詳細規劃融合與用途管制管理創新
——以廣州市為例

□ 朱壽佳 代欣召

1 研究背景

2019年5月，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》正式印發實施，提出“要構建國土空間規劃體系，詳細規劃是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排”“詳細依據要依據批準的國土空間總體規劃進行編制和修改”“到2025年健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系全面實施國土空間監測預警和績效考核機制，形成以國土空間規劃為基礎、以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度”。

詳細規劃融合與國土空間用途管制傳導是決定國土空間規劃實施的重要內容，自然資源部辦公廳發文要求廣州市開展市級國土空間規劃先行先試，提出探索規劃縱向傳遞的管控機制和用地管控機制。而在實際管理中，廣州市存在城鄉空間規劃界限不清，（以下簡稱“控規”）與村莊規劃（以下簡稱“村規”）用地規劃管理范圍部分重疊、詳細規劃與土地利用總體規劃（以下簡稱“土規”）同步調整缺乏工作機制的問題。詳細規劃是控制和約束城市土地利用的主要工具[1]，因此，通過聚焦詳細規劃融合，構建用途管制管理創新，促進城市規劃建設管理調整規范化，對探索國土空間、詳細規劃“一張圖”形成與規劃實施傳導機制具有重要意義，可以更好發揮國土空間和規劃空間的保障和服務作用。

2 國內外詳細規劃“一張圖”的研究進展與特征

控制性詳細規劃作為空間用途管制有成功經驗，其通過分層分級[2]，結合分區規劃[3]、土地利用總體規劃[4]、城市設計、建筑設計、土地管理[5]、村規[6]等要求，不斷豐富其內涵和表現形式，因此控制性詳細規劃銜接總體規劃和相關專項規劃要求成為規劃實施的重難點[7-9]。國內外先進城市探索實施上下管理聯動機制，形成統一土地用途管制的詳細規劃“一張圖”，構建適應自身的空間管理體系和規劃編制與管理體系。

2.1 概念內涵

詳細規劃“一張圖”是對城市規劃行業內部各類規劃成果的整合，避免不同層級法定規劃、非法定規劃、不同專題、不同專項[10]及不同專業的規劃成果之間出現矛盾沖突，優化資源的實際供給解決了“規劃打架”問題[11]，為規劃審批管理提供可靠的依據。如深圳開展圖則邊界、規劃控制線、用地人口規模、道路交通銜接等詳細規劃“一張圖”整合，保障土地利用規劃成果準確性[12]；新加坡整合社區設施規劃等專項規劃，完善用地管理保障規劃實施和建設落地[13]。

2.2 管理單元與管理層級

2.2.1“多層次，內外有別”是超大城市構建空間規劃體系必然選擇

超大城市由于城市規模大，傳統的市、區兩級空間管理模式越來越不適應新時期市域層面的需要以及戰略引領和剛性管控作用的現實需求。本研究中的超大城市，如北京、上海、武漢等城市都構建4—5級空間管理體系[14-16]，有效適應各自的規劃管理需求。同一城市各市轄區的差異較大，且市轄區內部的發展水平與城鄉關系存在較大空間差異。考慮到規劃管理工作是面向具體地塊，外圍城區的空間層級劃分理應與中心城區有所區別，超大城市在市域均采用“中心城區+外圍行政區”的組合劃分模式，中心城區內外實行差別化的規劃管理要求。

2.2.2 與行政管理層級緊密結合，促進“多規合一”與規劃實施

土地規劃是按照市—區（縣）—鎮三級行政區范圍進行編制，在規劃約束性指標下達和實施管控上具有較強的執行力。上海市將控制性編制單元劃分與街道社區界線結合緊密，一般不突破行政界線，形成行政區—行政街道—規劃單元3級層次結構，在分區層面實現“兩圖合一”。

2.2.3 控規管理應在城鎮集中建設區

控規主要管控城鎮集中建設區內用地，控規編制覆蓋范圍應是集中建設區而非全域。如北京的片區，上海的控制性單元和新城、新市鎮，武漢和南京的編制單元等均是覆蓋中心城區以及外圍城鎮集中區。內部各個控規編制范圍的劃分仍是在城鎮集中建設區管理范圍內。

2.3 詳細規劃“一張圖”調整

確定控規修改最小單元為基本空間層級，通過單元平衡保障總規實施。規劃管理中大量工作是控規修改調整的管理?？匾幹笜擞猛镜茸兓瘯е驴傄幠繕顺瑯耍蚨鴳苊饩偷貕K論地塊，而應在一定范圍內進行論證，保障使用地布局和開發強度等在一定規劃管理單元范圍內實現平衡。從北京、上海、武漢、南京等城市的經驗上看，需對控規修改設定最基本的工作范圍（見表1）。

