完成情況。當前地方高校發展規劃普遍存在的問題是缺乏明確的目標體系，特別是一些量化指標的缺失，不利于規劃的實施與評估，因此要推進閉環式發展規劃的編制。推動年度評估動態監控的規劃實施評估體系，一般地方高校發展規劃在編制新一輪規劃時，才會啟動對上一輪規劃實施評估，這種評估模式僅為新一輪規劃編制提供參考，忽視了規劃執行的過程維護。開展規劃中期評估與年度動態維護，可以發現學校發展規劃執行中遇到的問題，并根據學校發展面臨的新形勢、出現的新情況，針對性的修訂規劃內容，以更好的指導學校發展，具體流程見圖3。

圖3 地方高校發展規劃評估體系與動態修訂技術流程

3. 要加強規劃與地方院校辦學資源的銜接

借鑒經濟社會發展規劃的相關經驗[17]，加強地方高校與學校財政預算的銜接，將地方高校發展規劃納入到學校中長期財政預算內容，并指導約束規劃期每個財年的財政預算。此外，相當一部分地方院校承擔著“申碩改大”的任務，在教學經費、科研經費、生師比、生均校園面積等方面要達標，大部分地方院校都面臨提質增效的迫切需要與辦學資源相對短缺的矛盾，學校“十四五”發展規劃一方面要充分與資源部門對接，摸清家底，系統規劃，讓現有資源發揮最大效益；另一方面要圍繞資源短缺的問題，系統謀劃，提出相關具體解決方案，全面提升辦學資源保障。

五、結論

“十四五”發展規劃是地方高校治理體系現代化的重要組成部分，是推動地方高校高質量發展的頂層設計。本文在梳理了高校發展規劃的既有研究成果后，提出了基于高質量發展的地方高校“十四五”發展規劃的理論體系和技術路線。按照四大理念（內涵發展、特色發展、創新發展、持續發展），整合高等教育體系理論、戰略規劃理論等，圍繞六大主線（教學管理、科研管理、人才引育、國際交流、服務保障、黨的建設），和四大系統（教育系統、管理系統、支撐系統、建設系統），構建了“四級三類”規劃編制體系。地方高校發展規劃四級體系包括總體戰略規劃、五年發展規劃、專項發展規劃、院系發展規劃，三類規劃涵蓋了總體規劃、專項規劃、院系規劃。地方高校發展規劃編制的技術路線包括規劃編制技術路線和規劃實施的技術路線兩方面。規劃編制技術路線要聚焦規劃團隊建設、規劃前期研究、創新規劃編制內容體系、注重開門編制規劃四個方面；規劃實施的技術路線要注重建立與規劃實施相配套的制度體系、開展規劃實施評估與動態監控、加強規劃與辦學資源的銜接。通過構建以上規劃編制理論體系與技術路線，以推動地方高校轉型發展落到實處，真正推動地方高校走上高質量發展道路。

地方高校“十四五”發展規劃理論體系和技術路線都有待在實踐中進一步完善和提高。新時期我國著力推動建立高質量發展的高等教育體系，對地方高校提出了新的要求，這些新變化必將繼續推動地方高校規劃編制理論的創新和發展。