財政省直管縣的浙江回望

省直管縣財政體制的主要目標，是通過對全省財政資源的合理配置，促進地區間社會經濟的協調發展，逐步實現全省基本公共服務的均等化。

日前，財政部提出可以在全國實施省財政直接對縣的體制改革，浙江的長期實踐終于成為中央政府的正式制度安排。

事實上的省管縣

1982年，中央關于實行市領導縣體制的文件下達后，浙江便開始積極準備實施。筆者當時在調查中了解到，市里對于實行“市管縣”體制具有很高積極性，但縣里則普遍表示憂慮。縣里反映比較強烈的一個問題是，擔心“市帶縣”變成“市括縣”。同時也擔心“中梗阻”，即擔心多了一個實體的管理層面以后，影響縣里工作和發展。基于多方面的慎重考慮，1983年以后，浙江雖然在名義上也實行“市領導縣”體制，但財政體制在全國獨樹一幟，仍堅持原先省直接對縣的做法。以后雖然上有壓力，下有意見，但財政直接對縣體制一直堅持至今。1994年全國實行分稅制后，浙江省財政對各縣，在劃分稅種基礎上，仍實行比例分成等做法，并在此后采取了一系列完善措施。

這樣，浙江在事實上實施了“省管縣”體制。由于縣財政直接對省，縣在事實上遠市而親省。同時由于市里解決不了縣(市)財政問題，這固然是由于市財政本身較弱，但更重要的是省沒有授權于市。

因此對市來說，在這種狀況下實施對縣(市)的管理具有一種兩難困境。一方面缺乏必要的行政手段和利益激勵；另一方面則有一種管理的名分，具有一種所謂協調全局利益的責任。陷入“管則不能，不管則不行”的兩難境地。而在最后，名分讓位于實際利益，行政隸屬關系讓位于市場競爭需要，市和縣各自都去追求更為實際的利益，而不再在乎這種有名無實的所謂領導和被領導關系。因此，市對所轄各縣(市)的經濟活動，通常處于一種管不了和實質上的不管狀態，事實形成了省直接管理縣的較好效應。

經濟行政共推進

浙江實踐表明，實施“省管縣”體制具有經濟社會和行政管理等多方面的積極意義。

一是弱化了市對縣的領導，有利于統籌全省發展。浙江的縣市在事實上親省而遠市，同時市在經濟活動上也把縣作為平等的伙伴關系，大大提高了全省的市場化水平和市場競爭的有效性；

二是形成了“虛省實市”的利益格局，有利于優化市場經濟競爭格局。在浙江，由于省一級的直接利益較少，且市和縣處于同一競爭層面，因此與其他省份相比，形成了單一競爭主體局面，避免了多層次行政干預對于市場競爭關系的扭曲；

三是提高了全省經濟運行效率，有利于加快縣級經濟發展。由于減少了中間層次，提高了行政效率，優化了競爭關系，有利于提高縣市自主權，增強縣級經濟活力。

當然，浙江省能夠實行這樣獨特的體制，是與其具有較好的客觀條件分不開的。比如，所轄的縣較少，面積較小、地級市實力較弱等。

目前，浙江縣級經濟發展大致可以分為兩種類型，或者說是出現了兩極化趨勢。

一種是經濟發展水平較高，城區經濟占有較大比重，這些縣市與傳統意義上的縣已有了本質區別。這些縣的數量大致占全省的二分之一，GDP則占全省的四分之三。其中又有一半多縣已融于都市圈之中，城區人口10余萬以上，其中相當一部分在20萬以上，已成為中等城市，甚至正在向大城市跨進。對于這些市來說，如果上面還有一個實力不強、甚至比他們還弱的“婆婆”，就會事事處處受到掣肘。

另一種是縣的經濟發展水平較低，第一產業比重相對較高，多數位于山區，工業發展前景不容樂觀，但生態環境較好，與傳統意義上的縣沒有太大區別。這些縣數量占全省的二分之一，GDP占全省的四分之一。

目前，這些縣均有大量勞動力外出打工，當前發展的關鍵，是提高公共服務水平，強化生態環境保護，提高人力資本質量，把工作中心從經濟發展為主轉移到社會發展和管理為主。而目前“一刀切”的領導體制和領導方式，對他們也是不利的。

深度和廣度并重

強化“省管縣”的體制進程中，還需要新的思路。顯然，目前迫切需要的是深化實施省直接管理縣市的改革。這一改革可以分為兩個步驟。先是擴大設區市的市域范圍，把一部分毗鄰縣市并為這些市的區，使其具有足夠的發展空間。然后，就是把沒有并入設區市的那些縣市，實行由省直接管理的體制，并在法律上與設區市具有同等地位。由于這一改革較少涉及具體的利益調整，是一項成本較少，收效較大的改革。

與此同時，也可以考慮較大市實行“市領導縣”體制。寧波已在事實上實行了“市領導縣”體制，寧波計劃單列實行市管縣的辦法很好，中央政府直接對接寧波市，寧波市直接對接它的縣，形成三級管理體制。另外還需明確，縣和鄉的工作不再以經濟為中心，而是以社會發展和管理為中心。

同時，還可以在不改變財政體制情況下，統一把市所管轄的市改為區。這樣改革的結果，將在省的層面上，形成三級和兩級地方政府相結合的地方政府層級體制，市和縣在市場競爭中，具有相互平等的法律地位，不僅大大提高行政效率，還有利于規范和改善市場競爭秩序，提高要素配置效率。