表1 國內外部分城市詳細規劃“一張圖”構成與管理探索

3 詳細規劃融合廣州實踐

3.1 廣州詳細規劃融合基礎

廣州市詳細規劃開展十余年，詳細規劃融合工作也開展了5年，根據不同工作的重點分為四個階段：第一階段（2006—2011年）控規、村規、土規獨立編制階段，各類型規劃獨立開展編制；第二階段（2011—2014年）控規和村規協調編制，控規村規全覆蓋階段，詳細規劃實現市域全覆蓋；第三階段（2014—2017年）控規整合階段，外圍城區控規納入廣州市“一張圖”控規管理平臺，但涉及增城、從化等部分區域的控規整合工作量和難度較大；第四階段（2017—2019年）為詳細規劃融合探索階段，開展“多規合一”工作，重點建設項目土規控規協調調整完善推動項目實施。

3.2 詳細規劃融合問題

3.2.1 城鄉空間規劃界限不清，控規與村規管理范圍重疊

根據《廣州市城鄉規劃技術規定》，廣州的規劃區劃分為城市規劃區、村規區，并按照各類規劃區進行分別管理。但在實際管理中，落實具體空間范圍上，城與鄉界線難以有效的區分，造成當前有98km2的建設用地面臨控規和村規的“雙重”規劃管理。結合國土空間規劃城鎮開發邊界劃定情況，廣州城鎮開發邊界內仍有518個鄉村存在控規和村規“雙重”規劃管理的問題。

3.2.2 規劃編制主體多元，規劃過程和全域統籌管理難度大

廣州市城鄉規劃資源平臺建立并維護時，規劃編制也開始推行屬地化，若干規劃編制和審批管理權限擴展至各相關分局及相關部門，如增城、從化、南沙、空港經濟區等。市域的規劃信息分散在各個分局和部門，沒有建立定期動態整合的機制，而各個單位及部門按需編制，各自建立單獨的信息平臺和不同的坐標系統，導致統籌管理難度大。詳細規劃“一張圖”要協調多個單位與部門，所需的行政成本、技術成本、時間成本高，整合困難較大。

3.2.3 “兩規”編制修改和維護方式不同，易衍生沖突矛盾問題，難以有效保障項目用地需求

廣州市控規編制與調整主要經過申請、方案審查、審議、批準、上網備案等程序。控規的編制、調整具有不定時性，通常呈現出以項目為導向的特點。土地利用總體規劃的編制周期一般為10—15年，期間符合相關修改情形、確需修改土地利用總體規劃的，可按照相關程序和權限辦理規劃修改。土規需要執行嚴格的耕地保護制度、節約用地制度，有利于土地利用結構調整和布局優化。土規修改程序包括擬定修改方案及規劃實施評估報告、組織專家評審論證、報有批準權的人民政府審批、公示公告等。廣州市的控規與土規編制、調整工作仍然相對獨立，缺乏有效聯動溝通，調整程序、成果形式、行政審批等差異較大，常常衍生出兩規沖突矛盾的問題，影響土地管理作用的有效發揮，難以有效保障項目用地需求。

3.2.4“兩規”在村規上存在技術深度和工作基礎差別

土地利用總體規劃村莊用地一般在鎮級（或功能片區）規劃中進行安排。因面對的村莊主體眾多，在工作組織和技術深度上難以做到深入和細致。廣州市城鄉規劃中的村規以村為單位進行編制，并逐村進行較為細致的現狀調查和規劃設計，在工作組織和技術規程上有較大的改進。土規對村規的重點是農用地方面，解決耕地保有量和基本農田任務落地的問題。而村規需要解決的是村莊建設發展的問題，偏重建設用地的具體安排?！皟梢帯痹谟玫毓芸剡壿嬌先狈f調，土規對村莊建設用地進行簡單的減量化處理，造成用地指標緊缺，給村規編制與實施帶來較大約束。

3.3 詳細規劃融合與用途管制管理創新

3.3.1“規劃用地協調區”用地融合創新

對村規中村莊建設用地與控規建設用地進行符合性分析，控規中對于村規建設用地（E6或者H14）未進行細分，村規會對其用地類型進行細分，因而導致控規與村規重疊部分用地存在一致性。廣州市控規與村規除卻用地一致性，仍有37%的重疊區面臨不同規劃管控要求的矛盾，影響村莊項目建設實施。特別是村規居住用地[H14（R）]與控規規劃管控要求不一致，有待進一步銜接優化以保障村民建房。部分專項規劃對用地提出規劃要求，如城市更新規劃對三舊圖斑提出規劃要求，歷史文化街區保護規劃、名鎮名村保護規劃、歷史建筑保護規劃等對歷史文化保護要素及周邊用地進行規劃。以控規、村規待協調區為基礎，設立“規劃用地協調區”兼容更新規劃、歷史文化街區保護規劃等其他詳細規劃層面不同規劃期限和發展意圖對規劃建設用地要求，優化詳細規劃促進規劃實施（見圖1）。

圖1 控規、村規待協調區與“規劃用地協調區”處理思路

3.3.2“村規核心要素”融入控規技術創新

詳細規劃功能單元（街鎮規模）進一步落實與分解片區國土空間規劃的內容，以規劃管理單元（社區或村莊規模，面積約為2km2～4km2）為基準范圍編制，達到控規深度。通過“以控規為基底，村規為應用”，將現狀保留、規劃新增的宅基地、村公共服務設施用地、村經濟發展用地等村規核心要素融入控規用地形成國土空間詳細規劃“一張圖”，適應城鄉融合地區村莊管理需要。特別是各村的新增建設用地，增加容積率、建設密度、建設限高、綠地率等控規重要指標，完善詳細規劃“一張圖”（見圖2）。

圖2 “村規核心要素”融入控規整合技術圖

3.3.3“雙軌制”概念創新

按照《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》在城鎮開發邊界外（即鄉村地區）編制村規。村莊根據城鎮開發邊界方案，對底線約束范圍（生態保護紅線、永久基本農田、水域等）進行扣除外，完全位于開發邊界外及村域范圍內包含城鎮開發邊界外的較集中連片規劃建設用地，推薦編制村規。需考慮鄉村社會經濟發展和鄉村振興建設情況，對于已有“雙重”規劃管理的城鄉融合地區，構建“村規—控規”雙軌制，村域根據鄉村振興發展要求和需求編制村規和村域內城鎮化發展地區編制控規。集聚提升型、城鄉融合型村莊根據城鎮化發展階段的要求，城鎮開發邊界覆蓋全鄉村實行控規“單軌制”。搬遷撤并型村莊以生態化發展為主，城鎮開發邊界調整實行村規“單軌制”，實現國土空間保護與開發利用目標（見圖3）。

圖3 “雙軌制”概念創新示意圖

4 結語

詳細規劃融合和詳細規劃“一張圖”，是完善國土空間規劃體系的重要基礎和技術支撐。本文一方面梳理了香港、新加坡等地區和國家的城市詳細規劃用地融合經驗，指出國外詳細規劃分功能用途及詳細用地指標，滿足不同階段不同層級的使用需求。另一方面研究北京、上海、南京等城市在詳細規劃用地與管理方面的實踐探索，結合廣州市詳細規劃融合工作歷程，指出詳細規劃“一張圖”仍有待進一步完善。

在詳細規劃融合中，出現城鄉空間規劃界限不清、控規與村規管理范圍重疊、控規規劃編制主體多元的問題，導致全域統籌管理難度增大?？匾幣c土規編制修改和維護方式不同，用地規劃易沖突。土規與村規存在技術深度和工作基礎上的差別，難以保障村民用地，導致村規應用性不足。本文提出通過“規劃用地協調區”在規劃層面對控規村規待協調區處理不同規劃期限和發展意圖對規劃建設用地要求，將“村規核心要素”融入控規，對新增村莊建設用地增加容積率、建設密度、建設限高、綠地率等控制性詳細規劃重要指標，完善村規。對開發邊界外村莊構建“村規—控規”雙軌制，適應過渡時期的用地管理需要，在國土空間批復后，根據村莊城鎮化發展或生態農業發展情況，實行控制性詳細規劃或村規“單軌制”。

我國現階段適應國土空間要求的規劃用途相關的法規、政策不足，需要在未來國土空間規劃中加以完善，以加強規劃管理與監督實施。此外，對于詳細規劃編制主體、編制單元有待進一步深化與明確，《城鄉規劃管理技術規定》及《土地利用總體規劃管理辦法》等詳細規劃用地和管理標準，需結合地方立法或標準推進完善用地管理需求。